IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
Serafini Lucilla, n. 3524/1991 rappresentata e difesa dagli avv.ti
Giorgio Colnago ed Ernani d'Agostino ed elettivamente domiciliata
presso i medesimi in Roma, via Ugo de Carolis n. 64, contro il
Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato; e, nei confronti di Benanti Luigia, non costituita; per
l'annullamento del decreto 5 luglio 1991, l'art. n. 2006, con cui il
Ministero della pubblica istruzione ha escluso la ricorrente dal
concorso per esami e titoli a posti di direttore didattico nelle
scuole elementari, indetto con d.m. 12 aprile 1990, nonche', per
quanto di ragione, del d.m. 12 aprile 1990, citato, unitamente ad
ogni altro atto presupposto, susseguente e/o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
pubblica istruzione;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 31 ottobre 1994 (relatore il
Consigliere Evasio Speranza) l'avv. Colnago per la ricorrente e
l'avv. dello Stato Giacobbe, presente alle preliminari, per
l'amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 15 ottobre 1991 e
depositato il 7 successivo, l'insegnante Serafini Lucilla immessa nel
ruolo della scuola elementare dal 1 settembre 1987, con
retrodatazione giuridica al 10 settembre 1983, ha impugnato la sua
esclusione dal concorso per titoli ed esami a posti di direttore
didattico nelle scuole elementari indetto con d.m. 12 aprile 1990,
per non avere l'interessata, alla data di scadenza del termine
previsto per la presentazione della domanda di ammissione al
concorso, maturato, dopo la nomina in ruolo, un servizio di almeno
cinque anni effettivamente prestato.
A sostegno del gravame ha dedotto:
I. - Violazione d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417. Eccesso di potere
per errore nei presupposti.
L'esclusione dal concorso in parola sarebbe illegittima in quanto,
alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda
(17 agosto 1990) l'interessata aveva maturato la prescrita anzianita'
da computare dall'anno 1983/1984, data di decorrenza giuridica della
nomina, e da valutare come effettiva anzianita' giuridica.
II. - Violazione art. 57 legge 11 luglio 1980, n. 312 e art. 5
legge 10 maggio 1983, n. 195. Eccesso di potere per errore nei
presupposti, per disparita' di trattamento, per manifesta
ingiustizia.
In ogni caso, alla ricorrente doveva essere considerato utile al
riguardo non gia' il solo periodo di servizio nella scuola
elementare, ma anche quello svolto nei ruoli della scuola materna nei
quali e' stata nominata con decorrenza 1 settembre 1981.
Invero, non sarebbe necessaria l'appartenenza ai ruoli del tipo e
grado di scuola cui si riferisce il posto direttivo al momento
dell'emanazione del bando di concorso richiesta dall'art. 24 d.P.R.
n. 417/1974, e, cio', a seguito di disposizioni legislative
sopravvenute: art. 3 legge 10 giugno 1982, n. 349 che, a fini
dell'ammissione ai concorsi direttivi ha equiparato agli appartenenti
ai ruoli del personale docente del tipo di scuola cui si riferiscono
i concorsi medesimi, coloro che vi abbiano appartenuto in passato e
conservino titolo alla restituzione a detti ruoli; art. 5 legge 10
maggio 1983, n. 195 che ha ammesso al concorso a posti di preside
nelle scuole secondarie gli insegnanti laureati che abbiano titolo al
trasferimento o passaggio a cattedre di insegnamento del tipo di
scuola o istituto cui si riferisce il posto direttivo; art. 57, legge
n. 312/1980 che ha consentito i passaggi di ruolo oltre che da un
ruolo ad altro superiore, da un ruolo ad altro inferiore, nei
medesimi casi in cui sono consentiti i passaggi inversi, fermi
restando i requisiti previsti dall'art. 77, d.P.R. n. 417/1974.
