ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22 (Interpretazione
autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978:
Modificazioni e riordino della disciplina relativa alla
determinazione della indennita', rimborso spese, trattamento
economico e delle missioni al Presidente e ai membri del Comitato
regionale di controllo e sezioni decentrate), promosso con ordinanza
emessa il 13 aprile 1994 dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria sul ricorso proposto da Mangiapane Antonino contro la
Regione Toscana, iscritta al n. 658 del registro ordinanze 1994 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana e di
Mangiapane Antonino;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Mario Rampini per Mangiapane Antonino e Carlo
Mezzanotte per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento promosso dal dott. Antonino
Mangiapane nei confronti della Giunta regionale della Toscana avverso
l'annullamento d'ufficio di una delibera di accoglimento di proposta
transattiva, il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, con
ordinanza del 13 aprile 1994 (r.o. n. 658 del 1994), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22 (Interpretazione
autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978:
Modificazioni e riordino della disciplina relativa alla
determinazione delle indennita', rimborso spese, trattamento
economico e delle missioni al Presidente e ai membri del Comitato
regionale di controllo e sezioni decentrate).
Nell'ordinanza vengono, anzitutto, sintetizzate le varie fasi
della vertenza oggetto del giudizio innanzi al Collegio remittente e
le lunghe e complesse vicende processuali parallele.
Si espone, in particolare, che essendo stato il dottor Mangiapane
- attualmente segretario generale del Comune di Perugia - autorizzato
dall'amministrazione di provenienza, per il periodo in cui aveva
svolto le funzioni di Segretario generale delle Province di Siena e
di Arezzo, a risiedere a Perugia, egli riteneva di aver diritto, per
le sedute di quelle sezioni decentrate del Comitato regionale di
controllo (CORECO) alle quali aveva partecipato quale membro di
diritto, all'applicazione in suo favore dell'art. 3 della legge
regionale della Toscana n. 80 del 1978, secondo cui "a tutti i
componenti effettivi e supplenti che risiedono in un comune diverso
da quello sede del Comitato o delle sezioni spetta il rimborso delle
spese di viaggio quando si rechino alle sedute del Comitato o delle
sezioni".
Pertanto, egli chiedeva, ed otteneva la emissione di un decreto
ingiuntivo per la corresponsione degli importi relativi al periodo
novembre 1980-novembre 1981, relativo allo svolgimento delle funzioni
di componente del CORECO di Siena, decreto, peraltro, revocato dal
Tribunale di Firenze con decisione confermata in appello.
La Corte di cassazione, con sentenza n. 5194 del 12 giugno 1987,
accoglieva il ricorso dell'interessato, con rinvio alla Corte
d'appello di Bologna.
Nelle more del giudizio di rinvio, la Regione Toscana emanava la
legge n. 22 del 6 aprile 1989, il cui articolo unico dispone che
l'art. 3 della citata legge regionale n. 80 del 1978 deve intendersi
nel senso che il rimborso delle spese di viaggio compete nei soli
casi di spostamento del soggetto interessato al fine esclusivo di
partecipare alle sedute del Comitato, con esclusione, quindi, del
caso in cui il componente del Comitato stesso sia tenuto ad
effettuare tale spostamento per motivi inerenti alla propria
attivita' lavorativa, come era nel caso di specie.
La Corte d'appello di Bologna rigettava, poi, il ricorso del
dottor Mangiapane, alla stregua della predetta normativa, ed anche la
Cassazione si pronunciava negli stessi termini con la sentenza n.
12997 del 9 dicembre 1992, impugnata per revocazione. Ma in pendenza
del giudizio di rinvio innanzi alla predetta Corte d'appello, la
regione, adeguandosi alla prima sentenza della Cassazione, aveva
intrapreso trattative per risolvere transattivamente la vertenza, e,
quanto agli importi richiesti dall'interessato per il periodo
dicembre 1981-giugno 1987, aveva deciso di liquidare una somma in suo
favore (della quale piu' tardi avrebbe richiesto la restituzione).
La commissione di controllo annullava, frattanto, la delibera di
approvazione della transazione, ma la relativa decisione veniva
impugnata con ricorso straordinario al Capo dello Stato, il cui
accoglimento determinava la reviviscenza della prima delibera. Questa
veniva, poi, nuovamente annullata, questa volta d'ufficio dalla
regione, in virtu' della sopravvenuta legge n. 22 del 1989.
Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, chiamato a
decidere sull'impugnativa nei confronti del disposto annullamento
d'ufficio, sospetta la illegittimita' costituzionale dell'articolo
unico della legge della Regione Toscana 6 aprile 1989, n. 22.
Il Collegio remittente solleva, al riguardo, un dubbio circa la
reale connotazione della norma in questione come norma
interpretativa, osservando che essa compie una operazione di
integrazione testuale, e cioe' prevede delle limitazioni alla
spettanza del rimborso delle spese non contenute nel previgente
disposto normativo.
Vi sarebbe, pertanto, un eccesso di potere legislativo nonche' una
violazione dei principi costituzionali che regolano la formazione
delle leggi e di quello di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione.
Ove, poi, ritenuta norma di interpretazione autentica, la
disposizione de qua violerebbe altri parametri costituzionali:
caducando gli effetti della menzionata decisione di accoglimento del
ricorso straordinario proposto dall'interessato, si porrebbe in
contrasto con le norme costituzionali poste a tutela del diritto di
difesa, e quindi con gli artt. 24, primo e secondo comma, e 113 della
Costituzione e, incidendo su situazioni definite, violerebbe i
principi di certezza del diritto, di parita' di trattamento, corretto
andamento dell'attivita' dell'amministrazione, lealta' e trasparenza
di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il Collegio remittente ravvisa, altresi', nella disposizione
denunciata un contrasto con il principio di irretroattivita' della
legge, di cui all'art. 11 delle preleggi, e, quindi, ancora una volta
con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui la legge interpretativa, in quanto
retroattiva, viene a ledere rapporti ormai definiti.
Parimenti, il mancato rispetto di tale limite da parte del
legislatore regionale violerebbe l'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
2. - Nel giudizio si sono costituiti sia la Regione Toscana, sia
la parte privata, la prima chiedendo il rigetto della questione, la
seconda insistendo per il suo accoglimento.
3. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe hanno depositato
memorie.
In quella presentata nell'interesse della regione, si insiste
nelle conclusioni rassegnate alla stregua del carattere realmente
interpretativo della legge regionale n. 22 del 1989 che, in presenza
di interpretazioni giurisprudenziali diverse, ha chiarito che l'art.
3 della legge regionale n. 80 del 1978 va letto alla luce del
principio della rimborsabilita' delle sole spese effettivamente
sostenute dal componente del CORECO che sia obbligato a spostarsi dal
comune di residenza specificamente in ragione della partecipazione
alla seduta del Collegio.
Secondo la difesa della regione, quindi, la legge impugnata si
sarebbe limitata a privilegiare una delle due possibili
interpretazioni, uno dei significati gia' insiti nella citata norma
di cui all'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978. Ne' la legge
impugnata sarebbe intervenuta, come sostiene il giudice a quo , ad
incidere, caducandone gli effetti, sulla decisione di accoglimento
del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto
dall'interessato avverso la delibera della commissione di controllo,
che aveva annullato quella regionale di approvazione della
transazione intervenuta. Il d.P.R. con il quale tale ricorso e' stato
accolto e', infatti, successivo all'emanazione della legge stessa.
L'interpretazione privilegiata dalla disposizione impugnata,
d'altra parte, lungi dall'arrecare vulnus alla parita' di trattamento
ed al principio di buona amministrazione, sarebbe stata dettata, come
si legge nella relazione alla legge n. 22 del 1989, proprio
dall'esigenza di evitare lo snaturamento del concetto di rimborso
quale ristoro di un onere subito tramutandolo in un beneficio
economico supplementare, con conseguente difformita' di trattamento
tra i vari componenti del Collegio ed aggravio di oneri per
l'amministrazione regionale.
Quanto al rilievo del carattere retroattivo della disposizione
impugnata, la difesa della regione ha ricordato la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale, fuori dalla materia penale, al
legislatore non e' inibito dettare norme con efficacia retroattiva,
ed ha rilevato che nella specie non di legge retroattiva vera e
propria si tratterebbe, ma di legge che attribuisce carattere
vincolativo all'interpretazione autentica della norma preesistente.
