Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della Giunta regionale pro-tempore on.le dott. Federico
Palomba, giusta deliberazione della Giunta regionale del 18 luglio
1995, n. 32/44, rappresentata e difesa - in virtu' di procura a
margine del presente atto - dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il
cui studio e' elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese, n.
3; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione al decreto della Presidenza del Consiglio del Ministri,
di concerto con il Ministero del tesoro, del 27 maggio 1995, nella
parte in cui con esso e' stato disposto il collocamento fuori ruolo
presso il Dipartimento per i servizi tecnici nazionali della
Presidenza del Consiglio dell'ing. Antonio Trombetti, dirigente della
regione Sardegna; nonche', per quanto possa occorrere, dal
conseguente telegramma del segretario generale della Presidenza del
Consiglio dei Ministri del 15 giugno 1995, con il quale il suddetto
decreto e' stato comunicato alla regione Sardegna.
F A T T O
La regione autonoma della Sardegna in base all'art. 3, lett. a),
dello Statuto speciale (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3), e' titolare
- com'e' noto - di una potesta' legislativa esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici regionali e di stato giuridico ed economico
del relativo personale. In base all'art. 6 del medesimo Statuto la
regione e' altresi' titolare, nella stessa materia, di una potesta'
amministrativa esclusiva.
L'ordinamento degli uffici e lo stato giuridico del personale
regionale sono stati organicamente disciplinati dalla regione
Sardegna con la legge 17 agosto 1978, n. 51, e successive
modificazioni. Di tale personale fa parte attualmente anche l'ing.
Antonio Trombetti, con qualifica dirigenziale.
Cio' premesso, e' accaduto che con telegramma del 15 giugno 1995,
ricevuto il successivo 19 giugno, il segretario generale della
Presidenza del Consiglio ha comunicato alla regione che - in
applicazione dell'art. 7, secondo comma, del d.-l. 20 giugno 1994, n.
507, convertito in legge 21 ottobre 1994, n. 584 - con d.P.C.M. 27
maggio 1995 l'ing. Antonio Trombetti, dipendente della regione, era
stato collocato fuori ruolo presso il Dipartimento servizi tecnici
nazionali della Presidenza del Consiglio, per tre anni a partire dal
26 giugno 1995. Preso atto di cio', con fonogramma del 23 giugno
1995, la regione Sardegna ha comunicato alla Presidenza del Consiglio
che, anche in considerazione del fatto che la normativa da
quest'ultima invocata attiene ad esigenze di pubblica incolumita',
avrebbe autorizzato il proprio dipendente ing. Trombetti a
presentarsi a Roma presso il Dipartimento Servizi tecnici nazionali,
ma che peraltro considerava il decreto del Presidente del Consiglio
lesivo delle proprie competenze e pertanto si riservava di proporre
ricorso per conflitto di attribuzioni. Infine, con nota del 4 luglio
1995, il segretario generale della Presidenza del Consiglio dei
Ministri ha comunicato alla Regione la presa di servizio dell'ing.
Trombetti presso il Dipartimento servizi tecnici nazionali a partire
dal 26 giugno u.s., ed ha finalmente tramesso copia del d.P.C.M. 27
maggio 1995.
Il decreto in questione risulta essere stato emanato dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministero
del tesoro, visto, fra l'altro: l'art. 58 del t.u. statuto impiegati
civili dello Stato (d.P.R. n. 3/1957), che disciplina presupposti e
procedimento per il collocamento fuori ruolo del personale statale;
il d.P.R. n. 571/1958, recante norme d'esecuzione del succitato art.
58; la legge n. 183/1989 sulla difesa del suolo; il d.P.R. n.
106/1993 istitutivo del Dipartimento per i servizi tecnici nazionali
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; e l'art. 7, secondo
comma, del d.-l. 20 giugno 1994, n. 398, reiterato con d.-l. 8
agosto 1994, n. 507, ed infine convertito con modificazioni nella
legge 21 ottobre 1994, n. 584, contenente misure urgenti in materia
di dighe, che in particolare ha disciplinato il collocamento fuori
ruolo presso i Servizi tecnici nazionali della Presidenza del
Consiglio di cento unita' di personle appartenente ad altre
amministrazioni.