Poiche', in base a tali nuove disposizioni, al personale docente
di scuola materna e' consentito il passaggio nei ruoli della scuola
elementare, dovrebbe consentirsi l'ammissione ai concorsi a posti di
direttore didattico nelle scuole elementari anche ai docenti di
scuola materna aventi titolo al passaggio nei ruoli della scuola
elementare e, cio, in virtu' di una interpretazione estensiva degli
artt. 57 legge n. 312/1980 e 5 legge n. 195/1983, che deve ritenersi
consentita non riguardando norma eccezionale, essendo la fattispecie
all'esame del tutto simile a quella disciplinata dalla legge,
considerando in conseguenza modificata la disposizione dell'art. 25
d.P.R. n. 417/1974, secondo cui ai concorsi a posti di direttore
didattico di scuola elementare e direttore di scuola materna sono
ammessi gli insegnanti delle rispettive scuole.
D'altra parte, la mancata ammissione degli insegnanti di scuola
materna ai concorsi direttivi delle scuole elementari, comporta
ingiustizia e discriminazione, non avendo ancora il Ministro della
pubblica istruzione istituito le direzioni didattiche di scuola
materna, senza trascurare la realta' esistente tra i due settori
delle scuole in parola, i loro rapporti e l'intreccio di competenze
funzionali e l'identita' di status giuridico ed economico dei docenti
medesimi sotto piu' profili.
III. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 9 del d.-l. n.
357/1989, conv. nella legge n. 417/1989 in relazione agli artt. 3, 4
e 97 della Costituzione.
Nell'ipotesi in cui non fossero condivisibili le argomentazioni
precedentemente esposte, dovrebbe sollevarsi, con riguardo alle norme
costituzionali in rubrica, la questione di costituzionalita'
dell'art. 9 d.-l. n. 357/1089, nella parte in cui prevede in via
transitoria, anziche' permanente, che ai concorsi a posti di
direttore didattico possono partecipare anche i docenti di scuola
materna, cosi' come consentito ai docenti che abbiano superato le
prove di precedenti concorsi cui siano stati ammessi con riserva e
cosi' come consentito dall'art. 20 dello stesso testo legislativo nei
confronti dei direttori didattici per i concorsi ispettivi.
Invero, il limitare la possibilita' di accesso a posti direttivi
della scuola elementare ai soli docenti di scuola materna che hanno
partecipato a passati concorsi e non anche a quelli banditi a seguito
all'entrata in vigore della legge n. 417/1989, discrimina tra docenti
versanti in situazioni giuridiche del tutto identiche, precludendo a
personale qualificato di accedere ad una funzione superiore secondo
le proprie possibilita' e scelte, preclusione contraria ai principi
di imparzialita' cui deve attenersi l'Amministrazione.
Il Ministero della pubblica istruzione, costituitosi in giudizio,
ha opposto la argomentata infondatezza del ricorso (cfr. memoria
dep.ta il 19 ottobre 1994).
La ricorrente con memoria depositata il 18 ottobre 1994, ha
ulteriormente illustrato le proprie tesi insistendo per
l'accoglimento, sottolineando, in particolare, che la recente legge 5
gennaio 1941, n. 24, oltre a stabilire in via generale la
partecipazione degli insegnati di scuola materna ai concorsi
direttivi per la scuola elementare, ha previsto una sanatoria ammessi
con riserva al concorso direttivo indetto con d.m. 25 marzo 1992, per
cui l'unico gruppo di docenti che non hanno beneficiato delle varie
sanatorie susseguitesi nel tempo, ne' di quella della legge n.
24/1994 - che avrebbe superato, in via legislativa, la presente
controversia - sono soltanto i candidati del concorso per cui e'
causa, esclusione per altro priva di ragione logica e giuridica. La
ricorrente ha quindi chiesto che la legge n. 24/1994 sia sottoposta
al vaglio della Corte costituzionale nella parte in cui discrimina
gli effetti della sanatoria tra candidati di concorsi direttivi nella
scuola elementare che rivestono "identica posizione giuridica".
D I R I T T O
I. Come accennato, la ricorrente, ha denunciato, sotto piu'
profili, la illegittimita' della sua esclusione dal concorso indetto
con d.m. 12 aprile 1990 disposta dal Ministero della pubblica
istruzione per carenza del requisito di cui all'art. 2, lettera B del
bando, per non avere l'interessata svolto dopo la nomina nel ruolo un
quinquennio di effettivo servizio quale insegnante elementare.
