ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23,
38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi
correttivi di finanza pubblica), dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29,
30, 37, 39, 47, 48, 41 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n.
537 e dell'art. 22, comma 37, e dell'art. 25 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
promossi con ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
della Regione Veneto e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
notificati il 26 e il 27 gennaio 1994 e il 28 gennaio 1995 e
depositati in cancelleria il 2 e il 4 febbraio 1994 e il 1 febbraio
1995 ed iscritti rispettivamente ai nn. 5 e 11 del registro ricorsi
1994 e al n. 2 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli Avvocati Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e Guido Viola per la Regione Veneto e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 5
del 1994) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23,
38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi
correttivi di finanza pubblica).
Secondo la ricorrente, le norme impugnate, ove considerate
applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia, sarebbero lesive
della sfera di competenza primaria ad essa costituzionalmente
assegnata, in materia di ordinamento degli uffici regionali e stato
giuridico ed economico del personale, dall'art. 4, numero 1, dello
Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1, in quanto non costituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica.
In particolare, l'art. 3, comma 5, facendo obbligo alla Regione di
provvedere alla verifica dei carichi di lavoro, sarebbe "preordinato
a inammissibili controlli di merito", concretando una non consentita
intromissione nella organizzazione degli uffici regionali; il comma
23, facendo divieto di assumere personale a tempo determinato e di
stabilire prestazioni di lavoro autonomo per periodi superiori a tre
mesi, impedirebbe alla Regione di provvedere al fabbisogno del
personale, con menomazione della potesta' amministrativa in materia
di pubblico impiego; il comma 38 e il comma 39, introducendo, con
riguardo al congedo straordinario, limitazioni autoritative nei
contenuti del rapporto di impiego regionale, interverrebbero in un
campo riservato alla Regione; il comma 41, stabilendo, sempre in
materia di congedo straordinario, che i commi 37, 38 e 39 si
applicano a tutte le amministrazioni pubbliche, ed il comma 66, che
qualifica le norme della legge, in materia di rapporti di lavoro,
quali "norme di indirizzo" per le regioni, sarebbero anch'essi
illegittimi, se interpretati nel senso di riferirsi anche al Friuli-
Venezia Giulia. La Regione conclude affermando di aver presentato il
ricorso "in via cautelativa", ben potendo esso essere considerato
inammissibile se le disposizioni - nessuna delle quali puo', a suo
avviso, reputarsi norma fondamentale di riforma economico-sociale -
non si ritenessero applicabili alla Regione ricorrente (anche alla
luce del dettato dell'art. 35 - recte: del comma 35 - della medesima
legge n. 537 del 1993).
1.2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o infondate. In particolare,
il comma 5, relativo ai carichi di lavoro, opererebbe come una norma
"di indirizzo" (ben potendo il Parlamento, con legge, provvedere
all'indirizzo e coordinamento), ne' potrebbe parlarsi di controlli di
merito, essendo la verifica della congruita' delle metodologie
utilizzate finalizzata alla omogeneizzazione tecnica dei metodi
adottati. Il comma 23 pone, insieme al comma 27, una regola generale
di prevenzione del precariato; il comma 37 (con il comma 41) pone un
tetto ai congedi straordinari retribuiti, per impedire una
disomogeneita' tra pubblici dipendenti; il comma 39, anch'esso in
unione al comma 41, pone regole di generale e diretta applicazione
per disincentivare le assenze brevi; esso non appare incompatibile
con la legislazione regionale. Del comma 66 - si afferma - il ricorso
chiede solo una interpretazione. Parimenti e' da dirsi per il comma
35.
1.3. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria rilevando che, in materia di congedo
straordinario, e' sopravvenuta la norma interpretativa dell'art. 22,
comma 26, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, non impugnata dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia. Sarebbe pertanto cessata la materia
del contendere in ordine ai commi 38, 39 e 41 dell'art. 3 della legge
n. 537 del 1993. A ritenere il contrario, la questione dovrebbe
essere dichiarata infondata. La materia del contendere sarebbe
cessata altresi' per quanto attiene al comma 5 del medesimo art. 3,
essendo sopravvenuto l'art. 22, comma 18, della legge n. 724 del
1994, che precisa la finalita' cui la verifica dei carichi di lavoro
e' rivolta. Riguardo al comma 66 dell'art. 3 della legge n. 537 del
1993, esso appare assorbito dall'art. 22, comma 37, della legge n.
724 del 1994, per cui "parrebbe superflua una autonoma pronuncia".
2.1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 11
del 1994), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118 e 123 della
Costituzione, dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47,
48, 51 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n. 537. Sostiene
la ricorrente che varie norme dell'art. 3 appaiono lesive della
autonomia regionale: il comma 6 che, congelando al 31 agosto 1993 le
dotazioni organiche di tutte le amministrazioni pubbliche, penalizza
quelle regioni che, come il Veneto, hanno mantenuto un organico
contenuto; il comma 8, che, salva una limitata possibilita' di
coprire i posti resi disponibili per cessazioni, blocca le assunzioni
fino al 31 dicembre 1996; il comma 23, che blocca anche le assunzioni
di personale a tempo determinato, comprese quelle in sostituzione del
personale in maternita'; il comma 19, che "sembrerebbe bloccare anche
la spesa storica quale esistente al 31 agosto 1993"; i commi 29 e 30,
che obbligano a segnalare i nominativi dei dipendenti fuori ruolo o
comandati al Dipartimento della funzione pubblica, che ha competenza
ad esaminare i motivi dei provvedimenti; i commi 37 e 39, che
modificano la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti
statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai
sensi del comma 41, ma di impossibile applicazione, tenuto conto che
i contratti nazionali di comparto prevedono la individuazione
analitica dei vari tipi di congedo straordinario, nonche' una
disciplina unitaria dell'assenza per malattia con imputazione
dell'assenza ad una categoria a se' stante; i commi 47, 48 e 51, che
abilitano il Dipartimento per la funzione pubblica a dichiarare
l'eccedenza di dipendenti pubblici (anche regionali), a collocarli in
disponibilita' o trasferirli; il comma 66, che prevede che soltanto
la disciplina relativa alla materia del rapporto di lavoro
costituisca indirizzo per le regioni, con cio' considerando
immediatamente vincolanti tutte le altre disposizioni.
