IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Visti gli atti del procedimento penale a carico di:
1) De Rosa Carmine, nato a Gerace (Reggio Calabria), 1 agosto
1934, elettivamente domiciliato presso l'avv. Aldo Pannain, via
Achille Papa, n. 21, Roma;
2) Pasqualucci Antonio, nato a Borbona (Rieti), 26 maggio 1956,
elettivamente domiciliato come sopra;
3) Di Carlo Girolamo, nato a Raffadali (Agrigento), 10 ottobre
1938, elettivamente domiciliato c/o avv. Valter Cara, via A. Grandi,
n. 6, Villanova di Guidonia;
4) Schiavoni Enrico, nato a Roma, 5 aprile 1947, domicilio
dichiarato in via Calabria, n. 58, Villalba di Guidonia;
5) Fratini Angelo, nato a Paganico Sabino (Rieti), 4 agosto 1938,
domicilio dichiarato in Via Garibaldi, n. 129, Villanova di Guidonia;
6) Palma Rocco, nato a Botrugno (Lecce), 26 luglio 1925,
domicilio dichiarato in Via G. Paisiello, n. 10, Guidonia;
7) Cara Giovanni, nato a Tivoli, 14 ottobre 1957, elettivamente
domiciliato c/o avv. Valter Cara, via A. Grandi, n. 6, Villanova di
Guidonia;
8) Nardi Giancarlo, nato a Guidonia, 12 giugno 1952,
elettivamente domiciliato c/o avv. Emilio Ricci, Via Ticino, n. 6,
Roma;
9) Costabile Raimondo, nato a Torre Annunziata, 1 aprile 1949,
domicilio dichiarato in via Trento, n. 51, Guidonia;
10) Felici Mario, nato a Roma, 9 gennaio 1941, elettivamente
domiciliato c/o avv. Roberto Benettoni, Lungotevere Flaminio, n. 46,
Roma;
11) Diaferia Filippo, nato a Guidonia Montecelio, 1 aprile 1945,
domicilio dichiarato in Via p. Andreano, n. 4, Guidonia Montecelio;
in ordine ai seguenti reati:
Il primo ed il secondo:
A) del reato p. e p. dagli artt. 110 del c.p. e 20, lett. B), della
legge n. 47/1985 perche', in concorso tra loro, il De Rosa quale
committente-esecutore dei lavori ed il Pasqualucci quale direttore
dei lavori, ponevano in essere una costruzione edilizia (villino
bifamiliare), senza concessione edilizia:
1) perche' quella rilasciata (n. 191/1990) illegittima pertanto
Tamquam non esset - perche' viziata da violazione di legge in quanto:
a) la composizione degli appartamenti priva dei requisiti minimi
relativi alla superficie abitabile (art. 43 del reg. ed. e d.m. 5
luglio 1975) avendo una superficie di mq. 24,14 inferiore a quella
prescritta (mq. 28);
b) l'inserimento di superfici non residenziali (e conseguenti
cubature) non in conformita' con le disposizioni tecniche; cio' al
fine di non inserire nel calcolo il disimpegno ed il corpo scala,
rappresentati come aperti nel progetto;
c) il calcolo della cubatura erroneo e non rispondente ai
criteri di cui al d.i. n. 1444/68, cosi' da comportare un aumento di
mc. 18 (superiore al 2% di eccesso);
2) perche' il manufatto concretamente posto in essere con
difformita' essenziali, il rispetto a quello approvato, da renderlo
strutturalmente e funzionalmente diverso da quello autorizzato con la
predetta concessione, consistite, tra l'altro, nella esecuzione:
a. fuori terra di un piano previsto in progetto come interrato
di h. 1.50 lato strada, con conseguente aumento di cubatura pari a
mc: 135 (operando la riduzione di un doppio triangolo per i restanti
lati interrati), oltre alla realizzazione di due finestre sul lato al
posto di due bocche di lupo;
b. dell'inglobamento dell'intercapedine nella superficie utile
dell'interrato pari ad un aumento di sup. utile di 46 mq.;
c. del cambio di destinazione d'uso del piano interrato (con
esclusione di un posto macchina per alloggio) in abitativo, mediante
la realizzazione di opere edilizie a cio' preordinate quali: impianto
di riscaldamento, angolo cottura con gli attacchi idrici, caminetto
in pietra, rifiniture ed impianti elettrici di tipo civile, pavimenti
