ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con due ricorsi della Regione Sardegna
notificati il 26 agosto e il 31 ottobre 1994, depositati in
Cancelleria il 29 agosto e il 5 novembre 1994, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito:
a) del provvedimento adottato dal Ministero della marina
mercantile, Capitaneria di porto di Porto Torres l'11 giugno 1992 (n.
75/1992 del registro concessioni e n. 163 di repertorio), con il
quale si concede l'occupazione di un'area del demanio marittimo alla
Cooperativa pescatori di Stintino e del successivo provvedimento
dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992 (prot. n.
11823/92 - Rep. 20/4) di determinazione del canone di concessione;
b) della nota del Ministero delle finanze, Dipartimento del
territorio, direzione compartimentale per la Sardegna, sezione di
Nuoro, del 28 agosto 1994 (prot. n. 1240 - Rep. 3 Dem.), con la quale
si invita la Cooperativa pescatori Tortoli' S.r.l. a corrispondere
all'ufficio del registro gli importi dovuti a titolo di canone per la
concessione di un fabbricato demaniale, ed iscritti rispettivamente
ai nn. 31 e 41 del registro conflitti 1994.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'Avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 26 agosto
1994, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in riferimento al provvedimento adottato, l'11 giugno 1992,
dal Ministero della marina mercantile, Capitaneria di porto di Porto
Torres, con il quale si concede un'area del demanio marittimo alla
Cooperativa pescatori di Stintino, con determinazione del canone
provvisorio di occupazione, e al successivo provvedimento
dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, che fissa
definitivamente detto canone, deducendo l'illegittimita' sia del
provvedimento di concessione sia della determinazione del canone per
violazione delle competenze legislative e amministrative della
Regione in materia di pesca (artt. 3 e 6 dello Statuto speciale, e
norme di attuazione, in particolare artt. 1 e 2 del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627).
Il ricorso non verte sull'appartenenza del bene (che rientra nel
demanio marittimo statale), ma sulla competenza ad adottare
provvedimenti concessori relativi all'attivita' di pesca e
all'esecuzione di opere connesse; si' che non varrebbe la
giurisprudenza di questa Corte sull'inammissibilita' di una
vindicatio rei fatta valere con lo strumento del conflitto di
attribuzione (sentenza n. 309 del 1993).
Il primo dei provvedimenti statali impugnati e' l'atto di
concessione della Capitaneria di porto per la realizzazione, su
un'area demaniale, di una tubazione indispensabile per l'esercizio
dell'attivita' di pesca della Cooperativa pescatori di Stintino. La
concessione concerne direttamente tale attivita', che ricade nella
competenza esclusiva della Regione; e in essa rientrano anche le
funzioni amministrative che gia' erano esercitate dall'autorita'
marittima statale sulla regolamentazione della pesca "relativamente
al demanio marittimo", ivi comprese le concessioni (art. 1 del d.P.R.
n. 1627 del 1965).
Il diritto statale di proprieta' sul bene - che non e' contestato
dalla Regione - non comporta, di per se', la potesta' concessoria. E'
vero che questa Corte ha talvolta affermato la coincidenza fra la
titolarita' del bene e la competenza a determinare il canone di
concessione (sentenza n. 133 del 1986), ma limitatamente alle
concessioni il cui oggetto si risolve nel conferimento dell'uso del
bene, poiche' - trattandosi di beni appartenenti al demanio dello
Stato - soltanto questo puo' concederne il diritto di uso speciale.
Nel caso in esame la concessione attiene invece alla regolazione e
alla organizzazione dell'attivita' del concessionario, e l'uso del
bene demaniale si connota come profilo secondario e strumentale: la
competenza ad adottare il provvedimento concessorio - prosegue la
ricorrente - non spetta quindi all'ente proprietario, bensi' a quello
titolare delle funzioni che incidono sull'attivita' del
concessionario, secondo quanto disposto dall'art. 2 del d.P.R. n.
1627 del 1965, che attribuisce alla Regione la competenza ad adottare
il provvedimento concessorio, scindendo la titolarita' del bene
demaniale sede dell'attivita' (e su cui insistono le opere
necessarie) dall'adozione dei provvedimenti concessori. Il ruolo
dello Stato e' salvaguardato, peraltro, dalla previsione di un suo
potere consultivo.
In via subordinata, la Regione richiama il principio di leale
collaborazione per sostenere, almeno, la concorrenza della competenza
regionale sull'organizzazione e lo svolgimento dell'attivita' di
pesca; e, infatti, anche a voler riconoscere alla Capitaneria di
porto la competenza a rilasciare la concessione, sarebbe comunque
necessario il parere favorevole della Regione.
Analoghe le argomentazioni mosse con riguardo al provvedimento
dell'Intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, che e'
consequenziale rispetto al primo atto impugnato.
1.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'inammissibilita' del ricorso per tardivita', dal momento
che la Regione impugna provvedimenti del 1992 senza indicare la data
della effettiva conoscenza degli atti.