La difesa della parte privata ha, invece, insistito per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della disposizione
censurata ponendo l'accento sul carattere non interpretativo, ma
innovativo della stessa, e comunque sulla circostanza che la pretesa
economica del dottor Mangiapane, basata su effettive esigenze di
rimborso spese, era stata riconosciuta fondata da una sentenza della
Cassazione, che aveva affermato un principio di diritto poi
vanificato dalla legge n. 22 del 1989. Questa, emanata con procedura
d'urgenza nella pendenza del giudizio innanzi alla Corte d'appello di
Bologna che avrebbe dovuto applicare il principio enunciato dalla
Cassazione, avrebbe, quindi, avuto il solo scopo di precludere il
definitivo esito favorevole in quel giudizio. Nel contempo, essa
avrebbe inciso sulla decisione di accoglimento del ricorso
straordinario del Mangiapane al Capo dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
unico della legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22.
Secondo la prospettazione del giudice a quo, la disposizione
impugnata, sotto lo schermo di una interpretazione autentica
dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978, introdurrebbe una
sostanziale modificazione della disciplina previgente. Essa,
pertanto, realizzerebbe un'ipotesi di eccesso di potere legislativo e
si porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali che regolano
la formazione delle leggi - che vanno individuati, in assenza di
espressa menzione nella ordinanza di rimessione, negli artt. 123 e
127 della Costituzione, relativi all'attivita' legislativa regionale
- nonche' con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
ragionevolezza.
Per l'ipotesi in cui la Corte ritenga configurabile la natura
interpretativa della disposizione de qua, il Collegio remittente vi
ravvisa ulteriori profili di incostituzionalita', in riferimento alle
norme poste a tutela del diritto di difesa, e cioe' agli artt. 24,
primo e secondo comma, e 113 della Costituzione, perche' essa
caducherebbe gli effetti della decisione di accoglimento di un
ricorso straordinario al Capo dello Stato, e cioe' di uno degli
strumenti di tutela nei confronti degli atti della Pubblica
Amministrazione; nonche' in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, in quanto, incidendo su situazioni definite per effetto
di accordo tra le parti e con valenza di posizioni di diritto
soggettivo, violerebbe i principi di certezza del diritto, di parita'
di trattamento, di corretto andamento, di lealta' e trasparenza
dell'attivita' della Pubblica Amministrazione; ed ancora in
riferimento al principio di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione poiche', applicandosi retroattivamente, lederebbe
rapporti preteriti e quindi intangibili, e all'art. 117 della
Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto, da parte del
legislatore regionale, del predetto limite dei rapporti definiti.
2. - La questione non e' fondata.
La legge regionale della Toscana 22 dicembre 1978, n. 80, all'art.
3, primo comma, dispone che "a tutti i componenti effettivi e
supplenti che risiedono in un comune diverso da quello sede del
Comitato o delle sezioni spetta il rimborso delle spese di viaggio,
quando si rechino alla seduta del Comitato e delle sezioni",
stabilendo, poi, al secondo comma, la misura del rimborso in ragione
della distanza tra il comune di residenza e quello sede del Comitato
e delle sezioni.
Su tale disposizione il legislatore regionale e' successivamente
intervenuto con l'articolo unico, oggi censurato, della legge 6
aprile 1989, n. 22.
La norma in questione dispone che l'art. 3 della legge regionale
22 dicembre 1978, n. 80 "deve intendersi nel senso che il rimborso
delle spese di viaggio compete nei soli casi di spostamento del
soggetto interessato al fine esclusivo di partecipare alle sedute del
Comitato o delle sue sezioni", e chiarisce che "comunque il rimborso
non compete quando l'interessato sia tenuto a tale spostamento per il
compimento di doveri inerenti la propria ordinaria attivita'
lavorativa".
3. - Deve essere, anzitutto, premesso che i principi in tema di
disposizioni interpretative, definiti dalla giurisprudenza di questa
Corte in relazione alle leggi statali, sono estensibili anche alle
leggi con le quali una regione interpreta autenticamente proprie
precedenti normative (sentenza n. 397 del 1994).
Pertanto, ai fini del presente giudizio, va anzitutto verificato
il rispetto di tali principi da parte della legge impugnata. Il
ricorso a leggi di interpretazione autentica non puo', infatti,
secondo la costante giurisprudenza della Corte, essere utilizzato,
come il giudice a quo sospetta che sia avvenuto nella specie, per
attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva,
in quanto in tal modo la legge interpretativa verrebbe meno alla sua
funzione peculiare, che e' quella di chiarire il senso di norme
preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso
compatibili col tenore letterale (sentenze n. 15 del 1995 e n. 397
del 1994).