2.2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
infondate.
Sostiene l'Avvocatura che il ricorso non reca motivi di doglianza
specificamente riferiti ai parametri invocati e, al tempo stesso, che
gli artt. 118 e 123 evocati non sarebbero pertinenti. Nel merito si
osserva che: il comma 6, sopprimendo i posti vacanti alla data del 31
agosto 1993, pone una norma di principio, vincolante per la Regione
che, pero', non determina, contrariamente a quanto asserisce la
ricorrente, una impossibilita' di assunzioni e quindi una riduzione
(rispetto alla situazione al 31 agosto 1993) del numero dei
dipendenti; il comma 23, unitamente al 27, pone una regola generale
di prevenzione del precariato, in applicazione dell'art. 97 della
Costituzione; il comma 19 reca soltanto una precisazione che intro-
duce elementi di elasticita' rispetto a quanto stabilito nei commi
precedenti, non essendovi pertanto un interesse della Regione
ricorrente all'annullamento; il comma 29 ed il primo periodo del
comma 30, che contemplano una sorta di censimento delle situazioni di
fuori ruolo, non violano l'autonomia regionale; il secondo periodo
del comma 30 non pare prevedere la revoca di atti regionali; il comma
37 che, unitamente al comma 41, pone un tetto per tutti i congedi
straordinari retribuiti, non appare incompatibile con la disciplina
regionale (art. 74 della legge regionale n. 12 del 1991); anche il
comma 39, che pone una regola generale e di diretta applicazione,
volta a disincentivare le assenze brevi, non e' incompatibile con la
legislazione regionale (art. 76 della legge regionale n. 12 del
1991). Le censure avverso i commi 47, 48 e 51 sarebbero
inammissibili, perche' non specificate nel ricorso, o, comunque,
infondate, specie per quanto riguarda l'art. 48 che reca norme di
generale e diretta applicazione, mentre del comma 66 si chiederebbe
soltanto una interpretazione.
2.3. - Anche la Regione Veneto ha presentato una memoria,
ribadendo l'ammissibilita' delle censure contenute nel ricorso. In
particolare, il comma 6 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993,
conterrebbe non una norma di principio, bensi' una disposizione "di
natura provvedimentale" a carattere provvisorio che impedisce
l'adeguamento delle dotazioni organiche, in relazione alle esigenze
organizzative e funzionali; illegittimo sarebbe anche il comma 8,
come pure il comma 23, che ignora la realta' organizzativa regionale,
ponendo interi settori, come l'istruzione ed il turismo, nella
impossibilita' di funzionare; il comma 19, si ribadisce, viene
impugnato in relazione al blocco della spesa che ivi si dispone. La
memoria osserva, poi, quanto ai commi 29 e 30, da una parte, e 47, 48
e 51, dall'altra, che essi illegittimamente inseriscono la Regione in
una struttura organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorita'
statale con poteri sostitutivi (comma 30) nei confronti delle
amministrazioni regionali; rilevando, altresi', per i commi 37 e 39
l'incompatibilita' con il sistema del tutto diverso della disciplina
regionale e per il comma 66, il carattere immediatamente vincolante
che ne consegue in ordine alle disposizioni relative ad ambiti
diversi dal lavoro autonomo e subordinato.
2.4. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria presentata in
prossimita' dell'udienza, rileva "il venir meno della presente
controversia quanto ai commi 37, 39 e 66 dell'art. 3", in conseguenza
del sopravvenire della legge n. 724 del 1994, avverso la quale la
Regione Veneto non ha proposto ricorso.
3.1.- Con ricorso notificato il 28 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 2
del 1995) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 4,
numero 1, dello Statuto speciale, dell'art. 22, comma 37, e dell'art.
25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica). Sostiene la ricorrente che le disposizioni
impugnate - la prima delle quali stabilisce il carattere di indirizzo
per le regioni delle norme riguardanti la gestione del rapporto di
lavoro, mentre la seconda limita la possibilita' di conferire
incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca - se e in
quanto ritenute applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia
violerebbero la competenza primaria in materia di ordinamento degli
uffici e di stato giuridico ed economico del personale, tanto piu'
che la Regione ha disciplinato in modo diverso, con sue leggi, la
materia. Rilevato che nell'intero Capo III della legge n. 724 del
1994 sono utilizzate generiche formulazioni, tutte comunque
riferentesi a "pubbliche amministrazioni", secondo la ricorrente
risulta decisivo stabilire se la definizione relativa, contenuta gia'
nell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, assuma
rilievo di carattere generale riferito a tutte le amministrazioni
(indipendentemente dal contesto in cui e' inserito), ovvero se
comprenda o meno le medesime regioni speciali. Le regioni ad
autonomia differenziata non dovrebbero, infatti, essere comprese nel
novero delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo n. 29 del 1993, visto anche il richiamo alla
salvaguardia della loro autonomia contenuto nella legge delega n. 421
del 1992. Ne' potra' giammai ritenersi che costituiscono principi
riformatori inderogabili le varie disposizioni contenute nel Capo III
della medesima legge n. 724 del 1994, che dovrebbero concretare non
meglio qualificate "norme di indirizzo", sia perche' si tratta di
materie attribuite alla esclusiva competenza legislativa della
Regione Friuli-Venezia Giulia, sia perche' le varie norme di detta
legge non possono essere considerate norme fondamentali di riforma
economico-sociale, come tali capaci di vincolare anche le regioni
speciali.
