ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 73, primo
comma, 74, primo comma, e del combinato disposto degli artt. 60,
primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge 31 luglio 1954,
n. 599 (Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica), promosso con ordinanza emessa il 14 aprile 1994
dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso
proposto da Gaetano D'Andrea contro il Ministero della difesa ed
altra, iscritta al n. 796 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione di Gaetano D'Andrea;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Antonino Romeo per Gaetano D'Andrea;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 14 aprile 1994 nel corso di un
giudizio promosso dal sottufficiale dell'Aeronautica militare Gaetano
D'Andrea per ottenere l'annullamento del decreto del Ministero della
difesa con il quale gli era stata comminata la sanzione disciplinare
di Stato della perdita del grado per rimozione, il Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale concernenti: a) l'omessa previsione
dell'obbligo di nominare un difensore d'ufficio nel procedimento
disciplinare e l'impossibilita' per il difensore di intervenire
dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato
(artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge 31 luglio
1954, n. 599, sullo "Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della
Marina e dell'Aeronautica"); b) la genericita' della norma che
prevede i comportamenti sanzionati con la rimozione e conseguente
perdita del grado, norma che risulta dal combinato disposto degli
artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge n. 599
del 1954.
2. - In relazione al primo ordine di questioni, il giudice
rimettente ritiene che le disposizioni denunciate, in quanto non
prevedono l'obbligo della nomina del difensore d'ufficio (art. 73,
primo comma) e nella parte in cui stabiliscono l'impossibilita' per
il difensore eventualmente designato di intervenire dinanzi alla
Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato (art. 74, primo
comma), violino il diritto di difesa (art. 24, secondo comma, della
Costituzione). La garanzia di effettivita' del contraddittorio
sarebbe lesa sia se l'incolpato non nomini un difensore, sia se,
avendolo nominato, ma rimanendo assente dinanzi alla Commissione di
disciplina, non possa essere difeso da chi lo assiste.
Ad avviso del giudice rimettente questa regolamentazione
determinerebbe anche un'irragionevole disparita' di trattamento tra
chi sia incolpato di un illecito disciplinare punibile con una
sanzione di Stato e chi incorra in un illecito disciplinare passibile
della sanzione di corpo della consegna di rigore, giacche' solo in
quest'ultimo caso il militare avrebbe diritto all'assistenza di un
difensore d'ufficio, secondo quanto prevedono le norme di principio
sulla disciplina militare (art. 15, secondo comma, della legge 11
luglio 1978, n. 382).
La soluzione del dubbio di legittimita' costituzionale e'
considerata dal giudice rimettente pregiudiziale per la decisione del
giudizio principale, in quanto il procedimento disciplinare si e'
svolto dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza
dell'incolpato e del difensore, il quale, se nominato, non avrebbe
potuto assistere il militare incolpato non comparso.
3. - In ordine alla questione concernente la fattispecie
sanzionata disciplinarmente, il giudice rimettente ritiene che la
formula "per violazione del giuramento o per altri motivi
disciplinari", adottata per definire i casi nei quali e' prevista la
perdita del grado (art. 60, primo comma, numero 6), della legge n.
599 del 1954), sia estremamente generica, potendosi riferire a tutte
le mancanze previste dal codice di disciplina. In tal modo
l'incolpato non sarebbe posto in grado di conoscere preventivamente i
comportamenti puniti con la sanzione della rimozione, mentre
all'Amministrazione sarebbe attribuita la piu' ampia discrezionalita'
nello stabilire in relazione a quali illeciti infliggere la
rimozione, che determina la cessazione dal servizio, quando per le
sanzioni disciplinari di corpo i comportamenti per i quali puo'
essere inflitta la consegna di rigore devono essere specificatamente
previsti dal regolamento di disciplina (art. 14, ultimo comma, della
legge n. 382 del 1978).
Il giudice rimettente ritiene che questa normativa sia in
contrasto con il principio di legalita' (art. 25, secondo comma,
della Costituzione), in mancanza di una definizione precisa e
riconoscibile delle fattispecie sanzionate con la grave sanzione
della rimozione, e violi il principio di imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione), perche' il potere disciplinare risulterebbe dilatato
in misura difficilmente sindacabile anche in sede di tutela
giurisdizionale.