in monocottura;
d. della chiusura, con conseguente aumento di volume (mc. 58 in
piu') del vano scala e del disimpegno al piano terra (in progetto
rappresentati aperti e non cubati);
e. nell'aumento di superficie lorda al piano terra di circa 6
mq. (pari a mc. 19.20, totale dei due alloggi) derivante da maggiori
dimensioni dello spiccato delle murature esterne, superiore al 2%
previsto dalla legge regionale n. 36/87;
f. nella mancata realizzazione del tramezzo divisorio tra lo
studio professionale e la cucina, elidendo in tal modo la
destinazione non residenziale prevista in progetto, ed ottenendo di
fatto un unico locale a cucina, tutto residenziale;
g. nel cambio d'uso dell'intero piano sottotetto da servizi a
residenziale, mediante la realizzazione di 2 bagni completi di tutti
i sanitari (per ogni singolo alloggio, impianti di riscaldamento,
citofonico ed elettrico, con tutte le rifiniture del tipo civile
abitazione (pavimenti tipo monocottura, ecc.);
h. nell'ampliamento della superficie ad "abbaino" di circa 1
metro lineare per la sua lunghezza nei lati corti dell'edificio, con
aumento di superficie con altezza costante 220;
In Guidonia Montecelio il 19 novembre 1993 e succesivamente.
B) del reato p. e p. dagli artt. 110 e 640 del c.p. perche', in
concorso tra loro e nelle rispettive qualita', con artifici e raggiri
consistiti tra l'altro nel presentare progetti e domande di rilascio
di concessione a costruire, nel realizzare un manufatto
strutturalmente e funzionalmente diverso da quello autorizzato nei
termini di cui al capo che precede, inducevano in errore
l'Amministrazione Comunale di Guidonia Montecelio che faceva
corrispondere a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di
costruzione una somma inferiore a quella dovuta per un importo
globale di . 9.028.438;
In Guidonia Montecelio in data anteriore al 19 novembre 1993.
Dal terzo all'undicesimo:
C) del reato p. e p. dagli artt. 113 del c.p. e 20, lett. B), della
legge n. 47/1985 perche', in qualita' di componenti della C.E.C.,
attuando condotte tra loro indipendenti, ma colposamente finalizzate
unitamente a quelle del De Rosa e del Pasqualucci al raggiungimento
di un unico evento illecito, consistite, tra l'altro, nel non fare
espletare accertamenti tecnici dal competente ufficio comunale prima
di esprimere il parere sul rilascio della concessione di cui al
precedente capo A) della rubrica, nel non esaminare i progetti ed i
disegni allegati alla domanda di rilascio della concessione, nel
trascurare il contenuto delle disposizioni vigenti in materia
edilizia, esprimendo un parere palesemente erroneo e viziato da
illegittimita', cosi' da comportare il rilascio di un atto
amministrativo illegittimo per violazione di legge, ponevano in
essere il fabbricato di cui al capo A).
In Guidonia Montecelio nell'anno 1990.
Ritenuto in fatto
1. - In seguito a consulenza tecnica il p.m. presso la pretura di
Roma ordinava contestualmente il sequestro probatorio e preventivo
delle opere edilizie in oggetto con provvedimento del 16 febbraio
1994 e richiedeva al g.i.p. la convalida del sequestro preventivo o,
in caso di mancata convalida, l'emissione di autonomo decreto di
sequestro preventivo; il 3 marzo 1994 il g.i.p. non convalidava il
sequestro preventivo e rigettava la richiesta di sequestro
preventivo, ritenuto che era in atto il sequestro probatorio; in data
3 novembre 1994 il De Rosa presentava istanza di dissequestro sul
presupposto che le opere potevano godere del recente condono edilizio
di cui al d.-l. 27 settembre 1994, n. 551, essendo state ultimate
entro il 31 dicembre 1993 e pagata una rata di oblazione.