3.2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
3.3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha presentato una memoria, ribadendo che, se l'art. 22, comma
37, della legge n. 724 del 1994 dovesse essere interpretato come
riferito anche alle regioni speciali, sarebbe incostituzionale - in
riferimento agli artt. 4, numero 1, e 8 dello Statuto speciale - per
invasione di una competenza regionale esclusiva. Le disposizioni
riguardanti la gestione del rapporto di lavoro, definite come "norme
di indirizzo", sono, infatti, quelle contenute nei precedenti commi
dell'art. 22, che recano una disciplina di minuto dettaglio che non
e' riconducibile alle "norme fondamentali delle riforme economico-
sociali". Ricordata la giurisprudenza della Corte sulla nozione di
norme fondamentali di riforma economico-sociale, riaffermata nelle
recenti sentenze nn. 354 e 355 del 1994, la memoria osserva che
diverso sarebbe stato se la disposizione censurata avesse stabilito
che i soli principi ricavabili dalle norme riguardanti la gestione
del rapporto di lavoro vincolano la Regione. La autoqualificazione
delle norme quali "norme di indirizzo", anziche' norme di riforma,
non appare rilevante: soltanto se si trattasse di norme fondamentali
di riforma esse, infatti, sarebbero in grado di limitare la
competenza legislativa ed anche amministrativa esclusiva, in quanto
il potere statale di indirizzo costituisce, secondo la giurisprudenza
della Corte (sentenza n. 39 del 1971), il corrispondente di tale
limite (e di quello dei principi) per l'autonomia amministrativa
regionale. L'art.25 della legge n. 724 del 1994 non dovrebbe, poi,
essere applicabile alla Regione ricorrente, in quanto questa non
dovrebbe considerarsi ricompresa, come gia' detto, tra le
"amministrazioni pubbliche" di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 29 del 1993. In caso contrario, l'articolo in esame
dovrebbe essere dichiarato incostituzionale, in quanto le norme ivi
contenute non hanno il carattere di norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
3.4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria,
nella quale, con riferimento all'art. 25 della legge n. 724 del 1994,
si sostiene che la questione sarebbe infondata, in quanto tale
articolo - il quale mira "a garantire la piena ed effettiva
trasparenza e imparzialita' dell'azione amministrativa" - non
riguarda la materia del personale dipendente della regione, ma
singoli pensionati che in passato hanno fatto parte di tale
personale, ne' incide sull'ordinamento degli uffici regionali,
connettendosi bensi' alla materia previdenziale, che non e' di
competenza regionale. Circa l'art. 22, comma 37, la memoria sostiene
che il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile, per
indeterminatezza della materia del contendere, perche' non si precisa
se si intenda impugnare anche gli altri commi dell'art. 22, ovvero se
la doglianza e' da ritenere circoscritta al solo comma 37, come norma
a se' stante. Pertanto, solo in via ipotetica, vanno esaminate le
disposizioni dell'art. 22, dalle quali risulta che molte
costituiscono norme di riforma (commi da 1 a 5 sull'orario di
servizio), mentre altre non si applicano alla Regione ricorrente
(commi da 6 a 14, per il disposto del comma 37, secondo periodo, e
del comma 11; commi da 15 a 19). Rilevato che nel comma 18 si rinvia
all'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993, ove si
menzionano le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento
autonomo, la memoria osserva che seguono una serie di disposizioni
(congedo straordinario, aspettativa, equo indennizzo) aventi lo scopo
di contenere la spesa pubblica e omogeneizzare i detti istituti (ad
esempio il comma 26). Vi sarebbero, poi, alcuni commi (ad esempio il
33) che non riguardano le regioni. Il comma 34, di portata limitata
nel tempo, riguarda i limiti soggettivi di efficacia delle sentenze,
materia riservata allo Stato. Ribadito che la Regione non ha dedotto
specifiche invasivita', si osserva che il comma 37 riconosce le
autonomie, in quanto si riferisce espressamente all'"ambito della
propria autonomia e capacita' di spesa", affermando altresi' che le
norme sul rapporto di lavoro "costituiscono norme di indirizzo" (con
cio' attenuando la diretta applicabilita' delle norme statali).
Infine, si sostiene che spetta allo Stato, in nome dell'interesse
nazionale, porre le regole per il contenimento della spesa pubblica,
anche nel settore del pubblico impiego: il comma 37 si colloca nel
quadro di una vasta riforma economico-sociale che richiede l'azione
del legislatore nazionale.
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi in epigrafe, due dei quali proposti dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e uno dalla Regione Veneto,
investono varie disposizioni contenute nella legge 24 dicembre 1993,
n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) e nella legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica).