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato: la funzione pubblica in
esame riguarda l'utilizzazione speciale del demanio marittimo
attraverso la sua parziale occupazione, e non l'attivita' di pesca,
trattandosi di una vera e propria concessione di suolo pubblico, che
rientra nella potesta' statale ai sensi dell'art. 14 dello Statuto.
Ne' puo' invocarsi - a sostegno della scissione tra la posizione di
titolare e quella di concedente - il d.P.R. n. 1627 del 1965, che
attribuisce alla Regione le funzioni direttamente inerenti
all'attivita' di pesca. Fondandosi sulla sentenza n. 133 del 1986 di
questa Corte, l'Avvocatura si pronuncia negativamente anche sulla
deduzione subordinata (quella di una competenza concorrente della
Regione), dato che nessuna disposizione, costituzionale o di legge,
prevede un'intesa.
2.1. - La Regione Sardegna, con ricorso notificato il 31 ottobre
1994, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla nota del
Ministero delle finanze, Dipartimento del territorio, direzione
compartimentale per la Sardegna, sezione di Nuoro, del 28 agosto
1994, con la quale si invita la Cooperativa pescatori Tortoli' S.r.l.
a corrispondere all'ufficio del registro gli importi dovuti a titolo
di canone per la concessione di un fabbricato demaniale; e, in
relazione alle determinazioni della Capitaneria di porto di Cagliari,
non conosciute dalla ricorrente, ma richiamate dalla nota impugnata.
Anche qui, la Regione ritiene lese le sue attribuzioni in materia
di pesca, alla luce dei parametri invocati nel precedente ricorso, e
insiste sulla separazione fra l'ente cui appartiene il bene (lo
Stato, che e' titolare del demanio marittimo) e quello che ha la
titolarita' dei poteri concessori relativi al bene stesso (la
Regione). Separazione che si spiega, essendo l'oggetto precipuo della
concessione non gia' l'uso o l'amministrazione del bene demaniale in
se', ma l'attivita' - la pesca - che rientra nelle funzioni
amministrative della Regione.
L'atto impugnato nel presente giudizio - indirizzato alla
Cooperativa dei pescatori teste' indicata, e inoltrato per conoscenza
alla Regione - richiama una nota precedente del 28 marzo 1994 e le
determinazioni della Capitaneria di porto di Cagliari: esso non
contesta - come pure la precedente nota menzionata - il fatto che la
concessione del fabbricato sia stata assentita dalla Regione,
limitandosi a ribadire il contenuto della nota ministeriale, ove si
sosteneva la competenza dello Stato, anziche' della Regione
concedente, a determinare il canone e a percepirlo.
Ora, siffatta competenza - osserva la ricorrente - segue quella ad
assentire la concessione, che in questo caso non sembra essere
contestata dallo Stato. Se la Regione e' il soggetto giuridicamente
responsabile dell'uso del bene pubblico da parte della collettivita',
spetta ad essa determinare e percepire il relativo canone, visto che
la concessione non si risolve nell'uso speciale del bene demaniale,
ma attiene alla regolazione e alla organizzazione dell'attivita'
svolta dal concessionario.
2.2. - Si e' costituito anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo l'inammissibilita' del ricorso per
tardivita', poiche' i provvedimenti impugnati risalgono al marzo e
agosto 1994, e la ricorrente non indica la data di ricezione della
nota che ha dato origine al conflitto.
Nel merito, l'Avvocatura riafferma l'appartenenza allo Stato del
demanio marittimo su cui insiste l'edificio e rileva, altresi', che
si tratta di utilizzazione di suolo pubblico che non concerne
direttamente l'attivita' di pesca, come invece si assume nel ricorso.
La permanenza del diritto dominicale in capo allo Stato sarebbe
quindi determinante per risolvere la questione, con conseguente
operativita' dell'art. 822 del codice civile.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Sardegna ha
presentato memoria argomentando la tempestivita' dei due ricorsi e
asserendo, nel merito, come in Sardegna lo Stato sia "nudo
proprietario" del demanio marittimo, dal momento che la Regione e'
titolare di tutte le funzioni amministrative concernenti l'attivita'
di pesca che ad essa ineriscono. Ne e' riprova il fatto che a partire
dal 1965 - anno di entrata in vigore delle norme di attuazione
statutaria - la Regione ha esercitato dette funzioni anche per le
concessioni di beni del demanio marittimo, tant'e' che le leggi
regionali di bilancio recano capitoli di entrata relativi ai canoni
di concessioni, senza che mai lo Stato abbia mosso rilievi in sede di
controllo. E, in proposito, si richiama anche la legge regionale 5
luglio 1963, n. 3, la quale ha abolito i diritti esclusivi di pesca
nelle acque interne e lagunari, ancorche' di competenza del demanio
marittimo.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna, con due ricorsi promossi nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il primo (n. 31
del 1994) il 26 agosto 1994, il secondo (n. 41 del 1994) il 31
ottobre 1994, ha sollevato conflitto di attribuzione innanzi a questa
Corte, affermando la sua competenza ad adottare i provvedimenti
concessori per l'attivita' di pesca e l'esecuzione di opere connesse,
anche su aree del demanio marittimo statale, nonche' a determinare e
percepire il canone relativo.
I due ricorsi, avendo ad oggetto materia identica o comunque
connessa, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - In primo luogo, va esaminata l'eccezione di inammissibilita'
avanzata, per tardivita', dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, fa
decorrere il termine di 60 giorni per produrre il ricorso dalla
notificazione o pubblicazione dell'atto, o dalla data della "avvenuta
conoscenza" dello stesso.
Per il conflitto n. 31, i due provvedimenti impugnati (Ministero
marina mercantile, 11 giugno 1992; Intendenza di finanza di Sassari,
16 novembre 1992) sono stati portati a conoscenza della Regione con
una comunicazione della Cooperativa pescatori di Stintino, datata 21
giugno 1994 e pervenuta all'Assessorato regionale della difesa
dell'ambiente il 28 giugno 1994. Essendo stato il ricorso notificato
il 26 agosto, esso e' tempestivo.
Quanto al conflitto n. 41, la Regione impugna due provvedimenti
(Ministero delle finanze 26 agosto 1994, e una nota della Capitaneria
di porto di Cagliari del 28 marzo 1994, ivi richiamata) che sono
pervenuti a conoscenza della Regione il 1 settembre 1994, come
risulta dal bollo di ricezione. Essendo stato il ricorso notificato
il 31 ottobre 1994, anch'esso e' tempestivo.
3. - Si deve dunque passare al merito.
Preliminarmente, va esaminata la questione se la concessione delle
aree demaniali sopra menzionate sia strumentale rispetto
all'attivita' di pesca (che rientra nella competenza regionale) o si
risolva, invece, nell'uso speciale del bene demaniale, valendo a tal
fine la competenza statale ex art. 14 dello Statuto speciale.
Ove si affermi la competenza regionale, si procedera' all'esame
della seconda questione: se possa ammettersi la scissione fra la
titolarita' delle funzioni amministrative che si concretano
nell'esercizio del potere concessorio e la potesta' di imposizione e
riscossione del canone demaniale, che seguirebbe la titolarita'
dominicale del bene.
4. - Non sono pochi i casi, ampiamente analizzati dalla recente
dottrina, in cui l'oggetto della concessione demaniale trascende
l'uso e l'amministrazione del bene, e si risolve piuttosto nella
regolazione dell'attivita' svolta dal concessionario. Si tratta di
figure di grande rilevanza: nelle concessioni sul demanio marittimo,
l'aspetto dell'"uso speciale" del bene assume sovente un ruolo
secondario di fronte alla disciplina delle attivita' imprenditoriali
e dei servizi resi dal concessionario sui beni demaniali; e a tal
riguardo la dottrina cita le concessioni per uso potabile, irriguo e
di bonifica, o quelle relative alla navigazione e alla piscicoltura.
Un chiaro riscontro normativo e' dato, poi, dalle norme di
attuazione statutaria riguardanti la pesca e le saline sul demanio
marittimo (d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627). In base all'art. 1 di
detto decreto, le funzioni amministrative dell'autorita' marittima
statale concernenti la regolamentazione della pesca, le
autorizzazioni, le concessioni e la sorveglianza, relative al demanio
marittimo e al mare territoriale, sono trasferite all'amministrazione
regionale. L'art. 2 precisa, altresi', che le concessioni di pesca e
per l'esecuzione di opere sul demanio marittimo e nel mare
territoriale sono adottate dall'amministrazione regionale, previo
parere favorevole della competente autorita' statale. Va pure
ricordato come questa Corte abbia riconosciuto la legittimita' delle
concessioni di pesca disposte dalla Regione Sardegna in acque
marittime (sentenza n. 164 del 1963).
Alla luce di tali elementi, non vi e' dubbio che spetti
all'amministrazione regionale emanare i provvedimenti concessori per
la realizzazione, su area demaniale, di opere strumentali
all'attivita' di pesca; e deve pertanto dichiararsi l'illegittimita'
del provvedimento adottato l'11 giugno 1992 dal Ministero della
marina mercantile, Capitaneria di Porto Torres, nella parte in cui
dispone la concessione nei termini indicati.
5. - Diverse conclusioni valgono invece sul profilo riguardante la
potesta' di imposizione e riscossione del canone demaniale. Esso
segue infatti la titolarita' dominicale del bene, e non quella delle
funzioni amministrative che si concretano nell'esercizio del potere
concessorio (o autorizzatorio) circa l'utilizzazione del bene stesso
che comporti l'occupazione, o l'appropriazione esclusiva, di singole
loro porzioni. L'autorita' titolare delle funzioni amministrative
anzidette - e dunque, nella specie, la Regione - ha l'obbligo di
comunicare l'atto concessorio all'amministrazione titolare del bene,
la quale fissera' il relativo canone, ferma la potesta'
dell'amministrazione titolare delle funzioni amministrative di
determinare, a sua volta, oneri a carico del concessionario.
Va disattesa, percio', la pretesa della Regione di determinare e
percepire il canone demaniale.