In data 11 ottobre 1994 questo g.i.p. rilevava che il pagamento
parziale dell'oblazione non e' causa di estinzione dei reati edilizi,
ma solo titolo per ottenere la sospensione del procedimento ai sensi
dell'art. 44 della legge n. 47 del 1985; conseguentemente sospendeva
il procedimento fino al 15 dicembre 1994, data di scadenza del
termine di presentazione ed integrazione della domanda di condono
edilizio fissata dal citato d.-l. n. 551 del 1994, invitando la parte
a presentare la documentazione integrativa a sostegno della domanda
di condono edilizio e rigettava l'istanza di dissequestro.
Il 16 novembre 1994 il De Rosa presentava una nuova istanza di
dissequestro, con motivi aggiunti del 22 novembre 1994: faceva
presente di avere versato integralmente le somme dovute a titolo di
oblazione e che queste erano state ritenute congrue dal comune (pur
mancando il rilascio formale della concessione in sanatoria a titolo
di condono edilizio); chiedeva pertanto la declaratoria di estinzione
dei reati e conseguente dissequestro delle opere.
Il p.m. esprimeva parere contrario (recte rigettava) al
dissequestro trasmettendo gli atti a questo g.i.p. competente in
merito al provvedimento di eventuale declaratoria di estinzione dei
reati, sollecitando questo g.i.p. a sollevare questione di
costituzionalita' della normativa sul condono edilizio.
Ritiene questo giudice che vada sollevata l'eccezione di
incostituzionalita' dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, in relazione alle disposizioni di cui ai capi quarto e quinto
della legge n. 28 febbraio 1985, n. 47, per contrasto con gli artt.
3, 32, comma primo, 41, primo e secondo comma, 42, secondo comma,
101, secondo comma, 117, 118 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - L'eccezione e' rilevante per le seguenti ragioni: il De Rosa
si e' avvalso della procedura di condono edilizio di cui al d.-l. n.
551 del 1994, come modificata dall'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 ed ha espressamente chiesto la declaratoria di
estinzione dei reati ed il conseguente dissequestro delle opere
edilizie; questo g.i.p. deve dunque valutare se, ai sensi dell'art.
129 del c.p.p., sussistano motivi di proscioglimento; e' stato
inoltre investito dal p.m. in ordine alla questione di
costituzionalita' della normativa sottesa alla declaratoria di
estinzione dei reati edilizi.
Il De Rosa intende, tra l'altro, sanare una situazione che e' in
contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti: alcuni dei locali
realizzati hanno un rapporto superficie/abitante inferiore al minimo
inderogabile consentito; le zone destinate a garage sono state
trasformate in volumi residenziali, con cio' violando l'obbligo di
creazione di parcheggi; volumi destinati ad essere interrati e quindi
non abitabili, sono stati resi abitabili; alcuni volumi
illegittimamente trasformati in zone residenziali hanno un'altezza
interna inferiore al minimo consentito per il rilascio della licenza
di abitabilita'.
2. - L'eccezione non e' manifestamente infondata per le seguenti
ragioni: il De Rosa ha presentato una duplice domanda di condono
edilizio, concernente i due villini oggetto delle imputazioni,
avvalendosi del d.-l. n. 551 del 1994, nonche' dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1994; egli ha infatti versato le somme da lui
calcolate a titolo di oblazione concernenti le parti di immobile da
lui ritenute difformi dal progetto approvato; ha ottenuto dal sindaco
del comune di Montecelio una duplice attestazione di congruita' delle
somme versate in relazione alle superfici da condonare; il termine di
esecuzione dei lavori e' anteriore al 31 dicembre 1993, sicche'
sussistono i presupposti temporali del condono. Sulla scorta della
documentazione prodotta il De Rosa chiede sia dichiarata l'estinzione
dei reati ascrittigli.
3. - Ritiene questo giudice che l'art. 39 della legge n. 724 del
1994, in relazione alle disposizioni di cui ai capi quarto e quinto
della legge n. 47 del 1985, si ponga in contrasto con gli artt. 3,
32, comma primo, 41, primo e secondo comma, 42, secondo comma, 101,
secondo comma, 117, 118 della Costituzione.
4. - Contrasto con l'art. 3 e con l'art. 32 della Costituzione.