Tali interventi legislativi si collocano in un quadro generale di
riforma del pubblico impiego il cui punto di avvio e' rappresentato
dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che - emanato in
attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della legge n. 421 del
1992 - mira ad una nuova disciplina organica della materia
dell'organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro nell'ambito
delle amministrazioni pubbliche, al fine di accrescere l'efficienza
delle amministrazioni stesse "in relazione a quella dei
corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunita' europea
anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi
pubblici", di "razionalizzare il costo del lavoro pubblico,
contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed
indiretta, entro i vincoli della finanza pubblica" e di integrare
gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro
privato.
2. - Poiche' i ricorsi sollevano questioni in parte analoghe e in
parte connesse, essi possono essere riuniti, per venir decisi con una
unica sentenza.
3. - Con il primo ricorso, la Regione Friuli-Venezia Giulia
impugna l'art. 3, commi 5, 23, 38, 39, 41 e 66 della legge 24
dicembre 1993, n. 537, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello
Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1.
Il secondo ricorso, proposto invece dalla Regione Veneto, censura
il medesimo art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
relativamente ai commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47, 48, 51 e 66,
ritenuti in contrasto con gli artt. 117, 118 e 123 della
Costituzione. Infine, con il terzo ricorso, la Regione Friuli-
Venezia Giulia denuncia l'art. 22, comma 37, e l'art. 25 della legge
23 dicembre 1994, n. 724, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello
Statuto speciale, in quanto interverrebbero in una materia di
competenza esclusiva della Regione e dalla medesima gia' diversamente
disciplinata.
4. - Le questioni, se si esclude la doglianza avanzata dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia avverso il comma 5 dell'art. 3 della
legge n. 537 del 1993, non sono fondate. Per procedere ad un esame
ordinato delle varie questioni sollevate, la Corte ritiene di muovere
da quelle che investono gli aspetti piu' generali della disciplina
contenuta nell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vale a
dire quelle concernenti il comma 66 - censurato da entrambe le
Regioni ricorrenti - secondo il quale le disposizioni in materia di
rapporti di lavoro dipendente ed autonomo contenute nella legge
costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che provvedono in
materia nell'ambito della propria autonomia e nei limiti della
propria capacita' di spesa. La Regione Friuli-Venezia Giulia assume
che la norma, ove interpretata nel senso di essere anche ad essa
applicabile, imporrebbe comportamenti ed adempimenti lesivi
dell'autonomia regionale, in violazione dell'art. 4 dello Statuto
speciale che ricomprende nella competenza legislativa esclusiva la
materia "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
Regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi
addetto". A sua volta, la Regione Veneto assume che la disposizione
medesima, riferendosi soltanto alla materia del rapporto di lavoro,
implicherebbe il carattere immediatamente vincolante per le regioni
di tutte le altre disposizioni contenute nella legge. Eccepisce,
peraltro, l'Avvocatura che il precetto censurato sarebbe ormai
assorbito dal piu' ampio contesto dell'art. 22, comma 37, della legge
n724 del 1994, il quale stabilisce, da un canto, che "le disposizioni
riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di
indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria
autonomia e capacita' di spesa" e consente, dall'altro, alle regioni
stesse di avvalersi della disciplina sulle assunzioni prevista per
gli enti locali non in dissesto.
Al riguardo, l'Avvocatura, mentre, con riferimento al primo
ricorso, assume, per effetto di tale jus superveniens, la
superfluita' di "una autonoma pronunzia" sulla questione sollevata
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con riferimento al
secondo ricorso assume "il venir meno" della controversia, non avendo
la Regione Veneto impugnato l'ultima disposizione. La Corte non
ritiene di poter condividere queste prospettazioni, anche in ragione
del diverso ambito di operativita' temporale delle due norme poste a
raffronto, tale, segnatamente, per quanto attiene al ricorso della
Regione Veneto, da escludere l'ipotizzata cessazione della materia
del contendere, ove si consideri che le disposizioni della legge n.
724 del 1994, si applicano, secondo il disposto dell'art. 47, a
decorrere dal 1 gennaio 1995, restando percio' integro, per il
periodo antecedente, l'interesse a ricorrere. Nel merito, non e'
fondata, anzitutto, la doglianza avanzata dalla Regione Friuli-
Venezia Giulia, in quanto la norma denunciata, ad una sua corretta
lettura, non appare suscettibile di produrre quegli effetti lesivi
che la Regione paventa. Infatti, la norma censurata, nel definire le
disposizioni in materia di lavoro dipendente ed autonomo contenute
nella legge come norme di indirizzo, non e' atta di per se' a
conferire a dette norme carattere vincolante per le regioni, a
prescindere dai principi e dalle regole che presiedono ai reciproci
assetti di competenza fra detti enti e lo Stato.