II. Al riguardo occorre ricordare che il d.P.R. 31 maggio 1974, n.
417, contenente "norme sullo stato giuridico del personale docente,
direttivo ed ispettivo della scuola materna, elementare, secondaria
ed artistica dello Stato", indica con chiarezza i requisiti di
partecipazione ai concorsi per il reclutamento del personale
direttivo della scuola materna ed elementare.
L'art. 24 di detto decreto, dopo avere stabilito che i concorsi in
questione sono indetti distintamente per tipi e gradi di scuole e per
tipi di istituzioni educative, precisa (secondo comma) che alle dette
procedure "possono partecipare gli insegnanti ed il personale
educativo, forniti di laurea, che appartengono ai ruoli del tipo e
grado di scuola o di istituzione cui si riferisce il posto direttivo
e che abbiano maturato, dopo la nomina nei ruoli, un servizio di
almeno cinque anni effettivamente prestato".
Il successivo art. 25 - "nomina particolare" per la scuola materna
ed elementare - dispone che "ai concorsi a posti di direttrice
didattica di scuola materna e di direttore didattico di scuola
elementare, sono ammessi gli insegnanti delle rispettive scuole".
Dal combinato disposto delle norme citate si desume che
l'anzianita', richiesta ai fini in questione, e' solo quella
consistente nell'effettiva prestazione del servizio svolto
dall'aspirante dopo la nomina in ruolo, esclusa, quindi, l'anzianita'
giuridica concernente il servizio non di ruolo eventualmente
riconosciuto ex art. 3 del d.-l. 19 giugno 1970, n. 370.
Difatti, secondo un orientamento interpretativo ormai costante,
per l'ammissione a concorsi a posti direttivi di cui al secondo comma
dell'art. 25 del citato d.P.R. n. 417/1974, occorrono 5 anni di
effettivo servizio dalla nomina nel ruolo di appartenenza cui si
riferisce il concorso, esclusa la valutazione dell'anzianita'
pre-ruolo riconosciuta a fini di carriera (cfr. Cons. di Stato VI, 25
novembre 1980, n. 1146; 6 aprile 1982, n. 188; 9 febbraio 1984, n.
58; t.a.r. Lazio III: 14 gennaio 1980, n. 36; 23 maggio 1989, n.
1059; Cons. di Stato II 31 gennaio 1990, n. 1234).
Con riguardo, in particolare, all'art. 25 - dichiarata "norma
particolare" dal terzo comma dell'antecedente art. 24 del d.P.R. n.
417/1974 - va osservato che la necessita' che gli insegnanti
appartengano, ai fini dell'ammissione ai concorsi a posti direttivi
della scuola materna e di scuola elementare, alle "rispettive scuole"
risponde all'intento del legislatore ordinario di chiamare alla
direzione delle scuole medesime, solo quei docenti che, per avere
svolto con stabilita' la funzione docente nei ruoli del tipo e grado
di scuola o istituzione cui si riferisce il posto direttivo, sono
considerati, secondo una valutazione dello stesso legislatore che non
pare irragionevole, in possesso di una adeguata conoscenza della
specifica attivita', della struttura organizzativa e delle tematiche
peculiari ai singoli tipi e gradi di scuola nel cui ambito dovra'
essere esercitata la funzione direttiva.
Ne' alla ricorrente puo' essere riconosciuto utile al riguardo, il
servizio prestato nel ruolo della scuola materna, interpretando
estensivamente il requisito richiesto dall'art. 25 del d.P.R. n.
417/1974 alla luce dell'art. 3 della legge n. 349/1982 e,
segnatamente, delle disposizioni di cui all'art. 57 della legge n.
312/1980 e 5 della legge n. 195/1983.