Anche la soluzione di questo dubbio di legittimita' costituzionale
e' considerata pregiudiziale rispetto alla decisione del giudizio
principale, in quanto al sottufficiale, gia' sanzionato penalmente
per diserzione, e' stata addebitata, con una contestazione
equivalente ad una generica trasgressione dei doveri d'ufficio, la
violazione di norme del regolamento di disciplina militare che
riguardano il comportamento contrario al giuramento prestato, al
grado, al senso di responsabilita' ed al contegno del militare (artt.
9, 10, 14 e 36 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).
4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituita la parte
privata, chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale
siano dichiarate fondate.
Considerato in diritto
1. - I dubbi di legittimita' costituzionale investono, sotto due
profili, le norme sullo stato dei sottufficiali dell'Esercito, della
Marina e dell'Aeronautica, che regolano il procedimento per
l'irrogazione delle sanzioni disciplinari di Stato e la
configurazione delle violazioni disciplinari punibili con la perdita
del grado per rimozione.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ritiene che
siano in contrasto con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza
(art. 3 della Costituzione), come pure con il diritto di difesa (art.
24, secondo comma, della Costituzione), la mancata previsione
dell'obbligo di nominare d'ufficio un difensore che assista
l'incolpato dinanzi alla Commissione di disciplina, quando questi non
lo abbia designato, e l'esclusione dell'intervento del difensore
dinanzi alla Commissione stessa quando si proceda in assenza
dell'incolpato (artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge
31 luglio 1954, n. 599). Il giudice rimettente sottolinea che la
presenza di un difensore e' sempre assicurata dalle norme sulla
disciplina militare nel procedimento previsto per irrogare la
sanzione disciplinare di corpo della consegna di rigore (art. 15,
secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382).
Con riferimento alla disciplina sostanziale, la genericita' della
definizione della condotta ("per violazione del giuramento o per
altri motivi disciplinari") che puo' essere sanzionata con la perdita
del grado per rimozione (artt. 60, primo comma, numero 6) e 63,
lettera d), della legge 31 luglio 1954, n. 599) e' ritenuta in
contrasto sia con la garanzia di legalita' in relazione alle sanzioni
punitive amministrative (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
sia con il principio di imparzialita' e buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), alla quale sarebbe
attribuito un potere discrezionale eccessivamente ampio e
difficilmente sindacabile in sede di tutela giurisdizionale.
2. - I dubbi di legittimita' costituzionale relativi
all'assistenza di un ufficiale difensore dinanzi alla Commissione di
disciplina sono solo in parte fondati.
Il primo di essi riguarda l'art. 73, primo comma, della legge n.
599 del 1954, nella parte in cui stabilisce che "il sottufficiale
puo' farsi assistere da un ufficiale difensore, da lui scelto o
designato dal presidente della Commissione di disciplina". Secondo il
giudice rimettente questa disposizione non prevede che in ogni caso
vi sia un difensore nel procedimento per l'irrogazione delle sanzioni
di Stato, come invece e' disposto dall'art. 15, secondo comma, delle
norme di principio sulla disciplina militare (legge n. 382 del 1978)
per infliggere la sanzione disciplinare di corpo della consegna di
rigore.
Assumendo come parametro di scrutinio l'art. 3 della Costituzione,
le due situazioni sono state gia' ritenute dalla Corte non
comparabili. Difatti l'assistenza obbligatoria di un difensore,
prevista per la sanzione disciplinare di corpo della consegna di
rigore, che puo' essere comminata per un massimo di quindici giorni,
attiene al principio di liberta' personale, garantito dall'art. 13
della Costituzione, che la consegna di rigore coinvolge (sentenza n.
17 del 1991). Inoltre la consegna di rigore e' inflitta, seguendo una
procedura semplificata, direttamente dal comandante di corpo o di
ente, sentito il parere di una commissione consultiva nominata dal
comandante stesso (artt. 66 e 67 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).
E' quindi evidente l'esigenza che siano altri a rappresentare le
ragioni dell'incolpato di fronte all'autorita' che determina la
sanzione da irrogare ed alla quale il militare e', e continuera' ad
essere, sottoposto.