Di cio' viene conferma sia dalla salvaguardia, contenuta nella
disposizione denunciata, dell'autonomia e della capacita' di spesa
delle regioni, sia dagli ulteriori elementi che sul piano sistematico
possono trarsi da altre disposizioni, quali il comma 35 dello stesso
art. 3, secondo il quale "restano salve le competenze delle regioni a
statuto speciale in materia, che provvedono alle finalita' della
presente legge secondo le disposizioni dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione". In definitiva, le disposizioni
dell'art. 3 potranno risultare legittimamente vincolanti per il
Friuli-Venezia Giulia se ed in quanto rispondano ai criteri
sostanziali elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in subjecta
materia e, piu' in particolare, in quanto siano riconducibili alla
categoria delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, alla
stregua di criteri che, al di la' delle autoqualificazioni, abbiano
riguardo alla profonda innovativita' del contenuto normativo, tenuto
conto anche delle motivazioni e delle finalita' perseguite dal
legislatore; all'incidenza su settori di essenziale importanza per la
vita della comunita' intera; alla caratterizzazione come norme-
principio o disciplina di istituti giuridici che rispondano ad un
interesse unitario (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 296 del 1993).
Quanto alla censura avanzata dalla Regione Veneto, la stessa e' del
pari infondata, non potendosi condividere, sul piano ermeneutico, la
prospettazione della ricorrente, troppo drastica ed esorbitante, vale
a dire che la definizione delle disposizioni considerate come norme
di indirizzo comporterebbe, automaticamente, una qualificazione di
tutte le altre come norme immediatamente vincolanti.
5. - Tanto premesso e passando ad esaminare le questioni
specificamente sollevate nei confronti delle altre disposizioni
dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, la Regione Friuli-Venezia
Giulia denuncia il comma 5, norma la quale stabilisce, da un lato,
che le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, provvedono entro il 31
dicembre 1994 e, successivamente, con cadenza biennale, alla verifica
dei carichi di lavoro, affidando, dall'altro, al Dipartimento della
funzione pubblica, la verifica della congruita' delle metodologie
utilizzate. Secondo la ricorrente, la disposizione in parola
obbligherebbe le regioni a verifiche preordinate ad inammissibili
controlli di merito, realizzando una non consentita intromissione
nella organizzazione degli uffici regionali. Come rilevato anche
dall'Avvocatura dello Stato, e' successivamente intervenuto in
argomento l'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che, al
comma 18, richiamando, tra l'altro, l'art. 6, comma 1, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, riferisce tale verifica di
congruita' svolta dal Dipartimento della funzione pubblica ad
amministrazioni fra le quali non rientrano le regioni, non senza
precisare che le metodologie adottate dalle altre amministrazioni
"sono approvate con deliberazione dei competenti organi delle
amministrazioni stesse che ne attestano nel medesimo atto la
congruita'". Trattasi, invero, di una disposizione che, se fa cadere
il sospetto di legittimita' sollevato dalla ricorrente, per la
soluzione indubbiamente piu' rispettosa delle autonomie regionali in
essa accolta, non consente tuttavia, contrariamente a quanto deduce
la resistente Presidenza del Consiglio, di dichiarare, neanche su
questo punto, cessata la materia del contendere, sempre in ragione
della data dalla quale, come gia' detto, si applicano le disposizioni
della legge n. 724 del 1994.
Nel merito, la questione va esaminata sotto un duplice profilo:
quello della facolta', per il legislatore statale, di dettare una
disciplina generale in materia di verifica dei carichi di lavoro
valida per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi comprese le
regioni, e quello, piu' specifico, dei limiti entro i quali e'
consentito, a detto legislatore, disporre controlli sulle metodologie
utilizzate, senza ledere la sfera di autonomia costituzionalmente
spettante alle regioni stesse ed in specie a quelle ad autonomia
speciale. Sotto il primo profilo, e' da osservare come normative
quali quelle sulla verifica dei carichi di lavoro siano volte ad
obiettivi di razionalizzazione e riorganizzazione dei pubblici
apparati, come conferma il comma 15 del gia' richiamato art. 22 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, il quale finalizza, infatti, detta
verifica alla definizione delle dotazioni organiche e
all'individuazione delle procedure, con razionalizzazione,
semplificazione e riduzione delle procedure medesime. In questo
senso, una disposizione che imponga siffatte rilevazioni puo' ben
rientrare nel concetto di norma di riforma economico-sociale, secondo
la nozione accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, non
potendosi escludere l'estensione di tale qualifica a norme diverse da
quelle contenenti i principi fondamentali della riforma, purche' leg-
ate a queste ultime da un rapporto di coessenzialita' o di necessaria
integrazione (sentenza n. 1033 del 1988, gia' citata). Elementi
interpretativi, in tal senso, possono, sotto il profilo sistematico,
essere tratti anche dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992, ove si
consideri, da un canto, il rilievo che questa, fra i punti
qualificanti della riforma, conferisce ai sistemi di controllo sugli
obiettivi e sui costi dell'azione amministrativa, controlli tra i
quali indubbiamente si colloca anche la verifica dei carichi di
lavoro; e ove si tenga conto, dall'altro, che i principi desumibili
dal predetto art. 2 della legge costituiscono, per l'appunto, norme
fondamentali di riforma economico-sociale, per le regioni a statuto
speciale. Per quanto attiene al secondo profilo, la Corte osserva che
una normativa che affidi, in generale, al Dipartimento della funzione
pubblica la verifica della congruita' delle metodologie non appare
rispettosa della autonomia degli enti, traducendosi sostanzialmente
in una anomala forma di controllo sull'attivita' degli stessi. E di
cio' e' riprova proprio la modifica della quale il legislatore si e'
dato carico con la legge n. 724 del 1994. Poiche', come gia' detto,
permane la materia del contendere per il periodo anteriore alla
entrata in vigore di quest'ultima legge, la disposizione impugnata va
dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui, sia
pure per un limitato lasso temporale, affida al Dipartimento della
funzione pubblica la verifica di congruita' delle metodologie
utilizzate per determinare i carichi di lavoro, anche nei confronti
delle regioni.
