ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
17 maggio 1995, depositato in Cancelleria il 24 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della notifica da parte del
Commissario del Governo nella Regione Veneto, con atto n. 2042/20820
in data 11 aprile 1995, del rinvio disposto dal Governo della
Repubblica a nuovo esame del Consiglio regionale della legge "Piano
socio-sanitario 1995-1997", giusta provvedimento della Presidenza del
Consiglio dei ministri n. 200/2072/VE.50.18.4 - Dipartimento Affari
Regionali, ed iscritto al n. 15 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Romano Morra e Fabio Lorenzoni per la Regione
Veneto e l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente
del Consiglio dei ministri, in relazione all'atto di rinvio per
riesame della legge regionale approvata il 9 marzo 1995 (Piano
socio-sanitario 1995-1997), disposto dal Governo con il provvedimento
n. 200/2072/VE.50.18.4, notificato alla Regione con nota del
Commissario del Governo dell'11 aprile 1995, n. 2042/20820.
La Regione, premesso che la legge e' stata rinviata perche' la sua
approvazione, disattendendo il termine previsto dall'art. 3 della
legge n. 108 del 1968, e' intervenuta il quarantacinquesimo giorno
antecedente la elezione del nuovo Consiglio regionale, ritiene l'atto
del Governo invasivo delle proprie attribuzioni.
Assume in particolare che:
a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una
norma costituzionale, bensi' per il mancato rispetto dell'art. 3
della legge n. 108 del 1968;
b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione
senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioe' senza
considerare la "significativita'" dell'oggetto del disegno di legge,
vale a dire la sanita', ne' la "conclusivita' dell'iter normativo",
che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del
quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni;
c) i Consigli regionali, anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale (si richiama la sentenza n. 468 del 1991), fino alla
scadenza del quinquennio sarebbero comunque provvisti di poteri
attenuati, tra i quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento
legislativo in itinere.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri sostenendo la inammissibilita' del conflitto. Secondo
l'Avvocatura dello Stato, il rinvio della legge regionale non
potrebbe in alcun modo menomare la sfera di attribuzione
costituzionalmente assegnata alla Regione, perche' questa
conserverebbe comunque la facolta' di riapprovare la legge rinviata.
Ne', nel caso in esame, si potrebbe sostenere che, essendo trascorso
il termine del quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle
elezioni, tale facolta' sia venuta meno, atteso che, anzi, la
riapprovazione di una legge rinviata - previa valutazione della
indifferibilita' e necessita' dell'atto legislativo - rientra,
secondo la giurisprudenza costituzionale, proprio nell'ambito dei
poteri attenuati che spettano al Consiglio regionale nei 45 giorni
che precedono le elezioni.
Nel merito, il conflitto sarebbe comunque infondato.
Osservato che la natura temporanea dei Consigli regionali
costituisce un principio fondamentale dell'ordinamento, a fronte del
quale la legge ordinaria si pone come legge di attuazione della
Costituzione, si deduce che il termine di 45 giorni posto dalla legge
sarebbe strettamente correlato ai termini del controllo spettante al
Governo, al fine di evitare che l'attivita' legislativa del Consiglio
venga a perfezionarsi dopo l'elezione del successivo organo
rappresentativo.
Circa la lamentata violazione del principio di ragionevolezza, si
oppone che questo sarebbe compromesso proprio se i termini "potessero
considerarsi in ogni caso flessibili".
Infine, quanto al principio che consente ai Consigli regionali di
esercitare i loro poteri, pur dopo la scadenza del termine, nei casi
di urgenza e di indifferibilita', deve trattarsi di esigenze che non
si pongano in contraddizione con l'avvenuta scadenza degli ordinari
poteri, ferma la necessita' che "il legislatore regionale compia con
consapevolezza, responsabilita' e ragionevolezza una valutazione
dell'atto come ricompreso tra quelli indifferibili e necessari",
valutazione neppure ipotizzata nel caso di specie.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, la Regione Veneto ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione
alla deliberazione governativa, comunicata con atto del Commissario
del Governo dell'11 aprile 1995, con la quale e' stato disposto il
rinvio per il riesame della legge approvata il 9 marzo 1995, recante
il "Piano socio-sanitario 1995-1997".
La Regione chiede che sia dichiarata la non spettanza al Governo
del potere di rinvio di una legge approvata alcuni minuti dopo la
scadenza del termine stabilito dall'art. 3, secondo comma, della
legge n. 108 del 1968, e cioe' quello del quarantaseiesimo giorno
antecedente alla data delle elezioni previste per la rinnovazione del
Consiglio regionale.
In particolare, la ricorrente assume che:
a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una
norma costituzionale, bensi' per il mancato rispetto dell'art. 3
della legge n. 108 del 1968;
b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione
senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioe' senza
considerare la "significativita'" dell'oggetto del disegno di legge,
vale a dire la sanita', ne' la "conclusivita' dell'iter normativo",
che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del
quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni;
c) il rinvio sarebbe stato effettuato in contrasto con il
principio secondo il quale i Consigli regionali, fino alla scadenza
del quinquennio sono comunque provvisti di poteri attenuati, tra i
quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento legislativo in
itinere.
2. - Va, preliminarmente, esaminata l'eccezione dell'Avvocatura
dello Stato, la quale deduce la inammissibilita' del conflitto di
attribuzione, in quanto avente ad oggetto un atto di rinvio di una
legge regionale, assumendo che da tale atto non potrebbe discendere
la menomazione della sfera di attribuzione costituzionalmente
assegnata alla regione, dal momento che questa conserva in ogni caso
il potere di riapprovare la legge rinviata.