Invero, in base alla prima di tali norme che, ai fini
dell'ammissione ai concorsi direttivi, ha equiparato agli
appartenenti ai ruoli del personale docente del tipo di scuola cui si
riferiscono i concorsi medesimi, "coloro i quali vi abbiano
appartenuto in passato e conservino titolo alla restituzione a detti
ruoli", la ricorrente risulta priva e, comunque, non ha dimostrato,
di avere "titolo" a detta restituzione, la quale, comunque,
riguarderebbe un ruolo di scuola (materna) diverso da quello cui si
riferisce il concorso direttivo oggetto di contestazione.
Quanto all'art. 5 della legge n. 195/1983 (che ha consentito la
partecipazione ai concorsi a posti di preside anche agli insegnanti
laureati aventi titolo al trasferimento o passaggio a cattedra di
insegnamento "del tipo di scuola o istituzione cui si riferisce il
posto direttivo"), tale norma si e' limitata a modificare l'art. 27,
primo comma del d.P.R n. 417/1974, concernente "i concorsi a preside
nelle scuole secondarie di secondo grado" norma quest'ultima che, in
quanto definita "particolare" dall'u.c. dell'antecedente art. 24, non
puo' evidentemente trovare applicazione oltre i casi e le materie
espressamente contemplati e, cio', ne' in via analogica, risultando i
requisiti di ammissione ai concorsi direttivi della scuola elementare
completamente disciplinati dalla norma generale di cui all'art. 25 e
dalla norma particolare di cui al successivo art. 24 del citato
d.P.R. n. 417/1974, ne' in via estensiva, dovendo ritenersi contraria
alla volonta' del legislatore di derogare ai precisi requisiti
fissati per la partecipazione al tipo di concorso di cui si tratta.
Il fatto che l'art. 57 della legge n. 312/1980 abbia consentito
anche il passaggio da un ruolo ad altro inferiore, negli stessi
termini in cui sono consentiti i passaggi inversi gia' contemplati
dall'art. 77 del d.P.R. n. 417/1974, fermi restando i requisiti ivi
previsti, neppure puo' giovare alla ricorrente, considerando da un
lato, che l'interessata al momento dell'esclusione dal concorso
faceva parte del ruolo elementare e non aveva maturato, dopo la
nomina nel ruolo stesso, il prescritto quinquennio di effettivo
servizio in tale tipo di scuola; ne' puo' giovarle, in ipotesi, il
passaggio inverso, atteso che il concorso da cui e' stata esclusa
l'interessata non riguarda posti direttivi della scuola materna e,
dall'altro, che al caso di specie, non e' applicabile, per le ragioni
esposte, l'art. 5 della legge n. 195/1983.
Neppure pare configurabile alcuna disparita' di trattamento tra
docenti di scuola materna e docenti di scuola elementare, in
relazione alla asserita "unicita'" della funzione docente o della
identita' di stato giuridico ed economico di detto personale.
Difatti, puo' convenirsi, che la funzione docente, sul piano
concettuale astratto, costituisce un quid non differenziabile,
peraltro essa, in concreto, presenta caratterizzazioni peculiari,
attesa la diversita - del resto riconosciuta dalla stessa ricorrente
- ravvisabile nei diversi soggetti cui la funzione stessa e' rivolta
(essendone destinatari nella scuola materna alunni in eta'
prescolare), nei diversi programmi, e nella relativa organizzazione
scolastica; a cio' si aggiunga che i livelli retributivi non incidono
sul riparto delle funzioni del personale docente e che, pertanto, e'
irrilevante che gli insegnanti di scuola materna siano collocati
nella stessa qualifica funzionale degli insegnanti elementari (t.a.r.
Lazio III, 11 marzo 1988, n. 90); allo stesso modo, la funzione di
collaboratore vicario di direttore didattico che puo' essere assunta
dall'insegnante materna ex art. 4, lett. g) del d.P.R. n. 417/1974,
non appare significativa ai fini di una parificazione, ai fini di cui
trattasi, tra le due categorie di insegnanti che non sussiste, anche
perche' puo' essere affidata a docente non laureato (cfr. t.a.r.
Puglia - Lecce 3 marzo 1988, n. 111).
Il ricorso deve, pertanto, essere respinto sulla base della
vigente disciplina legislativa in tema di requisiti di partecipazione
ai concorsi direttivi della scuola elementare.
II. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
primo comma, del d.-l. 6 novembre 1989, n. 357, convertito nella
legge 27 dicembre 1989, n. 417, nella parte in cui non ha previsto
"in via permanente", ma solo in sanatoria, che ai concorsi di
direttore didattico possono partecipare anche i docenti di scuola
materna cosi' come e' stato consentito ai docenti che hanno
partecipato a concorsi precedentemente indetti i cui candidati
avevano superato le relative prove cui erano stati ammessi con
riserva, sollevata dalla ricorrente con riferimento agli artt. 3, 4 e
97 della Costituzione, si appalesa sicuramente rilevante ma, a
giudizio del collegio, non fondata.
La norma censurata dispone testualmente che "i docenti che, alla
data di entrata in vigore del presente decreto, abbiano superato le
prove di un prededente concorso per titoli ed esami o di un
precedente concorso per titoli integrato da un colloquio per
l'accesso ai ruoli del personale direttivo, nonche' coloro che siano
stati ammessi al concorso con riserva, hanno titolo ad essere immessi
nei predetti ruoli, purche' in possesso dei prescritti requisiti alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, oppure, anche se appartenenti a ruoli di altro tipo e grado
di scuola, abbiano titolo al passaggio di ruolo nella scuola cui si
riferisce il concorso". Secondo la ricorrente la norma in parola
limitando la sanatoria da essa prevista in favore dei docenti di
scuola materna che avevano partecipato a concorsi direttivi di scuola
elementare precedenti all'entrata in vigore della legge n. 417/1989,
avrebbe perpetuato una grave discriminazione a carico dei docenti di
scuola materna che (come la ricorrente) hanno partecipato ad analoghi
concorsi indetti pero' successivamente all'emanazione della legge
stessa, pur trovandosi gli uni e gli altri in identica situazione.
Le anzidette deduzioni, oltre che inammissibili, si appalesano
infondate.
Difatti, sotto il primo profilo, e' sufficiente osservare che la
scelta tra la riconsiderazione di pregresse situazioni concorsuali
(ai fini della sanatoria) e la prefigurazione, per il futuro, di
determinati requisiti di partecipazione ai concorsi direttivi,
rientra nella insindacabile discrezionalita' del legislatore
(ordinario), in quanto, diversamente opinando, verrebbe negata in
radice la stessa discrezionalita' della funzione legislativa.
Sotto il secondo profilo, va osservata che, con l'art. 9 del d.-l.
n. 357/1989, il legislatore ha scelto la via della sanatoria e che
questa all'evidenza, non poteva riguardare che situazioni concorsuali
gia' in atto e non successive, eppure ipotizzabili in quel momento,
come il concorso cui ha partecipato la ricorrente, il quale, alla
data di entrata in vigore della legge in discorso, non era stato
ancora indetto.
In conseguenza deve escludersi l'asserito sospetto di
incostituzionalita' dell'art. 9, primo comma, del d.-l. n. 357/1989
e, cio', anche a volere trascurare che la sanatoria, ivi prevista, e'
disposta in favore di candidati ammessi con riserva, "purche' in
possesso dei predetti requisiti alla data di entrata in vigore della
legge" condizione sicuramente non invocabile dalla ricorrente non
avendo, a quella data, maturato il prescritto quinquennio di servizio
nella scuola elementare.
III. - Questione di costituzionalita', come accennato, e' stata
sollevata dalla ricorrente anche a carico della legge 5 gennaio 1994,
n. 24 sopravvenuta in corso di giudizio, la quale ha previsto (art.3)
che gli insegnanti di scuola materna possono partecipare ai concorsi
direttivi per la scuola elementare, nonche' ha disposto una sanatoria
per i candidati ammessi con riserva all'ultimo concorso indetto con
d.m. 25 marzo 1992 (cioe' per i candidati che avevano servizio nella
scuola materna).
Secondo la ricorrente la norma avrebbe ingiustificamente
trascurato proprio i candidati del precedente concorso direttivo
indetto con d.m. 12 aprile 1990, cui ha partecipato la ricorrente.