Con il decreto in questione la Presidenza del Consiglio, avendo
ritenuto di dovere provvedere ai sensi della disciplina della
succitata legge n. 584/1994, ha individuato delle unita' di personale
- appartenente ai ruoli dell'amministrazione dello Stato ed anche di
altre amministrazioni - provvisto di professionalita' specialistiche
nelle materie di competenza dei Servizi Tecnici (art. 1), e ne ha
disposto il collocamento fuori ruolo presso il Dipartimento per i
servizi tecnici nazionali per un periodo di tre anni (art. 2). Lo
stesso decreto (art. 3) ha infine stabilito che la spesa relativa al
trattamento economico fondamentale di tale personale resta a carico
delle Amministrazioni di appartenenza, ai sensi dell'art. 7 della
legge n. 584/1994. Fra le unita' di personale individuate dal decreto
vi e' appunto anche l'ing. Antonio Trombetti, dirigente di ruolo
dell'Amministrazione della regione autonoma della Sardegna.
Il suddetto d.P.C.M., nella parte in cui dispone il collocamento
fuori ruolo dell'ing. Trombetti presso il Dipartimento per i servizi
tecnici nazionali, e' gravemente lesivo delle attribuzioni della
regione Sardegna che pertanto lo impugna con il presente ricorso, per
i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze costituzionali di cui agli artt.
3, lett. a), e 6 dello Statuto speciale della Sardegna (l. cost. 26
febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione. Violazione artt.
115 e l16 della Costituzione.
In base alla Costituzione (art. 115) le regioni sono enti pubblici
"autonomi" e non gia' "dipendenti" dallo Stato, ed alla regione
ricorrente la Costituzione (art. 116) garantisce una condizione di
particolare autonomia. Tale speciale autonomia e' innanzitutto
organizzativa, e si e' concretizzata, in primo luogo, nella
attribuzione alla Regione di copetenze legislative ed amministrative
di rango esclusivo in materia di ordinamento dei propri uffici e di
stato giuridico ed economico del proprio personale (artt. 3, lett. a,
e 6 St.).
I dipendenti dell'amministrazione regionale (come l'ing.
Trombetti) sono dunque sottoposti esclusivamente al potere
organizzativo della stessa Regione, la quale soltanto (e non anche lo
Stato, che in materia ha solo un potere di indirizzo e di
coordinamento) puo' adottare provvedimenti modificativi del rapporto
di servizio dei propri dipendenti, quali i provvedimenti di
"comando", di "distacco", ed anche di "collocamento fuori ruolo" (se
ne veda infatti la relativa disciplina stabilita dagli artt. 28 ss.
della citata legge della regione Sardegna sull'ordinamento del
personale, n. 51/1978).
Non spetta, dunque, al Presidente del Consiglio dei Ministri (ne'
ad alcun'altra autorita' statale) il potere di disporre il
collocamento fuori ruolo di dipendenti regionali. Trattandosi di un
provvedimento che incide sull'organizzazione amministrativa della
regione - oltretutto in modo particolarmente rilevante, per il fatto
stesso che (a differenza del "comando" e del "distacco") esso
determina una vacanza temporanea nel ruolo - il collocamento fuori
ruolo, come gia' si e' detto, non puo' che competere alla stessa
Regione, titolare in tale materia di potesta' legislative e (per
quanto qui soprattutto interessa) amministrative di tipo esclusivo.
Il diverso convincimento che ispira l'impugnato decreto del
Presidente del Consiglio appare come il retaggio di una visione
"monolitica" dell'amministrazione pubblica, con al vertice il
Governo, racchiudente nelle sue strette maglie non solo
l'amministrazione statale diretta e le amministrazioni degli enti
statali dipendenti o strumentali, ma financo le amministrazioni di
enti come le regioni cui la Costituzione garantisce invece un
posizione di autonomia.
Certo, per chi accolga una siffatta configurazione non vi e'
ostacolo a riconoscere al Governo il potere di disporre
(autoritativamente ed unilateralmente) del rapporto di servizio dei
dipendenti delle regioni, ed addirittura di disporne il collocamento
fuori ruolo presso uffici dello Stato. Ma si tratta, com'e' ben noto,
di una configurazione incompatibile con il disegno pluralista
tracciato dalla Costituzione, che affida alle regioni autonomia di
valutazione politica degli interessi locali e dei modi di
soddisfarli, con propri apparati amministrativi distinti da quelli
del Governo e dell'amministrazione centrale. Al riguardo basta
richiamare l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, ed in particolare
quanto affermato in proposito nella sentenza n. 229/1989.
Il decreto in questione e' dunque sicuramente lesivo delle
attribuzioni della Regione ricorrente.