Sotto il primo aspetto si rileva che l'art. 3, comma 1, della
Costituzione stabilisce che: "Tutti i cittadini hanno pari dignita'
sociale e sono eguali davanti alla legge... (omissis)"; il secondo
comma dell'art. citato dispone che: " compito della Repubblica
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando
di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il
pieno sviluppo della personalita' umana e l'effettiva partecipazione
di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e
sociale del Paese".
L'art. 39, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 stabilisce
che: "Le disposizioni di cui ai capi quarto e quinto della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni ed integrazioni,
come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano
alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993,
e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al
30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero,
indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore
a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresi'
applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui copra
relative a nuove costruzioni non superiori ai 750 metri cubi per
singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria".
In sostanza la norma in esame estende, con modifiche, il cosiddetto
condono edilizio previsto dall'art. 31 della legge n. 47 del 1985
alle costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1993. La norma non fa
alcuna distinzione tra abusi meramente formali ed abusi sostanziali.
Sicche' possono essere sanate anche opere che siano in contrasto con
gli strumenti urbanistici vigenti. Inoltre possono essere sanate
anche opere che siano in contrasto con disposizioni di legge poste a
tutela del corretto uso del territorio (ad esempio disposizioni che
regolano i rapporti inderogabili tra numero di
abitanti/superfici/volumi (v. d.m. 2 aprile 1968, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, richiamato dall'art. 8
della legge 28 febbraio 1985, n. 47), o a salvaguardia della salute
(ad esempio in tema di abitabilita' di edifici ai sensi dell'art. 221
t.u. leggi sanitarie.) ai sensi dell'art. 31 della legge n. 47 del
1985: cio' contrasta con l'art. 32, comma primo, della Costituzione.
Possono godere del cosiddetto condono edilizio ed ottenere
l'abitabilita' in deroga alle disposizioni vigenti anche opere che
non rispettino le altezze interne degli edifici (d.m. 5 luglio 1975
in Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 1975, n. 190). In tal modo si
crea inoltre una disparita' di trattamento tra il cittadino
rispettoso delle leggi, il quale non ha potuto ne' potra' edificare
in una zona o ha potuto farlo o potra' farlo per volumi ridotti, nel
rispetto degli strumenti urbanistici vigenti ed il cittadino che,
violando la legge, finira' con il godere di opere di dimensioni
maggiori rispetto a quelle consentite dagli strumenti urbanistici
vigenti, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
5. - Deve inoltre dirsi che tale disparita' di trattamento si pone
in contrasto con limiti di ragionevolezza. Non vi e' dubbio che
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 e' un provvedimento di
clemenza della stessa natura di quello di cui alla legge n. 47 del
1985; pertanto valgono le considerazioni gia' formulate da codesta
Corte Costituzionale, con la sentenza n. 369 del 23-31 marzo 1988,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 15 del 13 aprile 1988, che ha
escluso trattarsi di amnistia o di oblazione, sostenendo trattarsi di
un provvedimento di clemenza speciale. Al punto 5, pag. 23 della
sentenza la Corte si pose allora il problema della conformita' della
legge n. 47 del 1985 ai principi sanciti dall'art. 3 della
Costituzione. La Corte in particolare affronto' il tema dei limiti
costituzionali all'esercizio della potesta' di clemenza dello Stato,
osservando che: "Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra
reato e punibilita' e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei
a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso
l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere negativamente sul
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare la sua
"giustificazione" nel quadro costituzionale che determina il
fondamento ed i limiti del potere punitivo dello Stato"; la Corte
ribadi' - come gia' aveva fatto con la sentenza n. 36 del 19 febbraio
1986 - la necessita' di porre in evidenza "il carattere eccezionale
dell'amnistia e la necessita' di contenere, nei piu' ristretti
limiti, l'esercizio della relativa potesta'" e che "detti limiti
vanno ancor piu' richiamati quando l'effetto estintivo debba
dispiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o
indirettamente, violano precetti, costituzionalmente sanciti, posti a
tutela di fondamentali esigenze della collettivita'". Tali
considerazioni a parere della Corte non valgono solo per l'amnistia,
ma nei confronti di tutti i provvedimenti di clemenza e specialmente
nei confronti del cosiddetto condono edilizio. Infatti "contraddire,
vanificare, sia pure temporaneamente, le "ragioni prime" della
"punibilita'", attraverso l'esercizio arbitrario della "non
punibilita'", equivale non soltanto a violare l'art. 3 Cost., ma ad
alterare, con il principio dell'obbligatorieta' della pena, l'intero
"volto" del sistema costituzionale in materia penale".