Ora, considerato che i candidati ammessi con riserva a concorsi
direttivi precedenti a quello della ricorrente sono stati sistemati
in ruolo ( ex art. 9, primo comma, del d.-l. n. 357/1989) e che,
parimenti, sono stati collocati in ruolo i candidati dell'ultimo
concorso direttivo ( ex legge n. 24/1994), mentre sono rimasti
esclusi da analoga sistemazione i soli candidati del concorso
intermedio (d.m. 12 aprile 1990), tale diverso trattamento non
sembrerebbe giustificabile sul piano logico e giuridico.
Al riguardo ritiene il Collegio che la questione di legittimita'
sottoposta sia rilevante e non manifestamente infondata. In effetti,
la legge n. 24/1994 nella parte in cui prevede la sanatoria per i
candidati dell'ultimo concorso direttivo per la scuola elementare, ma
non anche per i candidati del concorso cui ha partecipato la
ricorrente e, in cio', va individuata la rilevanza della questione
stessa - non pare rispondente a criteri di ragionevolezza, ne' di
imparzialita' di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Difatti, una volta che il legislatore si e' determinato nel senso
di operare una sanatoria di pregresse situazioni concorsuali che, per
quanto esposto, non avevano potuto beneficiare della precedente
sanatoria prevista dall'art. 9, primo comma, legge n. 417/1989, in
quanto verificatisi in un momento successivo all'entrata in vigore di
questa legge, riesce difficile individuare la ratio e la razionalita'
di una scelta ( ex art. 3 legge n. 24/1994), che limita la sanatoria
al solo concorso direttivo indetto con d.m. 25 marzo 1992, ignorando,
come se non esistesse, la situazione dei candidati del concorso
direttivo indetto con d.m. 12 aprile 1990.
Tale scelta puo' spiegarsi con una falsa rappresentazione della
realta' attinente a precedenti concorsi direttivi oppure con un
errore da parte del legislatore e non con l'effettiva volonta' dello
stesso di non voler sanare la posizione dei candidati del concorso
oggetto della presente vertenza.
La Sezione non ignora il carattere di specialita' delle norme di
sanatoria e che il loro dettame e' rimesso alla discrezionalita' del
legislatore, anche per quanto concerne la fissazione di sbarramenti
temporali circa il possesso dei requisiti e che il fluire del tempo
costituisce elemento di diversificazione di posizioni poste a
raffronto, intervenute in tempi diversi.
Peraltro non sembra al Collegio che tali principi riescano a
giustificare la limitazione contenuta nell'art. 3 della legge in
parola, attesoche', una volta che il legislatore si e' determinato a
riconsiderare pregresse situazioni concorsuali di candidati ammessi
con riserva a concorsi direttivi per la scuola elementare, non trova
alcuna spiegazione logica l'escludere dalla sanatoria candidati di
concorsi pure precedenti versanti nella stessa situazione. Ed,
infatti, l'art. 3 della legge n. 24/1994 - stabilendo (primo comma)
che "gli insegnanti di scuola materna in possesso degli altri
requisiti prescritti dalle norme vigenti possono partecipare ai
concorsi per il reclutamento del personale direttivo della scuola
elementare" e che (secondo comma) "le disposizioni di cui al comma 1
si applicano anche ai candidati ammessi con riserva al concorso
indetto con decreto del Ministero della pubblica istruzione 23 marzo
1992" - pone come condizione essenzale per beneficiare della
sanatoria de qua "l'ammissione con riserva al concorso". Ora tale
condizione puo' essere fatta valere anche dalla ricorrente che ha
superato le prove del concorso indetto con d.m. p.i. 12 aprile 1990
cui era stata ammessa con riserva e che, alla data di entrata in
vigore della legge in discorso, e anche in possesso del prescritto
requisito di servizio (quinquennio di servizio nella scuola materna
in cui aveva conseguito la nomina in ruolo nell'a.s. 1981/1982).
Per le considerazioni suesposte, il Collegio ritiene non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
3, secondo comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 24 e ne rimette
l'esame alla Corte costituzionale.