Giova osservare, a questo punto, come il decreto impugnato non
possa in alcun modo trovare una giustificazione che valga a superare
le esposte censure, neppure cercando di sostenere una sua natura di
atto governativo di indirizzo e coordinamento, come tale
costituzionalmente idoneo a condizionare l'esercizio della potesta'
esclusiva della Regione di organizzazione dei propri uffici e del
proprio personale. E' sin troppo palese, infatti, che il decreto in
questione non puo' assolutamente configurarsi come un atto di
indirizzo nei confronti della Regione ricorrente, stante il suo
contenuto assolutamente specifico e puntuale: e' infatti lo stesso
decreto del Presidente del Consiglio che ha disposto unilateralmente
ed esaustivamente il collocamento fuori ruolo del dirigente regionale
ing. Trombetti, senza che alla Regione sia residuato alcuno spazio di
intervento per dare attuazione al provvedimento statale. Del resto,
il decreto del Presidente del Consiglio manca anche dei requisiti
formali propri degli atti amministrativi di indirizzo e
coordinamento. E la stessa disposizione legislativa su cui esso e'
fondato (il gia' citato art. 7, secondo comma, del decreto legge n.
508/1994) configura il decreto del Presidente del Consiglio come un
atto immediatamente dispositivo del collocamento fuori ruolo del
personale, e non gia' come un atto che indirizzi - in modo piu' o
meno stringente e vincolante - a disporre in tal senso anche gli enti
diversi dallo Stato ai cui ruoli il personale appartiene: fra i quali
enti, invero, le regioni non sono neppure menzionate.
Il rilievo da ultimo formulato induce infine ad osservare come la
collocazione fuori ruolo anche del personale regionale disposta dal
decreto in questione non trova neppure fondamento nella disciplina
legislativa cui, con esso, la Presidenza del Consiglio afferma di
volere dare esecuzione. Infatti il secondo comma dell'art. 7 del
d.-l. n. 508/1994 (come convertito e modificato dalla legge n.
584/1994) ha riconosciuto al Presidente del Consiglio il potere di
individuare cento unita' di personale "appartenenti alle
amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo e ad enti
pubblici, inclusi qelli economici", e quindi di disporne il
collocamento in posizione di fuori ruolo presso il Dipartimento per i
servizi tecnici nazionali, "anche in deroga agli ordinamenti delle
amministrazioni e degli enti di appartenenza". Tale disciplina
legislativa risulta essere costituzionalmente corretta e non
inficiata da quella visione "monolitica" delle amministrazioni
pubbliche che invece reca con se' il decreto impugnato. E' chiaro,
infatti, che il riferimento contenuto nel secondo comma dell'art. 7
agli "enti pubblici, inclusi quelli economici", non riguarda le
regioni, ma riguarda invece i soli enti pubblici "strumentali".(o
"dipendenti") dello Stato, fra cui anche quelli "economici".
Riguarda, cioe', quegli enti substatali le cui amministrazioni,
assieme a quella strettamente statale (dello Stato-Governo)
costituiscono realmente nel loro insieme un apparato amministrativo
che si configura ancora come unitario, essendo tutte, tali
amministrazioni, sottoposte all'indirizzo politico ed amministrativo
del Governo (art. 95 Cost.). E' quindi perfettamente coerente con
tale disegno che per il personale di questi enti substatali (ma non
per quello delle regioni) il secondo comma dell'art. 7 del d.-l. n.
507/1994 abbia riconosciuto appunto al Presidente del Consiglio il
potere di disporne il collocamento fuori ruolo presso il Dipartimento
dei servizi tecnici della Presidenza in base soltanto all'assenso
dell'interessato, ma senza l'assenso e neppure la consultazione
dell'ente di appartenenza.
Di quanto ora detto si ha del resto una testuale conferma nel
successivo art. 8 dello stesso d.-l. n. 507/1994. Tale articolo (che
non era contenuto nel precedente d.-l. 20 giugno 1994, n. 398, non
convertito e, quindi, reiterato con modifiche ed integrazioni dal
successivo d.-l. n. 507/1994) contiene un primo comma (anch'esso
modificato in sede di conversione) che recita: "Il comando di
personale di cui all'art. 10, comma 5, del d.P.R. 5 aprile 1993, n.
106, nonche' il comando di personale ed i processi di mobilita' di
cui all'art. 12, comma 8-quater, secondo periodo, del d.-l. 5 ottobre
1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 493, possono riguardare anche personale proveniente dalle
regioni, dagli enti locali, dagli enti pubblici economici". Orbene,
se si considera che la richiamata disposizione del d.P.R. n. 106/1993
disciplina il comando presso gli uffici del Segretariato Generale
della Presidenza del Consiglio del personale "proveniente da altre
amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e da enti
pubblici, anche economici" (secondo una formulazione identica a
quella del secondo comma dell'art. 7 del d.-l. n. 507/1994), risulta
chiaro che quando il d.-l. n. 507/1994 ha voluto ricomprendere anche
le regioni fra gli enti pubblici del cui personale puo' in varie
forme avvalersi la Presidenza del Consiglio per i propri uffici esso
lo ha detto espressamente: come appunto ha fatto all'art. 8. Ma lo ha
fatto solo in relazione alla disciplina del comando di cui all'art.
