LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dalla
signora Jannel Olimpia vedova Della Valle, elettivamente domiciliata
presso l'avv. Giuseppe Abbamonte in Roma, via Proba Pretonia n. 60
(c/o dott. G. Salazar), avverso la decisione n. 2/94/C della sezione,
giurisdizionale regionale della Campania della Corte dei conti in
data 28 gennaio 1994;
Uditi nella pubblica udienza del 19 ottobre 1994, con l'assistenza
del segretario signora Nicoletta Esposito, il consigliere relatore
dott. Vittorio Visca e l'avv. Giuseppe Abbamonte, patrono della
ricorrente; non costituita l'amministrazione resistente;
Visti i documenti del ricorso iscritto al n. 179253 del registro
di segreteria.
F A T T O
Con la pronuncia indicata in epigrafe, furono respinti due ricorsi
proposti dalla signora Jannel Olimpia, vedova del docente
universitario prof. Guido Della Valle, deceduto nel 1962, tendenti
rispettivamente alla liquidazione del trattamento di pensione di
riversibilita' in applicazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 501 del 21 aprile5 maggio 1988 intervenuta nei
confronti dei magistrati collocati a riposo anteriormente al 1 luglio
1983 ed alla rideterminazione dello stesso trattamento in base alla
retribuzione teorica spettante ai docenti "a tempo pieno", di cui
all'art. 36 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.
Avverso detta decisione ricorre ora in appello la parte innanzi a
questo Collegio chiedendo la riliquidazione del proprio trattamento
di pensione, in applicazione della sopravvenuta sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 1991, con l'attribuzione al dante causa del
trattamento economico del docente "a tempo pieno" e sollevando, in
subordine, questione di legittimita' costituzionale, per contrasto
con gli artt. 31, 24 e 113 della Costituzione, degli artt. 3, comma
5, 6 e 7 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, nonche' dell'art. 6 della
legge 14 gennaio 1994, n. 19, nella parte in cui non e' previsto il
doppio grado di giurisdizione in materia di giudizi pensionistici.
Alla odierna udienza l'avv. Abbamonte ha insistito nella indicata
eccezione di costituzionalita' rilevando che a seguito della
privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, introdotta dalla
legge n. 29/1993 e successive modificazioni, con conseguente
riconoscimento dell'appellabilita' delle pronunce giurisdizionali che
interessano il settore, appare illegittima l'esclusione del doppio
grado di giurisdizione nei confronti dei pensionati che, in tal modo,
sarebbero privati di adeguati mezzi di difesa giudiziaria dei loro
diritti.
D I R I T T O
1. - L'appello proposto dalla parte privata e' inammissibile alla
luce dell'attuale normativa, la quale non prevede, avverso le
sentenze delle neo-istituite sezioni giurisdizionali regionali della
Corte dei conti, la esperibilita' di alcun mezzo di gravame in
materia pensionistica e, seguatamente, dell'appello alla Corte dei
conti in sede centrale.
Ed invero, l'art. 1, comma 5 del testo del d.-l. 15 novembre 1993,
n. 453 coordinato con la legge di conversione 14 gennaio 1994, n. 19,
recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti, prevede che avverso le sentenze delle sezioni
giurisdizionali regionali in materia di contabilita' pubblica e'
ammesso l'appello alle sezioni giurisdizionali centrali, mentre
invece analogo rimedio non e' previsto per le controversie in materia
pensionistica, dall'art. 6 della stessa legge n. 19/1994.
2. - La parte privata, in via subordinata, ha chiesto che venisse
sollevato, preliminarmente, incidente di costituzionalita' della
novella normativa sopra indicata nella parte in cui non e' stata
prevista la esperibilita' dell'appello avverso le sentenze emesse
dalle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti nei
giudizi in materia pensionistica.
E la questione dedotta, ad avviso del Collegio, e', nella specie,
rilevante e non manifestamente infondata.
3.1. - Preliminarmente la sezione ritiene di poter confermare
quanto evidenziato nella precedente ordinanza di remissione alla
Corte costituzionale in data 11 maggio 1994, in fattispecie analoga,
(ordinanza pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - 1a serie speciale -
n. 41 del 5 ottobre 1994, n. 589) in ordine alla legittimazione di
questo giudice a procedere all'esame della prospettata questione ed
alla sua eventuale remissione alla Corte costituzionale.
3.2. - D'altra parte, ancorche' in fase di progressiva estinzione,
la sezione non puo' essere privata della sua istituzionale funzione
dell'jus dicere, e, quindi, non puo' trovare limitazione
all'esercizio della sua funzione giurisdizionale per il fatto che la
sezione stessa, a norma dell'art. 1, punto 8 del testo normativo
indicato, rimarra' soppressa dalla data di insediamento dell'ultima
delle sezioni giurisdizionali regionali e, in ogni caso, a decorrere
dall'1 gennaio 1995.
