ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Campania riapprovata il 2 dicembre 1994 dal Consiglio regionale,
avente per oggetto "Definizione dei rapporti con la Societa' Italsiel
per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a tutto il
31 ottobre 1994", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei Ministri, notificato il 22 dicembre 1994, depositato in
cancelleria il 30 dicembre 1994 ed iscritto al n. 89 del registro
ricorsi 1994;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Udito l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il ricorrente;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 30 dicembre 1994 (Reg. ric. n.
89/94), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato, in
riferimento agli artt. 81 e 97 della Costituzione e all'art. 5 della
legge 19 maggio 1976, n. 335, questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Campania, riapprovata il 2
dicembre 1994, recante "Definizione dei rapporti con la Societa'
Italsiel per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a
tutto il 31 ottobre 1994".
Il ricorrente - premesso che il provvedimento impugnato intende
ripianare il debito della Regione nei confronti della Societa'
Italsiel, derivante dall'esecuzione della convenzione stipulata il 4
luglio 1991 dal Ministro della sanita' nell'esercizio del potere
sostitutivo ex art. 1 d.P.C.M. 25 maggio 1990 - rileva che nella
legge di bilancio 1994 (legge regionale 13 giugno 1994, n. 18)
risulta gia' autorizzata, all'art. 13, la spesa per il pagamento
della convenzione Italsiel. Nello stesso bilancio 1994, risultano,
inoltre, iscritti (cap. 7216) a residui passivi 8 miliardi, relativi
all'esercizio 1993, per il pagamento di oneri di cui alla stessa
convenzione, sicche' non era necessaria una nuova legge di
autorizzazione di spesa, essendo "sufficienti appositi atti
amMinistrativi di impegno della spesa prevista in bilancio".
Viene lamentata percio' violazione dell'art. 97 della Costituzione
in quanto la delibera impugnata, avendo contenuto di provvedimento
amMinistrativo, avrebbe l'effetto di evitare il procedimento ed i
controlli tipici degli atti amMinistrativi. Sarebbe del pari violato
il principio di buon andamento per l'incisione sull'assetto delle
competenze amMinistrative, attraverso la sostituzione dell'attivita'
degli organi amMinistrativi regionali con quella legislativa. La
superfluita' del provvedimento sarebbe peraltro accentuata dal fatto
che lo stesso (art. 1, comma 2, lettera a) dichiara lo stanziamento
di 8 miliardi, di cui al capitolo 7216 dello stato di previsione
della spesa 1993, "gia' impegnato con atti formali".
Si denuncia, infine, violazione dell'art. 81 della Costituzione,
"sotto il profilo della certezza e dell'annualita' del bilancio" (di
cui anche alla legge n. 335 del 1976, artt. 3, 5 e segg.).
Risulterebbe incomprensibile e immotivata sia la rateizzazione in tre
anni di una spesa "ormai verificatasi" sia la sua imputazione sui
"fondi globali", destinati alle spese in aumento rispetto a quelle
previste in capitoli esistenti o a quelle derivanti da provvedimenti
successivi all'approvazione del bilancio. A detti fondi genericamente
si rinvia per la copertura della spesa per gli anni successivi,
attingendo peraltro a "risorse proprie" della Regione e non "alle
assegnazioni statali sul fondo sanitario nazionale".
Considerato in diritto
1. - Il presente giudizio di legittimita' costituzionale, promosso
dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ha per oggetto la legge
regionale della Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 2
dicembre 1994, recante definizione dei rapporti con la Societa'
Italsiel per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a
tutto il 31 ottobre 1994.
La legge censurata, dopo aver autorizzato, all'art. 1, comma 1, la
spesa di 38 miliardi di lire per la definizione del rapporto
debitorio della Regione Campania nei confronti dell'Italsiel, per il
servizio di controllo delle prescrizioni farmaceutiche scaturente
dalla convenzione 4 luglio 1991, stipulata dal Ministro della sanita'
pro-tempore nell'esercizio del potere sostitutivo di cui al d.P.C.M.
25 maggio 1990, prevede, al comma 2, che alla copertura della spesa
si faccia fronte:
a) quanto a lire 8 miliardi con lo stanziamento di cui al cap.
7216 dello stato di previsione della spesa 1993, gia' impegnato con
atti formali;
b) quanto a lire 10 miliardi con lo stanziamento di cui al cap.
7216 dello stato di previsione della spesa 1994.
Al comma 3 del medesimo art. 1 essa dispone, infine, che, per gli
anni successivi, la residua quota di lire 20 miliardi gravi sui
corrispondenti capitoli del bilancio pluriennale 1994-1996, parte 2a,
area 4, programma 1, progetto 1, spesa normale, spese correnti, con
contestuale prelievo dai fondi della parte 1a, servizi generali,
fondi di riserva e globali, sezione 15, fondi globali.
2. - La Corte e' chiamata a decidere se detta legge violi:
a) l'art. 97 della Costituzione, dal momento che autorizza una
spesa gia' prevista in bilancio, sicche' la legge stessa, avente
contenuto di provvedimento amMinistrativo, si appalesa non necessaria
e tale da eludere il procedimento ed i controlli tipici degli atti
amMinistrativi;
b) l'art. 81 della Costituzione e l'art. 5 della legge 19
maggio 1976, n. 335, sotto il profilo della certezza e della
annualita' del bilancio, essendo prevista la rateazione in tre anni
di una spesa ormai verificatasi e la copertura della stessa con
imputazione sui fondi globali della Regione, attingendo, oltretutto,
ai fondi propri anziche' alle assegnazioni statali sul fondo
sanitario nazionale.