8, non anche in relazione alla disciplina del collocamento fuori
ruolo di cui al secondo comma dell'art. 7 (dove non si parla affatto
di regioni). Il che ha anche una sua logica, in considerazione della
maggiore incidenza sulla organizzazione degli uffici regionali che il
collocamento fuori ruolo ha, rispetto al comando; ed anche per la
maggiore onerosita' del primo per l'ente di appartenenza del
dipendente a causa della specifica disciplina applicabile nel caso in
questione (infatti, mentre il secondo comma dell'art. 7 del d.-l. n.
508/1994 stabilisce che il trattamento economico del personale
collocato fuori ruolo continuta ad essere corrisposto dalle
amministrazioni di appartenenza, nel caso del comando presso altri
enti pubblici - secondo quanto stabilito dall'art. 57, terzo comma,
del d.P.R. n. 3/1957 - alla spesa del personale comandato provvede
direttamente "l'ente presso cui tale personale va a prestare
servizio").
2. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle competenze e norme
costituzionali gia' indicate, nonche' dei principi costituzionali
relativi all'autonomia finanziaria della regione Sardegna: spec.
artt. 7-8 dello Statuto speciale (e delle relative norme
d'attuazione) ed artt. 116 e 119 Cost.
Il d.P.C.M. impugnato (art. 3) stabilisce che la spesa relativa al
trattamento economico fondamentale del personale di cui all'art. 1
(cioe' anche del personale di enti diversi dallo Stato) resta a
carico delle amministrazioni di appartenenza. Si tratta di una
soluzione che deroga alla disciplina ordinaria del collocamento fuori
ruolo, secondo cui le spese per il personale fanno invece carico
all'amministrazione e all'ente presso cui esso presta servizio.
Dunque, nel caso in questione, sara' la regione Sardegna che
continuera' a retribuire l'ing. Trombetti, anche se esso presta
servizio in posizione di fuori ruolo presso l'Amministrazione dello
Stato. Cio' determina anche una grave violazione della autonomia
finanziaria regionale, garantita dalle norme costituzionali sopra
indicate.
Secondo i principi costituzionali (e la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte) alla Regione ricorrente e' garantita autonomia
finanziaria ("una propria finanza", come recita l'art. 7 Statuto) per
potere assolvere in modo autonomo alle funzioni sue proprie. Porre a
carico della finanza regionale l'organizzazione ed il funzionamento
di uffici statali, preposti all'assolvimento di funzioni proprie ed
esclusive dello Stato, significa sottrarre alla Regione risorse
economiche che sono ad essa attribuite e garantire per l'assolvimento
delle proprie funzioni, significa dunque limitare l'esercizio di tali
funzioni.
Tale e' appunto il caso in questione, in cui col decreto
presidenziale impugnato non solo si dispone il collocamento fuori
ruolo presso un ufficio statale di un dipendente della Regione, ma
per di piu' si pone a carico della Regione il trattamento conomico
del dipendente regionale che presta servizio presso lo Stato: cioe'
si pone a carico della Regione il finanziamento di attivita' proprie
dello Stato.
3. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle competenze
regionali di cui alle norme costituzionali gia' indicate, anche in
relazione al principio di leale collaborazione.
In via del tutto subordinata si rileva che se anche - in denegata
ipotesi - fosse costituzionalmente ammissibile il collocamento fuori
ruolo di personale regionale disposto dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in considerazione della sua evidente e grave incidenza
sulle attribuzioni e competenze regionali comunque la Presidenza del
Consiglio non avrebbe potuto disporre il collocamento fuori ruolo
dell'ing. Trombetti se non mediante una procedura che avesse visto il
consenso, o comunque la partecipazione della Regione ricorrente.
Una procedura, cioe', rispettosa di quel principio di leale
collaborazione che - secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte - e' un principio essenziale ed implicito nel sistema
costituzionale dei rapporti Stato-regioni (onde non necessita neppure
di apposite previsioni a livello legislativo).
Nel caso di specie tale principio e' stato del tutto ignorato. La
Presidenza del Consiglio non solo non ha cercato di raccogliere
previamente il consenso della Regione sul provvedimento di
collocamento fuori ruolo dell'ing. Trombetti, ma non ha ritenuto
necessario neppure chiedere al riguardo il parere della regione. Come
gia' si e' detto, la Presidenza del Consiglio ha comunicato alla
Regione di avere gia' disposto il collocamento fuori ruolo con il
telegramma del 15 giugno 1995. Cioe' glielo ha comunicato a cose
fatte: oltre due settimane dopo avere emanato il d.P.C.M. 27 maggio
1995, qui impugnato.