4. - Cio' premesso, appare all'evidenza la rilevanza della dedotta
questione che, ove accolta, in sede costituzionale, consentirebbe la
prosecuzione ulteriore, in sede centrale, dell'instaurato giudizio di
appello.
La questione, inoltre, oltre che rilevante, si appalesa, ad avviso
della sezione, anche non manifestamente infondata in rapporto ai
parametri costituzionali di cui agli artt. 3, 97 e 111 della
Costituzione, e con riferimento all'art. 6 del d.-l. 15 novembre
1993, n. 453 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio
1994, n. 19.
5.1. - Un primo profilo attiene al dubbio circa il possibile
contrasto tra la disposizione dell'art. 6 del testo del d.-l. 15
novembre 1993, n. 453, come convertito dalla legge 14 gennaio 1994,
n. 19, che non prevede l'esperibilita' dell'appello avverso le
sentenze pronunciate in materia pensionistica dalle istituite sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti, e il principio di
parita' di trattamento sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Va osservato in merito che la tutela giurisdizionale dei pubblici
dipendenti in attivita' di servizio e' assicurata dal doppio grado di
giurisdizione, giusta le disposizioni introdotte con legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (istituzione dei tribunali amministrativi regionali) e
del d.P.R. 21 aprile 1973, n. 214 (Regolamento di esecuzione della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034) in concreta attuazione dell'art. 125,
secondo comma, della Costituzione; invece, il contenzioso
pensionistico del pubblico impiego e' caratterizzato dal principio
della unicita' del giudizio affidato peraltro non ad un giudice
centralizzato - che pur potrebbe assumere carattere di necessita'
attesa la esigenza di nomofilachia, ma a sezioni giurisdizionali
periferiche di unico grado. Sicche' la mancata previsione normativa
del doppio grado di giurisdizione nella materia delle pensioni
pubbliche si pone, ad avviso della sezione, in posizione assimetrica
- in violazione dell'art. 3 della Costituzionale - in rapporto a
tutti gli altri giudizi vertenti tra pubblica amministrazione e
pubblici dipendenti, o anche in rapporto a giudizi inerenti a
contabilita' pubblica e responsabilita' amministrativa, per i quali
ultimi la stessa legge n. 19/1994 (art. 1, punto 5) assicura la
proponibilita' dell'appello alle sezioni giurisdizionali centrali
della Corte dei conti.
5.2. - Tale anomalia assume piu' spiccato rilievo anche nei
riguardi della posizione del pensionato pubblico se raffrontata con
il lavoratore privato a riposo, garantito dalla possibilita' del
ricorso al doppio grado di giurisdizione, in caso di controversia
pertinente il rapporto di quiescenza, negato, invece, agli ex
pubblici dipendenti, sottoposto alla speciale giurisdizione della
Corte dei conti, e che pure versano in posizioni soggettive
sostanzialmente identiche al pensionato "privato", pur sottoposti a
sistema pensionistico in parte diverso e differenziato sotto profili
particolari.
5.3. - La rilevata discriminazione tra lavoratore privato e quello
pubblico appare ancor piu' ingiustificata e irrazionale ove si
consideri che, sulla base degli artt. 2 e segg. del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, come sostituito dall'art. 12 del d.lgs. 23 dicembre
1993, n. 564, i rapporti di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, con salvezza di taluni limiti posti dalla
stessa normativa, sono regolati dalle disposizioni del Capo I, titolo
II del Libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa.
Cio' significa che il rapporto di pubblico impiego, pur con talune
particolarita', ha assunto una connotazione privatistica, ponendosi,
i due rapporti, su un medesimo solco di omogeneizzazione da tempo
perseguito dal legislatore ordinario. A conferma di tale orientamento
sta l'art. 33 del citato d.lgs. n. 546/1993 che ha sostituito l'art.
68 del d.lgs. n. 29/1993, secondo cui sono devoluti al giudice
ordinario in funzione del giudice di lavoro tutte le controversie
riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, con esclusione di talune materie
espressamente e tassativamente ivi indicate.
In particolare, in virtu' del primo comma del citato art. 68, come
soprasostituito, sono in ogni caso devolute al giudice ordinario in
funzione del giudice del lavoro le controversie attinenti al rapporto
di lavoro in corso, in tema, tra l'altro, di diritti patrimoniali di
natura retributiva, di diritti patrimoniali di natura indennitaria e
risarcitoria, e di previdenza ed assistenza, con esclusione della
materia pensionistica riservata alla Corte dei conti. Di nessun
rilievo, ai presenti fini, sono le disposizioni contenute nel terzo
comma dello stesso art. 68 come modificato dall'art. 33 del d.lgs. n.
