IL COMMISSARIO DELLO STATO
L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 dicembre 1995
ha approvato il disegno di legge n. 904 dal titolo "Interventi in
materia di enti locali, di personale dipendente dall'amministrazione
regionale e dei disciolti patronati scolastici. Modifiche alle leggi
regionali 24 giugno 1986, n. 31, 20 agosto 1994, n. 32 e 30 ottobre
1995, n. 76. Proroga di termini"; pervenuto a questo commissariato
dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale il 27 dicembre 1995.
Il provvedimento legislativo, volto precipuamente a dare soluzioni
a situazioni di precariato peculiari di talune categorie di personale
in servizio presso comuni siciliani, contiene anche varie
disposizioni concernenti l'organizzazione degli enti locali oltre che
norme specifiche per il personale regionale.
Le disposizioni di cui agli artt. 1, 2, 4, 6 e 10 danno adito a
censure di carattere costituzionale per i motivi che di seguito si
espongono.
L'art. 1, il cui testo si trascrive, si pone in palese violazione
degli artt. 97 e 119 della Costituzione nonche' degli artt. 22,
ventesimo comma legge n. 724/1994, 2, lettera r), legge n. 421/1992,
3, d.-l. n. 514/1995 e degli artt. 12, terzo comma, e 13 dello
statuto speciale.
"Art. 1.
Istituzione di posti a tempo parziale presso gli enti locali e
relativa disciplina
1. - In deroga alla vigente normativa statale, gli enti locali
siciliani possono istituire, per l'espletamento delle funzioni loro
trasferite, posti a "tempo parziale".
2. - Nel caso di cui al comma 1, il limite del 20 per cento di cui
all'art. 1, comma 1, della legge regionale 15 maggio 1991, n. 22,
e' incrementato fino alla misura massima del 40 per cento.
3. - Nell'applicazione dell'art. 57 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25, dovra' tenersi conto delle modifiche apportate
alla legge regionale 15 maggio 1991, n. 22, ai sensi del comma 2.
4. - Con successivo decreto dell'assessore per gli enti locali, da
emanare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente
legge, verranno disciplinate le modalita' applicative delle norme di
cui al presente articolo".
Tutto l'impianto dell'articolo teste' riportato appare rivolto
esclusivamente a stabilizzare, mediante l'autorizzazione
all'ampliamento delle piante organiche svincolato dai cogenti limiti
posti dalla legislazione nazionale di riferimento che in subiecta
materia costituisce norma di riforma economico-sociale, il rapporto
di lavoro delle numerosissime unita' di personale in atto legate da
un rapporto di lavoro precario con gli enti locali dell'isola.
Sull'argomento e' utile richiamare il succedersi degli interventi
legislativi della regione nella materia.
La legge regionale n. 22/1991 ha autorizzato gli enti locali
dell'isola ad ampliare con onere a carico della regione le rispettive
piante organiche in misura non superiore al 20% (art. 1) inclusi i
comuni che avessero proceduto alla rideterminazione ai sensi
dell'art. 25 d.-l. n. 66/1989, convertito in legge n. 144/1989 (art.
6).
La creazione dei nuovi posti era finalizzata all'inserimento
definitivo nella struttura degli enti locali dei lavoratori in
servizio da almeno trecentosessantacinque giorni, con rapporto di
lavoro subordinato o con contratto d'opera individuale instaurato
sulla base di provvedimento formale (art. 3).
Al suddetto personale e' stato, altresi', garantito (art. 3, terzo
comma) il mantenimento della sede dove veniva prestata l'attivita'
lavorativa anche nella ipotesi di collocamento in soprannumero.
Successivamente, l'art. 57 della legge regionale n. 25/1993,
riscontrate difficolta' applicative della precedente normativa, ha
stabilito il mantenimento in servizio o la riassunzione dei precari
di cui all'art. 3 della cennata legge regionale n. 22/1991 in attesa
della definizione delle procedure dalla stessa previste.
La disposizione oggetto di censura, pur nella sua formulazione
ambigua e contorta, risulta facilmente comprensibile se posta in
relazione con l'art. 3 dello stesso provvedimento legislativo.
La norma de qua, infatti, non esclude dalla sua applicazione gli
enti locali che abbiano gia' provveduto alla rideterminazione delle
proprie piante organiche ai sensi delle disposizioni di cui alle
leggi n. 537/1993 e n. 724/1994 e presumibilmente anche in
considerazione dell'ampliamento consentito dalla legge regionale n.
22/1991.
La disposta autorizzazione all'ulteriore incremento delle dotazioni
organiche (sino al 40%) oltre che costituire una evidente violazione
dell'art. 22, ventesimo comma, della legge n. 724/1994, che fissa al
25% la percentuale massima del contingente del personale a tempo
parziale, rappresenta un espediente non solo per mantenere in vita,
ma addirittura per ampliare, la portata della legge regionale n.