Ritiene questa Corte, in risposta a specifica censura, che nella
legge oggetto del presente giudizio, a prescindere dalla sua
autoqualificazione, sono ravvisabili i caratteri propri della
interpretazione autentica, e che quindi non si tratta di legge
sostanzialmente innovativa con effetti retroattivi.
Induce a tali conclusioni anzitutto la considerazione della
sussistenza, nella fase anteriore alla emanazione della legge
regionale n. 22 del 1989, di un dubbio interpretativo di cosi'
rilevante portata da aver dato luogo, nei diversi gradi di un
medesimo giudizio, come specificato in narrativa, a decisioni
contrastanti.
Infatti, sia il Tribunale che la Corte di appello di Firenze
avevano negato il diritto al rimborso delle spese di viaggio relative
alla partecipazione del dottor Mangiapane alle sedute del Comitato
regionale di controllo in considerazione della coincidenza tra il
luogo di esplicazione delle sue funzioni e la sede della sezione
decentrata del Comitato, diritto poi riconosciuto dalla Cassazione.
Inoltre, sulla base dei principi generali del pubblico impiego e del
relativo trattamento economico, come applicati dalla prevalente
giurisprudenza amministrativa, deve escludersi la possibilita' di
missione o trasferta - e, conseguentemente, di rimborso di spese di
viaggio - nell'ambito del luogo di espletamento delle normali
funzioni di istituto da parte del soggetto legato da rapporto di
pubblico impiego; e cio' anche con riferimento ad attivita' diverse
da quelle proprie del rapporto fondamentale.
In presenza di siffatto indirizzo giurisprudenziale, ancorche'
tutt'altro che univoco, non sono riscontrabili i vizi denunciati. Non
puo', infatti, censurarsi sul piano della ragionevolezza la scelta
interpretativa operata dal legislatore regionale toscano, che e' in
senso conforme ad analoghe normative di altre regioni (si veda, al
riguardo, l'art. 7 della legge regionale delle Marche 2 agosto 1984,
n. 20), e, a ben vedere, in armonia con la ratio ispiratrice della
norma di cui all'art. 3, terzo comma, lettera b), della legge dello
Stato 18 dicembre 1973, n. 836, sul trattamento economico di missione
e di trasferimento dei dipendenti statali, nella parte in cui esclude
l'indennita' di trasferta per le missioni compiute nella localita' di
abituale dimora.
Ed invero, l'autorizzazione al dipendente pubblico a risiedere in
un comune diverso dalla localita' sede di servizio, come chiarito
anche dalla giurisprudenza amministrativa, viene concessa
nell'interesse privato del funzionario, in deroga ad un preciso
obbligo giuridico: il relativo onere economico non puo', pertanto,
essere posto a carico dell'amministrazione.
Ne' e' lecita alcuna illazione in ordine ad un presunto intento
del legislatore strumentale al solo caso riferito, e non diretto ad
una generalita' astratta di consociati, bensi' volto a vanificare il
giudizio della Cassazione. Tra l'altro, non apparendo sostenibile che
il caso oggetto di quel giudizio fosse l'unico in cui potesse sorgere
questione di interpretazione dell'art. 3 della legge regionale della
Toscana n. 80 del 1978, era ragionevole un intervento che inquadrasse
l'interpretazione e l'applicazione entro i principi generali del
pubblico impiego e dei relativi trattamenti economici accessori.
4. - Il carattere interpretativo della legge in esame non e',
tuttavia, decisivo ai fini della verifica di conformita' ai precetti
costituzionali. La giurisprudenza di questa Corte ha individuato una
serie di limiti alla potesta' di emanazione di leggi interpretative,
nel cui novero vanno considerati, oltre alla ragionevolezza della
scelta operata, il divieto di ingiustificata disparita' di
trattamento, la coerenza e certezza del diritto, il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza
n. 397 del 1994).
In particolare, il giudice a quo ritiene che la normativa
impugnata si ponga in contrasto con i principi costituzionali che
presidiano il diritto di difesa (artt. 24, primo e secondo comma, e
113 della Costituzione) vanificando gli effetti della decisione di
accoglimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato, proposto
dal Mangiapane.