546/1993, concernenti il rinvio della operativita' della devoluzione
delle controversie di lavoro alla giurisdizione del giudice ordinario
in funzione del giudice del lavoro al terzo anno successivo alla data
di entrata in vigore del decreto e comunque non prima della fase
transitoria di cui all'art. 72: per vero, il "congelamento", durante
detto periodo transitorio, della operativita', in argomento, del
decreto legislativo non puo' rimuovere la sostanza del problema che
riguarda la trasformazione del rapporto di pubblico impiego in
rapporto a prevalente connotazione privatistica, con esplicita
riserva alla giurisdizione dell'A.G.O. in tema di controversie
attinenti alla materia della retribuzione del pubblico impiego.
Ordunque anche se, come espressamente previsto, e' fatta salva la
giurisdizione speciale di questa Corte dei conti in tema delle
pensioni pubbliche, appare pero' assai problematico e suscita
perplessita' il fatto che un medesimo rapporto, in costanza di
servizio dell'impiegato statale, abbia una colorazione privatistica
(e, come tale, e' assistito dalle garanzie giurisdizionali proprie
del lavoratore privato), mentre, invece, all'atto del passaggio al
trattamento di quiescenza, diventa rapporto pubblicistico,
attribuendosi alla pensione - che e' retribuzione differita giusta
orientamento della stessa Corte costituzionale e, ormai, del diritto
vivente - e al suo titolare una garanzia giurisdizionale limitata ad
un solo di grado, di giurisdizione, costituito dalle neo-istituite
sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti. Talche', in
costanza di servizio del lavoratore statale, il diritto patrimoniale
alla retribuzione, in caso di controversie nascenti tra pubblica
amministrazione e suoi dipendenti, puo' attingere alle ordinarie e
plurime valutazioni di piu' giudici, ordinati in piu' gradi, mentre
lo stesso diritto patrimoniale, all'atto del pensionamento
dell'impiegato, non solo assume una diversa colorazione ma trova
altresi' un unico rimedio giurisdizionale, limitato ad un grado di
giudice regionale - Corte dei conti - che pure ha competenza
funzionale, nel suo apparato centrale, in sede di appello, ancorche'
in specifica (altra) materia (contabilita' pubblica). In tal modo, ad
avviso della sezione, il diritto fondamentale del
cittadino-pensionato statale, viene ingiustificatamente ed
irragionevolmente compresso, al cospetto non solo del pensionato
privato ma anche del dipendente statale in costanza di servizio.
6. - La norma dell'art. 6 della legge n. 19/1994 appare inoltre di
dubbia costituzionalita' anche con riferimento al parametro
costituzionale di cui all'art. 97 della Costituzione.
Anche se la norma costituzionale ora richiamata concerne la
sezione II del titolo III della parte II della Costituzione, e
concerne l'organizzazione dei pubblici uffici, egualmente rileva nel
caso di specie, atteso che l'ordinamento processuale e, piu' in
particolare, l'organizzazione delle sfere di competenza per gradi non
puo' non rispondere a quelle esigenze di buon andamento e di
imparzialita' che sono canoni fondamentali e irrinunciabili della
struttura organizzativa dello Stato moderno.
Non risponde a criterio di ragionevolezza di logica giuridica
collegata ad una razionale organizzazione degli apparati pubblici
anche di giustizia, prevedere l'affidamento di un determinato tipo di
controversia ad un giudice periferico, decentrato a livello
regionale, e non prevedere, al contrario, la possibilita' di
appellare le sue sentenze al giudice di secondo grado che non deve
essere all'uopo istituito, ma gia' esiste, anzi esiste perche' ha
esercitato e continua nell'attualita' ancora ad esercitare, sia pure
in funzione di giudice di unico grado a livello centralizzato, quella
stessa determinata funzione di giustizia ora decentrata a nuovi
organismi periferici.
7. - Un ulteriore dubbio di costituzionalita' si profila in
rapporto alle statuizioni contenuti nell'art. 111, terzo comma della
Costituzione, che prevede il ricorso in Cassazione per i soli motivi
inerenti alla giurisdizione, contro le decisioni del Consiglio di
Stato e della Corte dei conti.
Ed invero, sembra potersi desumere dalla testuale lettura della
precitata norma costituzionale che il ricorso in Cassazione, per i
motivi di giurisdizione, possa essere promosso solo con riguardo a
pronunce rese, nell'ambito delle proprie competenze giudiziarie, da
un organo di vertice. In definitiva, poiche' nel vigente ordinamento
processuale non esiste un caso in cui le pronunce di un giudice
periferico, rispetto al quale vi sia un livello superiore di
organizzazione funzionale di apparato, siano sottratte ad ogni mezzo
di impugnativa (con eccezione di quello esperibile in presenza di
straripamento di potere), appare contrastante con ogni criterio di
ragionevolezza l'introduzione di un unico grado di giurisdizione a
livello decentrato in materia di contenzioso pensionistico di
istituzionale competenza della Corte dei conti.
Per le esposte considerazioni, la sezione ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione dedotta di illegittimita'
costituzionale, peraltro gia' sollevata per fattispecie analoga, con
la gia' citata ordinanza di questa sezione dell'11 maggio 1994.