In sostanza la Corte riteneva che il condono edilizio del 1985
potesse essere considerato in ultima analisi non in contrasto con
l'art. 3 Cost., esclusivamente perche' si trattava di un
provvedimento di clemenza una tantum, del tutto eccezionale,
necessario per chiudere un passato di illegalita' ed iniziare una
nuova era di legalita': infatti al punto 6, pag. 24 della sentenza,
si legge, tra l'altro: "Il legislatore, con la legge citata, ha
inteso chiudere un passato d'illegalita' di massa, alla quale aveva
anche contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti
autorita' amministrative ed ha mirato a porre "sicure" basi normative
per la repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze
sottese al governo del territorio, come la sicurezza dell'esercizio
dell'iniziativa economica privata, il suo coordinamento a fini
sociali (art. 41, secondo e terzo comma Cost.) la funzione sociale
della proprieta' (art. 42, secondo comma, Cost.) la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo
comma, Cost.) ecc".
Gia' allora quella motivazione desto' notevoli perplessita'
determinate dall'impressione che si volesse far sopravvivere l'iniqua
legge di condono per ragioni di opportunita' sociale e soprattutto
finanziaria (posto che il condono era stato determinato anche allora
da ragioni di bilancio deficitario dello Stato). Oggi quella stessa
motivazione non sembra possa richiamarsi se non per dichiarare che
l'odierno provvedimento di clemenza confligge con i principi di
uguaglianza dei cittadini, di tutela del territorio e dell'ambiente,
della iniziativa privata, dello sviluppo ordinato della societa' e
dell'economia, della salute pubblica, cioe' di tutti i beni
fondamentali che lo Stato dovrebbe proteggere in via primaria e che
non possono essere sviliti da semplici considerazioni finanziarie.
L'attuale condono si salda cronologicamente al precedente,
escludendo la punibilita' per tutti i reati edilizi commessi
ininterrottamente sino al 31 dicembre 1993, ivi compresi quelli ancor
piu' gravi - anche sotto il profilo soggettivo - commessi dopo
l'ottobre 1983, e perfino dopo la vigenza della legge n. 47 del 1985;
cioe' proprio di quella legge che avrebbe dovuto non solo "chiudere"
con il passato, ma soprattutto garantire il pieno rispetto delle
regole per il futuro. Cosi' anche coloro che, ad onta di reiterati
sequestri e ripetute violazioni di sigilli, hanno continuato con
l'abusivismo selvaggio in dispregio delle norme vigenti e irridendo
gli altri cittadini che si comportavano secondo legge, possono oggi
godere dell'impunita' penale e accrescere il proprio patrimonio,
sottraendo alla pubblica amministrazione il potere di regolamentare
l'uso del territorio.
6. - Contrasto con gli artt. 3 e 101, secondo comma, della
Costituzione.
L'attuale condono (art. 39, comma 4, secondo periodo, legge n.
724/1994) prevede che l'interessato rilasci un'autocertificazione ex
art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 e sostanzialmente si
sostituisca all'Amministrazione nell'accertamento dei fatti: e'
previsto che il lasso di tempo di uno o due anni equivalga a rilascio
di concessione tacita in sanatoria. Cio' impedirebbe al giudice di
sindacare la concessione, per evitare illecite ingerenze
nell'attivita' della pubblica amministrazione: di fatto, dunque,
sarebbe il privato a determinare tutti i presupposti sia per il
rilascio della concessione sia per la declaratoria di estinzione del
reato.
La normativa sul condono prevede che si intendano ultimate le
costruzioni costituite dal rustico e dalla copertura; prevede inoltre
che la costruzione sia sanata in virtu' di singole richieste di
concessione ciascuna per 750 metri cubi. Poiche' il rustico e'
costituito dalla sola tamponatura esterna e dalla copertura e
prescinde dalla divisione interna degli ambienti in uno o piu'
appartamenti, ogni costruttore abusivo che abbia eseguito un
fabbricato superiore ai 750 metri cubi puo' dichiarare che l'immobile
ancora vuoto internamente e con le sole tramezzature che dunque non
ne' individuano con certezza le destinazioni) andra' diviso in piu'
appartamenti, ciascuno di 750 metri cubi, ottenendo cosi' la
possibilita' di sanatoria. Potra' inoltre ad libitum sanare anche dei
volumi che aveva originariamente destinato a scopi tecnici, ottenendo
cioe' una sanatoria anticipata per variazioni che saranno effettuate
di fatto solo successivamente alla scadenza dei termini del condono.
Sostanzialmente la punibilita' per il fatto commesso sara'
determinata dalla sola volonta' dell'interessato, con violazione
dell'art. 101, secondo comma, Cost.
A cio' si aggiunge che e' prevista l'estinzione dei reati e delle
relative sanzioni, ivi compresa la demolizione, solo sulla base
dell'ultimazione del rustico e della copertura entro il termine del
31 dicembre 1993, a prescindere dalla circostanza che oltre tale
termine i lavori siano illecitamente proseguiti, sia pure per
suddividere il fabbricato in piu' appartamenti o per trasformare
volumi tecnici in volumi residenziali. Sostanzialmente tali soggetti
godranno dell'estinzione dei reati o della sanatoria amministrativa,
evitando l'acquisizione o la demolizione, pur avendo di fatto operato
illecitamente anche dopo il termine di scadenza del condono e solo
perche' avevano gia' eseguito le tamponature esterne del fabbricato e
posto un tetto di copertura. Cio' viola sia il precetto di cui
all'art. 3 che quello di cui all'art. 101, comma secondo, della
Costituzione.
7. - Contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
In sostanza il governo del territorio fino al 31 dicembre 1993
viene di fatto sottratto agli enti preposti: regioni, province,
comuni, in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.; anzi tali enti
saranno costretti a rivedere i propri piani e saranno di fatto
condizionati dall'esistenza di opere anche in zone scarsamente
urbanizzate. Con la nuova legge di condono sarebbero coloro che hanno
costruito abusivamente ad avere disciplinato sino ad oggi, di fatto,
il territorio e a programmarne lo sviluppo futuro, a decidere dove e
come e cosa costruire, esautorando gli enti pubblici e
condizionandone la futura attivita', costringendoli a variare i piani
regolatori anche in modo radicale.
8. - Contrasto con gli artt. 3, 41, secondo e terzo comma, 42,
secondo comma, della Costituzione.
noto che i Comuni dovranno affrontare per le opere di
urbanizzazione delle spese di gran lunga maggiori rispetto agli
introiti che deriveranno dal cosiddetto condono edilizio; cio'
comportera', come per il passato, aumenti di imposte locali e
statali, che andranno ripartite anche tra coloro che hanno rispettato
le leggi ed anche cio' determina la violazione dei diritti tutelati
dagli artt. 3, 41, secondo e terzo comma, 42, secondo comma, Cost.
Attraverso il condono la condotta illecita dei privati che hanno
costruito illegalmente assurge a fonte originaria di acquisto di un
diritto soggettivo perfetto, mentre coloro che non hanno violato le
leggi resteranno confusi in un massa che puo' vantare solo interesse
legittimo all'uso del territorio: in altri termini il diritto di
proprieta' di coloro che non hanno sino ad oggi costruito ed il
diritto di iniziativa economica privata viene ad essere condizionato
non dagli strumenti urbanistici vigenti predisposti dall'autorita',
bensi' da quelli creati di fatto dai costruttori abusivi: coloro che,
rispettosi della normativa vigente, non hanno costruito, subiranno
inevitabili limitazioni sia per l'iniziativa privata sia per il
libero diritto di proprieta', in contrasto con gli artt. 3, primo e
secondo comma, 41, primo e terzo comma, 42, secondo comma della
Costituzione. Essi, infatti, dovranno modulare le richieste di
concessione edilizia tenendo conto del preesistente (con limitazioni
per le distanze, per i volumi) e correranno anche il rischio del
diniego di concessione nel caso in cui i limiti urbanistici di
densita' siano stati gia' saturati dalle costruzioni abusive. Ne'
puo' obiettarsi che, eventualmente, i comuni potranno rilasciare
concessioni in deroga ai predetti limiti per non danneggiare i futuri
richiedenti le concessioni: sia perche' non sembra consentito dalle
vigenti disposizioni; sia perche' cio' determinerebbe un ulteriore
problema, che, in verita', si pone fin da oggi proprio in virtu' del
cosiddetto condono edilizio, in relazione all'art. 32 Cost., come si
chiarira' al punto seguente.