Al riguardo, e' sufficiente rilevare, per confutare tale
argomentazione, che, come posto in evidenza dalla difesa della
Regione Toscana, la legge interpretativa de qua e' anteriore, e non
successiva, all'accoglimentodel ricorso straordinario con il quale il
dottor Mangiapane aveva impugnato l'annullamento da parte della
Commissione di controllo della delibera di approvazione della
transazione intervenuta tra l'interessato e la regione. La decisione
di quel ricorso, del resto, era stata determinata da ragioni
attinenti alla validita' dell'atto transattivo, e del tutto estranee
alla interpretazione controversa della norma di cui all'art. 3 della
legge n. 80 del 1978.
5. - Quanto alla censurata violazione dei principi di certezza del
diritto, parita' di trattamento, corretto andamento dell'attivita'
dell'amministrazione, lealta' e trasparenza, di cui agli artt. 3 e 97
della Costituzione, che, secondo quanto si deduce nella ordinanza di
rimessione, deriverebbe dall'avere la normativa impugnata inciso su
situazioni definite per effetto di accordo tra le parti, va ribadito
- a prescindere dalla considerazione che l'accordo transattivo, come
chiarito in narrativa, riguardava solo una parte della lunga e
complessa vicenda giudiziaria che e' all'origine del presente
giudizio - quanto gia' affermato in ordine alla ragionevolezza della
legge impugnata. La legge stessa e' valsa, al contrario di quanto
ritenuto dal giudice a quo, ad evitare uno stravolgimento delle
finalita' della norma regionale interpretata, impedendo - come
osservato nella relazione sulla proposta di legge interpretativa poi
approvata - che il concetto di rimborso quale ristoro di un onere
subito si tramuti in un "beneficio economico supplementare", con
conseguente, irragionevole disparita' di trattamento tra i componenti
del Collegio e pesante aggravio per l'amministrazione regionale, a
parte ogni contrasto con i principi generali relativi agli obblighi
di servizio e trattamento economico accessorio del pubblico impiego
sopra richiamati.
6. - L'ultima censura da valutare riguarda il lamentato contrasto
della disposizione in esame con il principio di irretroattivita'
della legge e, quindi, ancora una volta, con quello di ragionevolezza
di cui all'art. 3 della Costituzione, in quanto la legge retroattiva
lederebbe rapporti ormai definiti, nonche' con l'art. 117, primo
comma della Costituzione, per il mancato rispetto da parte del
legislatore regionale dello stesso principio di irretroattivita'.
Come e' noto, il principio di irretroattivita' delle leggi ha
ottenuto in sede costituzionale garanzia specifica soltanto con
riguardo alla materia penale ex art. 25, secondo comma, della
Costituzione: e' pur vero che esso mantiene per le altre materie
valore di principio generale ai sensi dell'art. 11, primo comma,
delle disposizioni preliminari del codice civile, cui il legislatore
deve in via preferenziale attenersi: ma la possibilita' di adottare
norme dotate di efficacia retroattiva non puo' essere esclusa, ove
esse vengano a trovare un'adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o
valori costituzionalmente protetti (sentenze n. 397, n. 153 e n. 6
del 1994).
Nella fattispecie, inoltre, non si verte in tema di legge
retroattiva, ma di legge interpretativa, in cui il momento della
esegesi, come gia' chiarito, si salda con quello precettivo
integrandosi con esso, per dar luogo ad una disposizione unitaria: la
legge interpretativa comporta ontologicamente un carattere di
riferimento al passato, intendendo che la norma intepretata abbia fin
dall'origine un determinato contenuto.
Se siffatto elemento di retroattivita' connaturale alla legge
interpretativa ceda di fronte alla intangibilita' del giudicato e'
problema che non involge la fattispecie all'esame della Corte, in cui
nessun giudicato si era formato. Infatti la Cassazione, con la prima
sentenza n. 5194 del 12 giugno 1987, aveva enunciato, sulla base
della norma vigente, un principio di diritto, vincolante per il
giudice di rinvio nella vigenza della norma stessa, poi travolto da
una successiva legge di interpretazione autentica, operante quale ius
superveniens, mentre con successiva sentenza (soggetta a giudizio di
revocazione), n. 12997 del 9 dicembre 1992, la stessa Cassazione ha
poi confermato la sentenza di appello contenente il rigetto del
ricorso.
7. - Alla stregua delle esposte argomentazioni, viene a cadere,
altresi', il dubbio di contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione.