Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro-tempore on.le dott. Federico
Palomba, giusta deliberazione della Giunta regionale del 18 luglio
1995 rappresentata e difesa - in virtu' di procura a margine del
presente atto - dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il cui studio
e' elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese, n. 3; contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in
relazione alla nota del Ministero delle Finanze - Dipartimento delle
entrate, Direzione generale per gli affari giuridici e per il
contenzioso tributario, del 14 giugno 1995, prot. n. V/10/1244/95.
F A T T O
L'art. 34 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (recante "Norme
d'attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna") stabilisce che
gli uffici finanziari provinciali dello Stato debbano provvedere
periodicamente alla "liquidazione dei nove decimi del gettito delle
tasse di bollo, monomorta, surrogazione del registro e bollo,
concessioni governative ed ipotecarie, percette nel territorio della
regione", come pure al "versamento a favore della regione della quota
ad essa spettante entro gli stessi termini stabiliti per il
versamento allo Stato". Si tratta di una disciplina che da'
attuazione alle disposizioni contenute nell'art. 8 dello Statuto
speciale per la Sardegna (l. Cost. 26 febbraio 1948, n. 3, come
sostituito dall'art. 1 della legge 13 aprile 1983, n. 122) che
garantiscono alla regione la sua autonomia finanziaria stabilendo (in
particolare alla lettera b) dell'art. 8) che spettano alla regione,
fra l'altro, i "nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di
registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle
tasse sulle concessioni governative percette nel territorio della
regione".
Cio' premesso, e' stata trasmessa recentemente anche alla regione
Sardegna la nota del Ministero delle finanze del 14 giugno u.s.,
indicata in epigrafe, con la quale il Ministero da' istruzioni
all'Ente poste italiane affinche' questi, "tenuto conto di quanto
disposto dall'art. 13 del d.-l. 11 luglio 1992, n. 359, convertito
con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359", versi alla
regione Sardegna le somme ad essa spettanti in base alle norme
statutarie e di attuazione dianzi richiamate nella misura:
a) " . . . di 3/5 dei valori distribuiti per l'importo di bollo
con imputazione sul capo 1, cap. 22100, causale --quota valori
bollati del mese di . . . per bollo''"; e
b) " . . . di 9 decimi del 50% dei valori bollati distribuit per
tassa sulle concessioni governative, con imputazione al capo 1,
capitolo 220800, causale --quota valori bollati distribuiti nel mese
di . . . per concessioni governative''".
Con la stessa nota il Ministero dispone altresi' che "Le restanti
somme vanno attribuite all'Erario dello Stato con versamento ai
consueti capitoli".
Le suddette determinazioni ministeriali, contenute nella nota del
14 giugno 1995, sono gravemente lesive delle attribuzioni
costituzionali della Regione autonoma della Sardegna, che pertanto le
impugna per regolamento di competenza con il presente ricorso,
fondato sui seguenti motivi di
DIRITTO
1. - Violazione dei principi costituzionali relativi alla autonomia
finanziaria della regione Sardegna: spec. artt. 7 ed 8 dello Statuto
speciale per la Sardegna (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3) e relative
norme d'attuazione (spec. art. 34 d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250),
nonche' artt. 116 e 119 Cost.
1.1. - In base alle norme costituzionali sopra indicate (artt. 7
ed 8 Statuto) l'autonomia finanziaria della regione Sardegna (che e'
l'imprescindibile presupposto dell'autonomo esercizio di tutte le
competenze ad essa costituzionalmente attribuite) si fonda, sotto il
profilo delle entrate, sulla partecipazione - nella misura stabilita
da niorme costituzionali - al gettito dei tributi erariali riscossi
nel territorio regionale. Tale partecipazione e' prevista e
disciplinata dall'art. 8 dello Statuto speciale per la Sardegna (come
sostituito dall'art. 1 della legge 13 aprile 1983, n. 122).
In particolare l'art. 8, lett. b), dello Statuto stabilisce - come
si e' gia' detto - che spettano alla regione i nove decimi "del
gettito" (cioe' dell'intero gettito) delle imposte di bollo e delle
tasse sulle concessioni governative percette nella Regione, e
conseguentemente l'art. 34 del d.R.R. n. 250/1949 (contenente la
disciplina d'attuazione dello Statuto) dispone, come pure si e' gia'
visto, che i competenti uffici statali debbono provvedere alla
liquidazione ed al versamento a favore della Regione "del gettito"
(cioe', ancora una volta, dell'intero gettito) delle suddette tasse
"percette nel territorio della regione".
E' evidente che per la regione Sardegna, la cui autonomia
finanziaria si fonda essenzialmente sulla partecipazione a tributi
erariali, la garanzia della sua autonomia finanziaria sta, da un
lato, nella impossibilita' per lo Stato di procedere
(unilateralmente) alla modificazione delle quote di partecipazione
regionale, se non attraverso procedure di revisione costituzionale o,
comunque, basate sulla partecipazione anche della regione;
dall'altro, nell'applicazione della quota regionale a tutto il
gettito derivante dal tributo erariale.
Viceversa, con la nota ministeriale impugnata si dispone che l'Ente
poste versi alla regione Sardegna delle quote di gettito non
corrispondenti a quelle statutariamente prescritte: anziche' nove
decimi, soltanto 3/5 del gettito della tassa di bollo, e soltanto
nove decimi del solo 50% del gettito della tassa sulle concessioni
governative.
Tale nota ministeriale, pertanto, nella parte in cui dispone (o
comunque presuppone la volonta') di trasferire alla Regione
ricorrente una quota percentuale di tutto il gettito delle tasse
suddette, complessivamente percetto nella regione, minore della quota
dei nove decimi ad essa spettante e' certamente lesiva delle
attribuzioni costituzionali e dell'autonomia finanziaria della
regione Sardegna, violando palesemente la disciplina stabilita
dall'art. 8, lett. b) dello Statuto sardo, e l'art. 34 del d.P.R. n.
250/1949.
1.2. - A prevenire sin d'ora una possibile obiezione della difesa
della Presidenza del Consiglio, osserviamo a questo punto come non
varrebbe eccepire che la nota ministeriale in questione possa
configurarsi come esecutiva di quanto disposto dall'art. 13 del d.-l.
11 luglio 1992, n. 333 ("Misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica"), convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359.
Tale decreto-legge (che invero e' richiamato dalla nota ministeriale
in questione) aveva a suo tempo disposto (artt. 9 e 10) un aumento
dell'imposta di bollo e delle tasse sulle concessioni governative, ed
aveva altresi' stabilito all'art. 13 che le entrate derivanti da tali
aumenti "sono riservate all'erario e concorrono, anche attraverso il
potenziamento di strumenti antievasione, alla copertura degli oneri
per il servizio del debito pubblico, nonche' alla realizzazione delle
linee di politica economica e finanziaria in funzione degli impegni
di riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria".
La suddetta eventuale obiezione sarebbe infatti inconferente,
perche' fondata su di una errata interpretazione della disciplina
stabilita dal d.-l. n. 333/1992 (interpretazione che inoltre, come
ora si vedra', la renderebbe incostituzionale).
La regione Sardegna ritiene infatti che quella disciplina
legislativa vada correttamente intepretata nel senso della sua
inapplicabilita' alla regione stessa ed ai gettiti delle suddette
tasse percetti nel suo territorio. Se viceversa fosse applicabile
quella disciplina sarebbe certamente costituzionale, specie alla luce
dei principi enunciati da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n.
363/1993 (avente ad oggetto una questione di legittimita'
costituzionale, proposta con ricorso della medesima regione Sardegna,
relativa all'art. 13 del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito
in legge 14 novembre 1992, n. 438, che in modo analogo riservava
all'erario le maggiori entrate tributarie derivanti da una modifica
della disciplina fiscale stabilita dagli artt. 9 e 10 dello stesso
d.-l. n. 384/1992). Non vi e' dubbio, infatti, che la disciplina
stabilita dagli artt. 9 e 10 del d.-l. n. 333/1992, ove applicabile
anche alla regione Sardegna, si porrebbe in contrasto (cosi' come nel
caso analogo ricordato degli artt. 9 e 10 del d.-l. n. 384/1992) con
le norme statutarie e d'attuazione gia' esaminate, che riservano alla
regione ricorrente i nove decimi di tutto il gettito delle tasse di
bollo e di concessioni governative percette in Sardegna, senza
prevedere o consentire che lo Stato possa riservarsi il maggior
gettito di eventuali modifiche legislative alla disciplina dei
suddetti tributi erariali. Ma in tal caso si tratterebbe di una
deroga all'art. 8 dello Statuto speciale della Sardegna certamente
incostituzionale, perche' non conforme al principio dell'art. 54,
quarto comma, dello stesso Statuto, secondo cui eventuali modifiche
delle disposizioni del titolo III - in cui e' compreso l'art. 8
possono - essere effettuate con legge ordinaria dello Stato, ma solo
dopo che al riguardo sia stata "sentita" la regione Sardegna (alla
quale, peraltro, non venne mai chiesto di esprimere un parere circa
la destinazione delle maggiori entrate derivanti dalla nuova
disciplina fiscale stabilita dagli artt. 9 e 10 del d.-l. n.
333/1992).
Secondo un pacifico canone interpretativo, quando di una
disposizione legislativa si possono dare diverse interpretazioni
occorre preferire quella interpretazione che eviti la
incostituzionalita' della legge. E' appunto questo il caso della
disciplina del d.-l. n. 333/1992, ed in particolare del suo art. 13.
Diversamente dal citato d.-l. n. 384/1992, che conteneva anche un
art. 13-ter il cui tenore ("Le disposizioni del presente decreto sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle provincie
autonome di Trento e di Bolzano in quanto non in contrasto con le
norme dei rispettivi statuti e con le relative norme d'attuazione")
implicava senza alcun dubbio che la disciplina contenuta in quel
decreto-legge era di regola applicabile anche alla regione Sardegna
(che proprio per questo la impugno', instaurando il giudizio
conclusosi con la citata sentenza n. 363/1992), il precedente d.-l.
n. 333/1992 non contiene, invece, alcuna disposizione analoga che
obblighi l'interprete a ritenerlo applicabile anche alla regione
Sardegna (e quindi a ritenerlo incostituzionale). Esso ben poteva e
puo' intendersi nel senso che la riserva all'erario di cui all'art.
13 sia applicabile alle sole regioni (a statuto ordinario o speciale)
i cui statuti non garantiscono ad esse in modo rigido (come fa invece
l'art. 8 dello Statuto sardo) una aliquota fissa di tutto il gettito
percetto nel territorio regionale; e che di conseguenza la
devoluzione allo Stato delle maggiori entrate derivanti dagli artt. 9
e 10 del d.-l. n. 333/1992 si debba effettuare soltanto nei limiti
stabiliti dall'art. 8 dello Statuto sardo, restando cosi immutata la
quota destinata alla Regione da tale norma, anche in relazione agli
incrementi del gettito prodotti dalla nuova disciplina del
decreto-legge. Ed infatti e' in tal modo che la disciplina del d.-l.
n. 333ÿ/ÿ1992 e' stata intesa fin dall'inizio dalla regione Sardegna,
che proprio per questo motivo non l'ha impugnata innanzi a codesta
ecc.ma Corte, come invece ha fatto successivamente per il d.-l. n.
384/1992, il cui art. 13 - per il motivo gia' illustrato (presenza
dell'art. 13-ter) - non era suscettibile di essere interpretato in
modo analogo.
2. - In subordine, incostituzionalita' dell'art. 13 del d.-l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, per
violazione degli artt. 8 e 54 quarto comma, dello Statuto speciale
per la Sardegna.
Qualora, in denegata ipotesi, codesta ecc.ma Corte non ritenesse
fondata l'interpretazione della disciplina del d.-l. n. 333/1992
sostenuta dalla regione ricorrente, in tal caso sorgerebbe allora,
pregiudizialmente, una questione di costituzionalita' di tale
disciplina che - sommessamente riteniamo - codesta ecc.ma Corte non
potrebbe non sollevare, anche d'ufficio, per instaurare il
conseguente giudizio incidentale di costituzionalita'.
Ed infatti, ove essa sia rilevante e non manifestamente infondata,
una questione di costituzionalita' puo' e deve essere sollevata nel
corso di un giudizio pendente per conflitto di attribuzioni. In tal
senso e' l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, formulato in modo
particolarmente perspicuo sin dalla ordinanza n. 22/1960 (rel.
Sandulli), un brano della cui motivazione ci sia qui consentito
riportare: "
.... deve ammettersi la possibilita' di sollevare in via
incidentale, in un giudizio innanzi alla Corte per conflitto di
attribuzione, la questione della legittimita' costituzionale delle
disposizioni legislative in base alle quali il conflitto dovrebbe
essere risolto. Non puo' infatti ritenersi che proprio la Corte -
che e' il solo organo competente a decidere delle questioni di
costituzionalita' delle leggi - sia tenuta ad applicare leggi
incostituzionali, e neanche che, nell'ipotesi di incostituzionalita'
delle leggi che regolano la materia, possa e debba disapplicarle,
senza mettere in moto il meccanismo (di portata generale e necessaria
nel vigente ordinamento) destinato a condurre, se del caso, con le
debite garanzie di contraddittorio, alla eliminazione, con effetti
erga omens, delle leggi incostituzionali. Ne' alcuna preclusione
puo' derivare alla possibilita' di sollevare in giudizio, in via
incidentale, una questione relativa alla legittimita' costituzionale
di una legge, dal fatto che il giudizio verta tra gli stessi enti -
Stato e regione - l'uno dei quali avrebbe potuto sollevare, e non
sollevo', a suo tempo, in via principale, mediante ricorso contro la
legge dell'altro, la questione di cui trattisi (cfr. la sentenza di
questa Corte 10 marzo 1957, n. 42). Infatti il non avere agito in
tempo utile a tutela del proprio ordinamento, mediante l'impugnativa
in via principale di una legge altrui lesiva di esso, non puo'
precludere, rispettivamente allo Stato e alle Regioni, la
possibilita' di difendere in giudizio le posizioni giuridiche loro
spettanti in quanto soggetti dell'ordinamento, anche se per la
realizzazione di tale difesa si imponga la necessita' di sollevare un
incidente di legittimita' costituzionale nei confronti della legge a
suo tempo non impugnata in via principale".
L'oggetto della presente controversia e' costituito dalla nota
ministeriale 14 giugno 1995, in quanto lesiva delle attribuzioni
regionali. Ancorche' tale nota possa ritenersi fondata sulla
disciplina contenuta nell'art. 13 del d.-l. n. 333/1992, l'oggetto
del presente conflitto e' distinto, formalmente e sostanzialmente,
dall'oggetto dell'eventuale questione di costituzionalita' del
suddetto art. 13. Questione la cui soluzione si palesa pero'
pregiudiziale rispetto al presente giudizio, ove la disciplina del
d.-l. n. 333/1992 si ritenesse applicabile anche alla regione
Sardegna.
Ovvia e' la rilevanza di una siffatta questione. Infatti la nota
ministeriale qui impugnata, nella parte in cui implica la riduzione
della percentuale del gettito complessivo delle tasse spettante alla
regione, troverebbe fondamento nell'art. 13 del d.-l. n. 333/1992,
ove esso sia appunto inteso come applicabile anche alla regione
Sardegna. E quindi la dichiarazione di incostituzionalita' di
quell'articolo di legge, in parte qua, comporterebbe direttamente la
caducazione della nota ministeriale qui impugnata.
Assolutamente manifesta e' poi la fondatezza della suddetta
questione (assai piu' che "non manifestamente infondata"), poiche'
essa non puo' che essere risolta applicando i principi gia' affermati
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte: sent. n. 70/1987, e
soprattutto la gia' citata sent. n. 363/1993. Infatti l'art. 13 del
d.-l. n. 333/1992 (convertito in legge n. 395/1992) e' in insanabile
contrasto con la norma costituzionale del quarto comma dell'art. 54
dello Statuto della regione Sardegna, poiche' la regione non e' mai
stata "sentita" in merito alla destinazione delle maggiori entrate
tributarie percette nel suo territorio in virtu' della nuova
disciplina stabilita dagli artt. 9 e 10 del d.-l. n. 333/1992;
entrate che, ai sensi dell'art. 8, lett. b), dello Statuto, spettano
alla regione ricorrente nella misura di nove decimi dell'intero
gettito percetto nel suo territorio.