6. - Dalla Regione Veneto vengono denunciate, altresi', talune
disposizioni della legge censurata volte ad addurre restrizioni e
limitazioni in materia di costituzione di nuovi rapporti di impiego.
Trattasi in particolare del comma 6, secondo il quale le dotazioni
organiche delle amministrazioni pubbliche, menzionate al precedente
comma 5, sono provvisoriamente rideterminate in misura pari ai posti
coperti al 31 agosto 1993, nonche' ai posti per i quali, alla stessa
data, risulti in corso di espletamento un concorso o pubblicato o
autorizzato un bando di concorso, negli inquadramenti giuridici ed
economici in atto, oppure siano avviate le procedure di selezione
tramite le liste di collocamento. Nell'ambito della stessa
disciplina restrittiva si colloca anche il comma 8, secondo il quale
fino al 31 dicembre 1996 le amministrazioni pubbliche di cui al comma
5 possono provvedere, previa verifica dei carichi di lavoro, alla
copertura dei posti resi disponibili per cessazioni, mediante ricorso
a procedure di mobilita', nella misura del 5 per cento degli stessi,
nonche' a nuove assunzioni entro il limite di un ulteriore 10 per
cento delle cessazioni, ove sia accertato il relativo fabbisogno.
Le questioni non sono fondate.
Infatti i vincoli in parola vengono posti in via del tutto
transitoria, in vista di un riassetto generale che presuppone
l'individuazione delle effettive esigenze, attraverso la prevista
verifica dei carichi di lavoro, e tende a valorizzare l'istituto
della mobilita', onde puo' dirsi che trovano la loro giustificazione
nei fini stessi della riforma dell'impiego pubblico, basata proprio
sulla riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati e sul
controllo della spesa connessa al personale, nonche' sull'interesse
nazionale alla sua riuscita.
7. - Forma, inoltre, oggetto di impugnativa da parte della Regione
Veneto il comma 19 (poi modificato dall'art. 3 del decreto-legge 27
agosto 1994, n. 515, convertito, con modificazioni, nella legge 28
ottobre 1994, n. 596), secondo il quale le disposizioni di cui ai
commi da 5 a 18 si applicano, ferma rimanendo la spesa complessiva,
alla somma degli organici e dei ruoli dell'intera amministrazione o
servizio considerati, indipendentemente dalla qualifica o dalla
funzione nella quale si verifica la cessazione dal servizio. Secondo
la ricorrente, la disposizione sarebbe lesiva delle competenze
regionali per il fatto di bloccare la spesa storica al livello
esistente al 31 agosto 1993. In realta', la doglianza risulta basata
su un erroneo presupposto interpretativo, giacche', come osserva
anche l'Avvocatura dello Stato, la disposizione appare volta ad
introdurre piuttosto elementi di elasticita' nella disciplina
limitativa stabilita nei commi precedenti in materia di rapporti di
impiego, vincolando la Regione stessa al rispetto rigoroso di un solo
elemento e cioe' quello del livello della spesa. Pur potendosi, in
linea di principio, rilevare che il contenimento della spesa pubblica
non e' finalita' estranea alla stessa riforma avviata dalla legge n.
421 del 1992 e dal decreto legislativo n. 29 del 1993, v'e' comunque
da osservare che l'intento precipuo della disposizione non pare
quello di imporre alle regioni il blocco della spesa, quanto
piuttosto quello di consentire, a parita' di spesa globale, modifiche
degli assetti interni concernenti gli organici e i ruoli, tali da
lasciare, nel contempo, immutata la "somma" dei medesimi.
8. - Entrambe le Regioni ricorrenti impugnano, poi, il comma 23,
che fa divieto di assumere personale a tempo determinato e di
stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre
mesi. Anche tale disposizione trova la sua collocazione negli
obiettivi fondamentali della riforma, solo ove si consideri, cosi'
come deduce l'Avvocatura dello Stato, la rilevanza che la norma
stessa, se intesa come regola generale, puo' avere con riguardo ad un
aspetto di non poco conto nella riorganizzazione della pubblica
amministrazione, e cioe' la prevenzione di fenomeni anomali quali il
precariato, contribuendo, cosi', a quel buon andamento che presuppone
anche la stabilita' dei rapporti di lavoro.
9. - La sola Regione Veneto impugna, poi, le disposizioni dei
commi 29 e 30.
La prima norma prevede l'obbligo di comunicare, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge, al Dipartimento della
funzione pubblica e al Ministero del tesoro l'elenco nominativo dei
dipendenti collocati fuori ruolo, comandati o distaccati, nonche' dei
dipendenti di altre amministrazioni utilizzati in posizione di
comando o distacco.
La seconda disposizione stabilisce che il Dipartimento della
funzione pubblica, di intesa con il Ministero del Tesoro e con i
Ministeri interessati, esamina i motivi dei provvedimenti che
comportano la sospensione delle prestazioni presso l'amministrazione
di appartenenza, con la conseguenza che, ove siano cessate le ragioni
di interesse pubblico per le quali i provvedimenti furono adottati, i
provvedimenti sono revocati dal Ministro interessato, su proposta del
Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro del
tesoro. Le questioni non sono fondate, dovendosi considerare, quanto
al comma 29, che tale norma impone un semplice obbligo di
comunicazione che, proprio per la sua natura meramente informativa,
non lede l'autonomia regionale, inserendosi nell'esigenza di
realizzare un quadro di conoscenza generale della situazione del
pubblico impiego, nell'ambito degli obiettivi della riforma. Quanto
al potere di revoca previsto nel successivo comma 30, lo stesso tipo
di procedimento ipotizzato porta a riferire la disposizione alle sole
amministrazioni dello Stato.