3. - Le questioni non sono fondate.
Nel lamentare la violazione dell'art. 97 della Costituzione, il
ricorrente assume che non sarebbe stata necessaria l'emanazione di un
apposito provvedimento legislativo giacche' le spese oggetto delle
disposizioni censurate riguardano in parte spese gia' autorizzate con
la legge di bilancio 1994 (art. 13 della legge regionale 13 giugno
1994, n. 18) e, in parte, pagamenti in conto residui gia' previsti
nel bilancio 1993 ed impegnati, a suo tempo, con atti formali.
Quanto alla prospettata incisione dell'art. 97 della Costituzione,
va, in linea generale, rammentato che, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, non e' preclusa alla legge ordinaria la possibilita' di
attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie
normalmente affidati all'azione amMinistrativa (sentenza n. 62 del
1993), giacche' il divieto di adozione di leggi a contenuto
particolare e concreto non e' desumibile dalla Costituzione (n. 143
del 1989), mentre il giudizio di legittimita' costituzionale non puo'
esorbitare dai limiti di un esame sulla palese irragionevolezza della
scelta compiuta dal legislatore e non puo' spingersi fino a
considerare la consistenza degli elementi di fatto posti a base della
scelta medesima (sentenza n. 66 del 1992).
Tanto premesso in via di principio, si puo', peraltro, ipotizzare
che, nel caso concreto, l'intervento del legislatore regionale, della
cui stretta necessita' si potrebbe astrattamente dubitare, sia stato
sollecitato dalla finalita' - come risulta dallo stesso titolo del
provvedimento impugnato e diversamente dalle originarie allocazioni
di bilancio, che riguardavano l'attuazione della menzionata
convenzione - di procedere alla "definizione del rapporto debitorio
con l'Italsiel", in seguito alla disdetta della convenzione medesima,
avvenuta con nota 9 febbraio 1994, come risulta dall'art. 2 del
provvedimento impugnato.
4. - Secondo il ricorrente le modalita' di imputazione e di
copertura della spesa sarebbero, poi, tali da violare l'art. 81 della
Costituzione e l'art. 5 della legge n. 335 del 1976, anzitutto sotto
il profilo dei principi di certezza ed annualita' del bilancio.
Al riguardo e' da osservare, in primo luogo, che detti principi,
nei limiti in cui siano evocabili in riferimento ai parametri
richiamati nel ricorso, non impediscono la ripartizione di una spesa
in piu' esercizi, secondo un criterio usuale per le spese
continuative e pluriennali. Ne' il precetto dell'art. 81 della
Costituzione puo' dirsi violato per il fatto che la legge faccia
riferimento, per la copertura, ad un prelievo dagli stanziamenti
relativi ai fondi globali. Se e' vero, infatti, che la legge n. 335
del 1976, all'art. 13, destina le risorse del fondo globale ai
provvedimenti legislativi che si perfezionino dopo l'approvazione del
bilancio, essa non puo' impedire al legislatore regionale,
anteriormente all'approvazione del bilancio in cui il fondo sara'
allocato, di stabilire che una spesa, fin da oggi prevista, venga
coperta attraverso un successivo prelievo dal fondo medesimo, con
cio' sostanzialmente prevedendo un diverso impiego di mezzi
altrimenti destinati a confluire in esso.
Nemmeno puo' dirsi sussistere la violazione dell'art. 81 della
Costituzione per il fatto che la spesa viene posta a carico delle
risorse proprie della regione e non a quelle del fondo sanitario
nazionale.
Anche quando sia previsto l'afflusso al bilancio regionale di
mezzi del fondo sanitario nazionale aventi specifica destinazione,
gli equilibri cui attende l'art. 81, quarto comma, della Costituzione
restano salvaguardati nonostante che la legge regionale di spesa non
si dia carico di realizzare una specifica correlazione, sul piano
della copertura finanziario-contabile, fra entrate e uscite aventi
medesime finalita'.
Cio' non contraddice, anzi attua, il principio cardine della
contabilita' pubblica dell'assegnazione globale delle entrate alle
spese, per effetto del quale tutte le entrate, da qualunque parte
provengano, debbono formare una massa inscindibile di mezzi da
destinare alle spese iscritte in bilancio. Tanto piu' che, per le
regioni, come la Corte ha avuto occasione di rilevare recentemente
(sentenza n. 277 del 1995), l'art. 21 della legge n. 335 del 1976
dispone che tutte le somme assegnate a qualsiasi titolo dallo Stato
confluiscono nel bilancio regionale senza vincolo a specifiche
destinazioni, secondo una regola riconfermata nella legislazione
successiva anche delle regioni, tra le quali quella della stessa
Regione Campania, la cui legge di contabilita' (legge regionale n. 20
del 1978) stabilisce (art. 37) che le somme assegnate a qualsiasi
titolo dallo Stato alla Regione confluiscono nel bilancio, salvo
talune eccezioni, senza vincolo a specifiche destinazioni.