9. - Contrasto con l'art. 32 della Costituzione.
Fa parte del patrimonio culturale sia scientifico che comune anche
in virtu' di esperimenti effettuati che lo stato di salute
psicofisico dipende in grandissima parte dal contesto urbanistico
edilizio e ambientale in cui si vive.
La programmazione pubblica dello sviluppo edilizio serve non solo a
disciplinare in senso lato lo sviluppo ordinato delle citta', ma
serve, piu' concretamente, a consentire che siano previste aree
destinate all'insediamento di ospedali, posti di pronto soccorso,
posti di polizia, caserme dei vigili del fuoco, consistenti aree
destinate al verde, aree destinate a parcheggi e strade
sufficientemente larghe per consentire un flusso di traffico
scorrevole che limiti l'inquinamento acustico ed atmosferico. Il
condono indiscriminato di tutte le costruzioni sostanzialmente
impedisce la programmazione e determina la creazione di interi
quartieri del tutto privi di caratteristiche di vivibilita': il
traffico si blocca, con evidente limitazioni transito perfino per i
mezzi di soccorso: si pensi ai feriti bloccati nelle ambulanze o ai
mezzi dei vigili del fuoco che non possono raggiungere con la
necessaria celerita' la meta. Il rallentamento del traffico determina
un consistente aumento dell'inquinamento atmosferico ed acustico; i
provvedimenti frequenti con cui i sindaci di molte citta' italiane
gia' da tempo limitano la circolazione dei veicoli perche' sono stati
superati gli indici di tollerabilita' dell'inquinamento atmosferico
sono noti a tutti. Ugualmente noti sono i comunicati degli organi
pubblici che invitano la popolazione, specie giovanissimi ed anziani,
a non uscire per evitare danni alla salute a causa del grave
inquinamento. Si tratta di notevolissime limitazioni della liberta'
individuale e soprattutto di attentati alla salute pubblica.
Inoltre il condono attuale prescinde anche dal rispetto dei limiti
di densita' di popolazione rispetto alle superfici disponibili: e'
stato scientificamente dimostrato che il sovraffollamento determina
un aumento considerevole di patologie psichiche.
Da quanto sopra emerge, ad avviso dello scrivente, che la normativa
sul condono edilizio si pone in contrasto con i principi stabiliti
dall'art. 32, comma 1, Cost.
10. - Sono in contrasto con l'art. 32, comma primo, della
Costituzione anche l'art. 38 della legge n. 47 del 1985, laddove
prevede l'estinzione del reato di cui all'art. 221 t.u. leggi
sanitarie e l'art. 35, penultimo comma, della medesima legge, laddove
consente il rilascio della licenza di abitabilita' anche in deroga
alle disposizioni vigenti (salvo in materia di statica o di
prevenzione incendi), con cio' privilegiando l'uso del bene da parte
del privato rispetto alla tutela della salute sia di chi abita
l'immobile condonato, sia dei condomini e degli abitanti del
quartiere che vedranno aumentare ingiustificatamente il carico
urbanistico, l'uso delle fogne (quando esistono), delle strade e
delle altre infrastrutture. Si sottolinea infatti che e'
giurisprudenza costante in tema di licenza di abitabilita' (valida
anche dopo la recente modifica dell'art. 221, comma primo, t.u. leggi
sanitarie) - come stabilito anche dalle sezioni unite della
cassazione con sentenza 12 ottobre 1993, Pulera' - che il disposto
dall'art. 221 t.u. citato protegge sia l'interesse igienico
sanitario che quello urbanistico. L'interesse sanitario non e'
limitato all'accertamento della salubrita' del singolo appartamento e
alla tutela di colui che intende occuparlo, ma anche alla verifica
della esistenza di idonee infrastrutture, perche' si estende alla
tutela anche degli altri occupanti dell'immobile e del quartiere:
sarebbe del tutto irrazionale consentire di abitare un fabbricato i
cui muri siano asciutti, ma privo di allacciamenti alle fogne o tale
da creare un'eccedenza del numero di abitanti previsto dagli
strumenti urbanistici: cio' infatti determinerebbe danni generali per
il conseguente inquinamento.