L'adozione delle sanzioni di Stato e' circondata da maggiori
garanzie, sia per la composizione della Commissione di disciplina, al
cui giudizio e' sottoposto il sottufficiale (il quale ha anche la
facolta' di ricusarne un componente), sia per il disegno del
procedimento, non dissimile da quello previsto dallo statuto degli
impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), nel
quale pure non vi e' l'obbligo per l'impiegato di farsi assistere da
un difensore (si veda, ancora, la sentenza n. 17 del 1991).
In riferimento all'art. 24 della Costituzione, e' da rilevare che
il diritto di difesa non si estende, nel suo pieno contenuto, oltre
la sfera della giurisdizione, sino a coprire ogni procedimento
contenzioso di natura amministrativa, nel quale tuttavia deve essere
salvaguardata una possibilita' di contraddittorio che garantisca un
nucleo essenziale di valori inerenti ai diritti inviolabili della
persona (sentenze n. 71 e n. 57 del 1995), quando possono derivare
per essa sanzioni che incidono su beni, quale il mantenimento del
rapporto di servizio o di lavoro, che hanno rilievo costituzionale.
Il contraddittorio e la possibilita' di difesa non implicano
l'obbligatorieta' dell'assistenza di un difensore, anche se il
legislatore potrebbe opportunamente, nella sua discrezionalita',
prevederla, seguendo un modello di piu' elevata garanzia.
Del resto, le norme esplicative per l'adozione dei provvedimenti
disciplinari di Stato nei procedimenti a carico dei sottufficiali,
emanate, in applicazione della legge n. 599 del 1954, dal Ministro
per la difesa con decreto del 15 settembre 1955, interpretano ed
intendono attuare nella prassi amministrativa la prescrizione
dell'art. 73 della legge nel senso che il presidente della
Commissione di disciplina "provvede ad interpellare il giudicando
perche' dichiari per iscritto, ed entro dieci giorni, se e da quale
ufficiale in servizio intenda essere assistito" e che, "qualora il
giudicando non abbia rinunciato al diritto di farsi assistere ma non
abbia scelto il proprio difensore, questo e' designato d'ufficio"
((Paragrafo) 6 della sezione II del capo IV). E' dunque previsto che
sia assicurata un'assistenza difensiva, rinunciabile solo in modo
esplicito dall'interessato, anche in caso di inerzia di quest'ultimo.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 73, primo
comma, della legge n. 599 del 1954 non e' pertanto fondata, in
relazione ad entrambi i parametri di valutazione indicati dal giudice
rimettente.
3. - Fondato e' invece il dubbio di legittimita' costituzionale
dell'art. 74, primo comma, della stessa legge, nella parte in cui non
consente al difensore, nominato dall'interessato o designato dal
presidente della Commissione di disciplina, di intervenire dinanzi
alla Commissione stessa quando il sottufficiale nei cui confronti si
procede rimanga assente.
La questione deve essere esaminata nel merito anche se il
sottufficiale, convocato dalla Commissione e non presentatosi, non ha
provveduto a nominare un ufficiale difensore. La mancanza della
nomina, difatti, non esclude la rilevanza della questione, giacche'
tale omissione si inserisce in un contesto normativo che avrebbe
determinato l'inutilita' della nomina o della designazione d'ufficio
di un ufficiale difensore. Questi, in base alla norma sottoposta a
verifica di costituzionalita', non sarebbe potuto intervenire dinanzi
alla Commissione di disciplina, essendo rimasto assente l'incolpato.
Il divieto di esplicare un mandato difensivo in assenza
dell'incolpato si palesa del tutto irrazionale. Ammessa, difatti, la
facolta' di farsi assistere da un difensore, l'effettivita'
dell'attivita' difensiva non puo' essere condizionata alla condotta
dell'incolpato nel procedimento. Questi puo' legittimamente non
comparire dinanzi alla Commissione di disciplina secondo una sua
libera scelta, preferendo affidare a chi lo assiste l'enunciazione
delle ragioni a giustificazione della propria condotta ed a sostegno
della propria posizione, senza che ne derivi una ingiustificata
compressione delle attivita' difensive.