10. - Infondate sono anche le questioni che, sia dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia che dalla Regione Veneto, vengono poste in
ordine alla disciplina del congedo straordinario. In particolare, la
Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questioni di legittimita'
costituzionale dei commi 38, 39 e 41, mentre la Regione Veneto
impugna i commi 37 e 39. Le disposizioni in parola, con il fine
implicito di combattere anche i fenomeni di assenteismo verificatisi
in questi anni nelle amministrazioni pubbliche, ridisciplinano la
materia del congedo ordinario e straordinario, in un'ottica di
maggior rigore, modificando, tra l'altro, le norme contenute nel
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Si prevede, in particolare, il limite
massimo che il congedo straordinario puo' raggiungere nel corso
dell'anno (comma 37), con esclusione, peraltro dei tre giorni di
permesso mensili di cui all'art. 33, comma 3, della legge 5 febbraio
1992, n. 104 (comma 38), e si disciplina, altresi', il trattamento
economico spettante sia per il primo giorno di congedo straordinario,
sia, piu' in generale, per il periodo di congedo ordinario e
straordinario (comma 39). Si dispone, infine, (comma 41) che le
disposizioni di cui ai precedenti commi si applichino a tutte le
amministrazioni, ancorche' i rispettivi ordinamenti non facciano
rinvio al testo unico approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e
successive modificazioni. Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia i
commi 38 e 39 porrebbero limitazioni autoritative dei contenuti del
rapporto di impiego, intervenendo in un campo riservato alla Regione,
in violazione dell'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, norma
che sarebbe del pari violata dal comma 41, ove questo venisse
interpretato nel senso di riferirsi anche alla Regione Friuli-Venezia
Giulia. A sua volta, la Regione Veneto censura i commi 37 e 39 che,
modificando la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti
statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai
sensi del comma 41, risulterebbero di impossibile applicazione alle
regioni (tenuto conto che i contratti nazionali di comparto prevedono
la individuazione analitica dei vari tipi di congedo straordinario,
nonche' una disciplina unitaria dell'assenza per malattia), con
conseguente violazione degli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione.
11. - Anche a proposito di dette disposizioni, l'Avvocatura dello
Stato eccepisce l'avvenuta cessazione della materia del contendere,
in quanto le Regioni non avrebbero impugnato l'art. 22, comma 26,
della legge n. 724 del 1994, norma secondo la quale il comma 41 del
predetto art. 3 della legge n. 537 del 1993 si interpreta nel senso
che devono ritenersi implicitamente abrogate o modificate tutte le
disposizioni normative che disciplinano, per i dipendenti di ruolo
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni
ed integrazioni, in modo difforme il congedo straordinario o istituti
analoghi comunque denominati. L'eccezione va disattesa, giacche' la
norma sopravvenuta - a parte quanto gia' in precedenza si e' avuto
modo di osservare circa la data dell'entrata in vigore della legge n.
724 del 1994 - ha una funzione meramente chiarificatrice delle
disposizioni precedenti, con le quali si salda in un unico contesto
normativo, si' da non comportare ne' il venir meno dalle stesse, ne'
la novazione della fonte di disciplina della materia. Nel merito le
questioni non sono fondate, in quanto le disposizioni censurate hanno
il fine di ricondurre a principi generali e comuni una materia invero
delicata e controversa, e tale comunque da incidere sulla
produttivita' e sui costi della pubblica amministrazione. Le stesse
si collocano, percio', nell'ambito degli obiettivi generali di
accrescimento dell'efficienza delle amministrazioni e di contenimento
della spesa, propri della riforma avviata con la legge n. 421 del
1992, configurandosi pertanto come norme fondamentali di riforma
economico-sociale. Del resto la stessa Corte non ha mancato, gia' da
tempo, di sottolineare la utilita' di una disciplina generale volta a
definire una corrispondenza abbastanza precisa tra i principali
istituti dell'impiego pubblico, al fine di realizzare, nel rispetto
delle autonomie regionali e provinciali, quel contenuto essenziale di
eguaglianza che e' richiesto dall'assetto unitario della Repubblica e
dal principio di buon andamento (sentenza n. 219 del 1984).
12. - Altra questione sollevata dalla Regione Veneto concerne la
disciplina della mobilita' del personale, materia alla quale sono
dedicati i commi 47, 48 e 51, che abilitano il Dipartimento della
funzione pubblica a dichiarare l'eccedenza di dipendenti pubblici,
collocandoli in disponibilita' o trasferendoli presso altre
amministrazioni. Poiche' la Regione Veneto sostiene che la lesione
delle sue competenze deriverebbe dall'inserimento in una struttura
organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorita' statale, va
rammentato che, proprio in materia di mobilita' dei pubblici
dipendenti, questa Corte (sentenze n. 359 del 1993 e n. 407 del 1989)
ha piu' volte ritenuto giustificate, in nome degli interessi
nazionali unitari, le limitazioni che le relative disposizioni sono
suscettibili di apportare all'autonomia regionale, non senza porre in
risalto, pero', l'esigenza di un momento partecipativo delle regioni
stesse, quantomeno nella forma della consultazione. Tuttavia, nel
caso in esame, la tesi sostenuta dalla Regione, di un predominio
procedimentale dell'Autorita' statale, in realta' parrebbe trovare
smentita gia' nella stessa struttura delle norme che, proprio per il
tipo di sequenza procedimentale ipotizzata e per il ruolo assegnato
nell'ambito della stessa al Dipartimento della funzione pubblica,
sembrerebbero di per se' non idonee a ricomprendere nella loro
operativita' le regioni. A conferma di cio' sta, del resto, il
regolamento che successivamente e' intervenuto in materia (d.P.C.m.