La eccezione, che cosi' come formulata appare rivolta ad escludere
un'attitudine in se' lesiva dell'atto di rinvio, non puo' essere
condivisa. La Corte ha gia' ritenuto che, in via generale, detta
attitudine possa riscontrarsi in qualunque atto che, a prescindere
dalle sue caratteristiche intrinseche o dal suo regime o valore
tipico, attenti all'integrita' delle attribuzioni di uno dei soggetti
o poteri indicati nell'art. 134 della Costituzione, determinando una
illegittima compressione delle attribuzioni di uno di essi,
attraverso l'illegittima espansione ovvero l'illegittimo esercizio
dei poteri dell'altro (sentenza n. 473 del 1992).
In armonia con detto orientamento, anche l'esercizio del potere
governativo di rinvio e' suscettibile di dar luogo a conflitto,
quando tenda ad alterare il rapporto esistente fra le reciproche
sfere di competenza, come nel caso, ripetutamente esaminato dalla
giurisprudenza costituzionale, di illegittima reiterazione del rinvio
medesimo, che da' luogo da una parte ad un'espansione della sfera di
attribuzione del Governo al di la' della previsione dell'art. 127
della Costituzione e pone in essere, dall'altra, una compressione di
quella della regione: quest'ultima viene, infatti, assoggettata
all'onere di riprendere in esame la legge che ne e' stata oggetto, e
puo' rimuovere l'ostacolo che il rinvio pone alla promulgazione, solo
attraverso la riapprovazione con la prevista maggioranza qualificata.
Nel caso qui esaminato, il Governo ha rinviato la legge reputando
la stessa approvata quando la Regione non ne aveva piu' il potere,
essendo trascorsi i termini stabiliti dall'art. 3, secondo comma,
della legge 17 febbraio 1968, n. 108, a tenore del quale i Consigli
regionali esercitano le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno
antecedente alla data delle elezioni per le loro rinnovazione.
Le ragioni poste dal Governo a fondamento del rifiuto del visto si
risolvono, dunque, nonostante l'invito a sottoporre nuovamente al
Consiglio regionale la legge, contenuto nell'atto di rinvio, nella
negazione, in radice, della potesta' legislativa regionale nei 45
giorni antecedenti le elezioni, aprendo per cio' stesso la strada al
ricorso per conflitto di attribuzione, che appare l'unico mezzo del
quale la Regione dispone per provocare una decisione di questa Corte
che restauri, ove necessario, l'ordine delle competenze.
Ne discende, al tempo stesso, l'infondatezza dell'eccezione
sollevata dall'Avvocatura, che fa propria la sostanziale
contraddittorieta' dell'atto di rinvio, nella parte in cui, negata la
potesta' di approvare in prima lettura la legge, invita la Regione a
sottoporla a riesame da parte del Consiglio.
3. - Nel merito il ricorso va accolto.
L'art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, dispone, al primo
comma, che i Consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni.
Prevede, poi, al comma successivo, che i Consigli stessi esercitano
le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno antecedente alla
data delle elezioni per la loro rinnovazione. Elezioni che potranno
aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento
del predetto periodo quinquennale.
Questa Corte, in ordine alla portata delle norme in questione, e
soprattutto alla loro reciproca correlazione, ha gia' espresso
l'avviso che i Consigli, abilitati a svolgere tutte le funzioni loro
spettanti fino al quarantaseiesimo giorno antecedente quello fissato
per le elezioni, dispongono, comunque, dopo tale data e fino alla
loro cessazione, di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione
di organi in scadenza, analoga a quella degli organi legislativi in
prorogatio (sentenza n. 468 del 1991).
Si verifica, in sostanza, una fase di depotenziamento delle
funzioni del Consiglio la cui ratio e' stata individuata dalla
giurisprudenza costituzionale nel principio di rappresentativita'
connaturato alle assemblee consiliari regionali in virtu' della loro
diretta investitura popolare e della loro responsabilita' politica
verso la comunita' regionale, si' da comportare la piena garanzia
dell'autonomia costituzionale riconosciuta alle anzidette assemblee
e, conseguentemente, la totale disponibilita', da parte delle stesse,
delle attribuzioni costituzionalmente spettanti ad esse e ai loro
membri.
Peraltro, se tale principio comporta che nessuna assemblea
rappresentativa ha il potere di vincolare quelle successive alle
decisioni da essa prese nell'ambito di procedimenti legislativi che
non si siano perfezionati con la definitiva approvazione consiliare
della legge, il principio stesso va, tuttavia, coniugato con quello
della continuita' funzionale dell'organo, continuita' che esclude che
il depotenziamento possa spingersi ragionevolmente fino a comportare
una indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, tanto e'
vero che, proprio per questo, la giurisprudenza della Corte ha
ritenuto che, in caso di rinvio da parte del Governo, l'atto
legislativo rinviato che sia reputato dal legislatore regionale
indifferibile e necessario possa essere riapprovato, ai sensi e ai
fini dell'art. 127 della Costituzione, anche nel corso degli ultimi
45 giorni di permanenza in carica del Consiglio.
La ratio teste' accennata, espressiva in se' dell'esigenza di
contemperamento fra principio di rappresentativita' e principio di
continuita' funzionale, induce a ritenere, quanto ai limiti nei quali
e' consentito portare a definizione i procedimenti legislativi in via
di svolgimento, che il relativo iter, una volta che i lavori del
Consiglio siano stati tempestivamente iniziati, puo' essere concluso
anche al di la' della scadenza temporale prevista dall'art. 3,
secondo comma, della legge n. 108 del 1968, quando la seduta - come
nel caso della approvazione del Piano socio-sanitario della Regione
Veneto - non subisca interruzioni.
Con l'accoglimento del ricorso nei termini di cui sopra, resta
assorbito ogni altro motivo di doglianza.