Deve essere, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 74, primo comma, ultimo periodo, della legge n. 599 del
1954, limitatamente alla parola "non", che immediatamente precede "e'
ammesso ad intervenire".
4. - Gli artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della
legge n. 599 del 1954 comprendono tra le sanzioni disciplinari di
stato la perdita del grado per rimozione; stabiliscono inoltre, quale
causa di rimozione, la violazione del giuramento o altri motivi
disciplinari, previo giudizio della Commissione di disciplina.
Il giudice rimettente sottolinea la genericita' della formula
usata dal legislatore e ritiene violato il principio di legalita',
per l'assenza di una definizione precisa e riconoscibile della
fattispecie sanzionata. Invoca, quali parametri del giudizio di
legittimita' costituzionale, gli artt. 25, secondo comma, e 97 della
Costituzione.
La prima di queste disposizioni costituzionali stabilisce un
principio di necessaria e previa definizione legislativa degli
illeciti, attribuendo forza di vincolo costituzionale ad un principio
che caratterizza il diritto penale; ma non puo' trovare immediata
estensione ad ogni campo di illecito, dovendo l'art. 25, secondo
comma, della Costituzione essere interpretato in necessario
collegamento con il primo comma dello stesso articolo, che si
riferisce alla materia penale e non copre quindi la materia degli
illeciti disciplinari (sentenza n. 100 del 1981; ordinanza n. 541 del
1988).
Tuttavia il principio che e' alla base di tale disposizione,
diretto a garantire la persona da arbitrarie sanzioni suscettibili di
incidere su valori costituzionalmente tutelati, se non consente la
trasposizione della penetrante esigenza di protezione propria della
sfera penale - che, toccando la liberta' personale, impone la
puntuale e completa definizione dei comportamenti vietati e delle
relative sanzioni -, richiede che anche nell'esercizio di altri
poteri autoritativi, quali quelli propri della pubblica
amministrazione in materia disciplinare, i comportamenti suscettibili
di sanzione siano definiti in base alla legge. Puo' permanere un
ambito di elasticita' nella puntuale configurazione e nella
determinazione delle condotte sanzionabili, ma e' sempre necessario,
anche in coerenza con il principio di imparzialita'
dell'amministrazione, che esse siano riferibili a principi enunciati
da disposizioni legislative o enucleabili dai valori che ispirano nel
loro complesso le regole di comportamento che caratterizzano la scala
di doveri propri della funzione esercitata.
Per quanto riguarda la perdita del grado per rimozione, prevista
per i sottufficiali dalla disposizione denunciata, il riferimento ai
"motivi disciplinari" indicati dall'art. 60, primo comma, numero 6),
della legge n. 599 del 1954 si integra con l'indicazione della
responsabilita' per "atti incompatibili con lo stato di
sottufficiale", richiesta dall'art. 67 della stessa legge per la
sottoposizione a Commissione di disciplina. Pur se e' da auspicare
una piu' stringente definizione legislativa, che adegui le garanzie
per le sanzioni di stato al livello di definizione degli illeciti ora
delineato dalle norme di principio sulla disciplina militare (legge
n. 382 del 1978) e dal regolamento di disciplina militare (d.P.R. n.
545 del 1986), le disposizioni denunciate, il cui contenuto
descrittivo dei comportamenti sanzionabili si combina con quanto
previsto dall'art. 67 della legge n. 599 del 1954, non attingono alla
rottura del principio di legalita' e non determinano violazione
dell'imparzialita' dell'amministrazione. Gli atti di cui il
sottufficiale si sia reso responsabile - nel caso oggetto del
giudizio principale la diserzione - devono essere "incompatibili con
il suo stato", tali cioe' da non garantire l'adempimento dei propri
doveri e da non consentire il permanere del rapporto. Si impone
quindi, nel giudizio della Commissione di disciplina e nel
provvedimento che accerta la consistenza dell'addebito, una
motivazione tanto piu' rigorosa ed esauriente, quanto meno specifica
e' la formula che descrive i comportamenti sanzionati, di modo che si
possa esercitare quel piu' penetrante sindacato di legittimita' da
parte del giudice, gia' affermato dalla giurisprudenza amministrativa
proprio con riferimento ai provvedimenti disciplinari per i militari.