16 settembre 1994, n. 716), per la disciplina che lo stesso riserva
alle regioni, la' dove (art. 4) dispone che queste aderiscono alla
mobilita' di livello nazionale, se, anche per conto dei rispettivi
enti strumentali e dipendenti, decidono di effettuare al Dipartimento
della funzione pubblica la comunicazione dei posti disponibili ovvero
dei dipendenti in esubero. E questo anche perche', sempre secondo la
disposizione in parola, il contenuto delle predette comunicazioni e'
definito, su iniziativa delle regioni interessate, mediante preven-
tive intese stipulate con il Dipartimento della funzione pubblica.
13. - Resta, a questo punto, da esaminare il secondo dei ricorsi
proposti (Reg. ric. n. 2 del 1995) dalla Regione autonoma Friuli-
Venezia Giulia, con il quale, sempre in riferimento al parametro
rappresentato dall'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, viene
sollevata questione di legittimita' degli artt. 22, comma 37, e 25
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica). La prima disposizione stabilisce che "le
disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro
costituiscono norme di indirizzo per le regioni che provvedono
nell'ambito della propria autonomia e capacita' di spesa", con
l'ulteriore precisazione che le regioni stesse "si avvalgono altresi'
della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in
dissesto". Il secondo articolo prevede, al primo comma, un divieto di
conferimento di incarichi di consulenza, collaborazione, studio e
ricerca al personale che sia cessato volontariamente dal servizio pur
non avendo il requisito per il pensionamento di vecchiaia, bensi' il
requisito contributivo per l'ottenimento della pensione anticipata di
anzianita'; disponendo, peraltro, al comma 2, la conferma degli
incarichi esistenti all'entrata in vigore della legge, con l'obbligo
(comma 3) della comunicazione di essi alla Presidenza del Consiglio,
Dipartimento della funzione pubblica.
14. - Va, anzitutto, quanto alla questione concernente il comma 37
dell'art. 22, disattesa l'eccezione di inammissibilita' prospettata
dall'Avvocatura, per il fatto che il ricorso non specificherebbe se
l'impugnazione e' rivolta verso detto comma 37 come norma a se'
stante, ovvero coinvolga anche gli altri commi dell'art. 22. Si
osserva, al riguardo, che il ricorso, pur accennando, nella parte
motiva, alle altre disposizioni contenute nel menzionato art. 22,
non sembra voler formulare puntuali censure, quanto piuttosto, anche
in ragione della genericita' dei riferimenti, richiamare, nell'iter
argomentativo seguito, le altre disposizioni soltanto a sostegno
della dedotta illegittimita' del comma 37. Sicche', per come e' stata
prospettata, la censura puo' intendersi riferita a quest'ultima
disposizione in se', in ragione degli effetti lesivi derivanti dal
suo carattere di norma intesa a qualificare altri precetti come norme
di indirizzo.
15. - Nel merito le questioni sono entrambe non fondate.
Quanto alla prima, possono qui ripetersi le considerazioni gia'
svolte per l'analoga disposizione del comma 66 dell'art. 3 della
legge n. 537 del 1993, vale a dire che la norma impugnata non e' atta
a produrre quell'effetto di vincolo che la Regione paventa, proprio
per la qualificazione, in essa contenuta, delle norme sulla gestione
del rapporto di lavoro come norme di indirizzo e per il riferimento
all'"autonomia e capacita' di spesa" delle regioni, ferma restando,
oltretutto, la possibilita' per queste di avvalersi della meno
rigorosa disciplina delle assunzioni prevista per gli enti locali non
in dissesto. Quanto alla seconda disposizione, la stessa ha per
oggetto un divieto limitato all'ente di provenienza o comunque alle
altre amministrazioni con le quali l'interessato ha avuto rapporti di
lavoro o di impiego nei cinque anni precedenti quello della
cessazione dal servizio. La disposizione stessa tende ad arginare il
fenomeno di dimissioni accompagnate da incarichi ad ex dipendenti,
si' da garantire, come esplicitamente enunciato nel comma 1 della
norma stessa, la piena ed effettiva trasparenza e la imparzialita'
dell'azione amministrativa. Per i suoi caratteri e le sue finalita'
la disposizione rientra, percio', nelle norme di riforma economico-
sociale, in coerenza del resto con il quadro generale di riassetto
che nasce dalla legge n. 421 del 1992 che, nell'ambito dei generali
obiettivi perseguiti, annovera, infatti, (art. 2, comma 1, lettera b)
anche una nuova disciplina degli incarichi ai dipendenti pubblici,
nella consapevolezza, evidentemente, che le finalita' della riforma,
al di la' degli istituti gia' esaminati, non possono essere
assicurate se non attraverso il coinvolgimento di tutti gli aspetti
dell'organizzazione amministrativa.