11. - Lo sviluppo disordinato della citta' crea interi quartieri
privi di infrastrutture di fondamentale importanza (specialmente le
scuole), determinando cosi' dei veri e propri ghetti, dove non solo
la popolazione vive in condizioni di disagio fisico e psicologico, ma
dove si creano le condizioni di sottosviluppo culturale che poi
sfocia nella proliferazione della delinquenza, dapprima comune e poi
organizzata. Cio' contrasta con i principi di tutela indicati
dall'art. 3, secondo comma, della Costituzione che assegna alla
Repubblica il compito di rimuovere ogni ostacolo al "pieno sviluppo
della personalita' umana".
12. - Ulteriore profilo di contrasto con gli artt. 3 e 101 della
Costituzione.
Un altro aspetto che va considerato e' la superficialita' e
l'irrazionalita' della disciplina. Occorre dire che la norma risente
certamente dell'anomalia della sua nascita: il Governo ha infatti
emanato il primo decreto-legge di condono edilizio, fondato su
ragioni di urgenza di sapore esclusivamente finanziario, ponendo
cosi' il Parlamento di fronte al fatto compiuto ed alla difficolta'
di far marcia indietro. Frattanto la reiterazione dei decreti ha
creato una situazione di incertezza e di abusivismo diffuso: sono
fiorite le costruzioni abusive, ma nella normativa non si prevedeva
alcuna disposizione (ad esempio di aerofotogrammetria preventiva)
atta a dimostrare in modo oggettivo l'esistenza delle costruzioni ad
una data certa. La disposizione di cui all'art. 39 della legge n. 724
del 1994 (c.d. legge finanziaria) risente dunque della necessita' di
garantire immediati introiti allo Stato, indipendentemente dalle
conseguenze sul piano economico, sociale, giudiziario. L'impatto e'
premiale per coloro che consapevolmente violano le norme penali.
Invero gli strumenti di controllo della veridicita' dell'assunto
degli interessati sono esigui: e' sufficiente che la parte rilasci
una dichiarazione sostitutiva di atto notorio per creare i
presupposti di condono; non vi e' una norma di raccordo tra
l'amministrazione e l'a.g. La sospensione del processo avviene in
presenza del versamento di una rata di oblazione; non e' previsto
l'obbligo della parte di trasmettere all'a.g. procedente la copia dei
successivi versamenti; sicche' se l'interessato versa solo la prima
rata e interrompe i versamenti successivi, il termine di prescrizione
del reato riprende a decorrere senza che l'a.g. lo sappia (la
sospensione di diritto del processo, e quindi della prescrizione del
reato, opera solo nel caso in cui sia osservata la procedura di
condono); con il rischio che (per i reati per i quali sia gia'
decorso per buona parte il termine di prescrizione), alla scadenza
dei termini di condono, quando il processo sara' ripreso per
verificare se vi sia stata estinzione del reato per avvenuto
integrale versamento dall'oblazione, il giudice si trovera' di fronte
ad un reato estinto invece per prescrizione.
Seguendo l'autorevole tesi espressa, sia pure incidentalmente,
dalle sezioni unite cassazione (12 ottobre 1993, Pulera') secondo cui
il giudice ordinario non puo' sindacare la domanda di condono, si
perviene all'assurdo che la sentenza di proscioglimento e' nella
disponibilita' dell'imputato che abbia solo prodotto in udienza la
domanda di condono ed abbia atteso il decorso del termine per la
concessione tacita; in siffatti casi il giudice ordinario diventa
semplice notaio della volonta' dell'imputato, con violazione
dell'art. 101, secondo comma, della Costituzione.