22/1991.
Risulta, pertanto, violato il principio di cui all'art. 119 della
Costituzione in quanto l'obiettivo, perseguito a livello nazionale,
di ridurre la spesa pubblica, imposto anche dagli obblighi
comunitari, risulterebbe gravemente compromesso dalla manovra del
legislatore siciliano che autorizza un incontrollabile meccanismo di
aumento del personale e dei relativi oneri.
Se infatti la legge regionale n. 22/1991 poteva trovare obiettiva
giustificazione nell'esigenza di far fronte alle nuove competenze di
recente trasferite ai comuni non appare altrettanto ragionevole
l'attuale previsione che, omettendo di tenere in debita
considerazione gli indirizzi di politica economica contenuti nella
legislazione nazionale di riferimento in materia di pubblico impiego
(principio cui essa stessa esplicitamente ammette di derogare) e'
tesa soltanto a privilegiare la tutela del posto di lavoro, seppure a
condizioni limitate, di quel personale che ogni verosimiglianza non
potrebbe rientrare nella previsione di stabilizzazione del rapporto
di cui all'art. 3.
Determinante sul punto e', altresi', la considerazione che
costituisce interesse unitario del Paese, come d'altronde ribadito
da codesta ecc.ma Corte con la recente sentenza n. 478/1995,
l'attuazione della riforma del pubblico impiego basata proprio sulla
riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati e sul controllo
delle spese connesse al personale; obiettivi questi che, qualora la
norma de qua trovasse applicazione, sarebbero sicuramente disattesi
non avendo il legislatore siciliano previsto alcun parametro o
requisito, alternativi a quelli individuati dalla normativa
nazionale, cui ancorare la determinazione numerica delle nuove unita'
di personale ritenute necessarie.
Si soggiunge che la disposizione oggetto di gravame puo' costituire
per gli enti locali un agevole espediente per eludere e vanificare il
perseguimento degli obiettivi posti dalla rigorosa disciplina statale
ed indurli cosi' ad implementare le proprie dotazioni organiche senza
preventivamente procedere a severe verifiche delle esigenze, le sole
che possono evidenziare eventuali carenze di personale e che
potrebbero essere soddisfatte anche con il personale gia' in servizio
mediante una opportuna razionalizzazione del suo impiego.
Il quarto comma dell'articolo in questione si pone, infine, in
palese contrasto con l'art. 12 dello statuto speciale atteso che
demanda all'assessore la determinazione della disciplina della
modalita' applicativa della norma contenuta nello stesso articolo.
Poiche' detto decreto assessoriale avrebbe chiara natura
regolamentare esso alla stregua degli artt. 12 e 13 dello statuto
sociale, puo' essere emanato esclusivamente dal Governo della regione
(e quindi con decreto del Presidente) non essendo, infatti,
ammissibile nel sistema delle fonti dell'ordinamento regionale un
atto normativo
emanato dall'assessore (come peraltro ricosciuto da codesta ecc.ma
Corte con sentenza n. 32/1961 ed evidenziato piu' volte dalla Corte
dei conti e dal Consiglio di giustizia amministrativa.
L'art. 2, che di seguito si trascrive, da' parimenti adito a motivi
di gravame per violazione degli artt. 97, 101 e 103 della
Costituzione.
"Art. 2.
Norma applicativa dell'art. 3 della legge regionale 15 maggio 1991,
n. 22
1. - Il rapporto di servizio di cui all'art. 3 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22 si considera utilmente prestato
ancorche' reso in forza di atti deliberativi successivamente decaduti
o annullati.".
La disposizione teste' riportata non e' da ritenersi mera e, sotto
questo profilo, non necessaria riproposizione del principio di cui
all'art. 2126 del Codice civile, tenuto presente che esso per
costante giurisprudenza e' applicabile anche al pubblico impiego.
In base a detto principio il servizio reso in forza di atti
deliberativi decaduti o annullati conferisce, infatti, soltanto il
diritto alla percezione della retribuzione, mentre la norma impugnata
mira a considerare utilmente prestato il servizio in questione anche
ai fini dell'art. 3 della legge regionale n. 22/1991 e quindi valido
per consentire la prosecuzione, la ripresa o la stabilizzazione di un
rapporto illegittimamente costituitosi.
Da tutto cio' emerge che l'art. 2 in questione ripropone, nella
sostanza, ampliandone ulteriormente la portata, la norma di cui
all'art. 1, sesto comma, del d.d.-l. n. 1018 approvato
dall'amministrazione regionale siciliana il 16 maggio 1995 avverso la
quale questo commissariato ha proposto impugnativa iscritta al n. 37
del registro dei ricorsi di codesta ecc.ma Corte.
Per essa, pertanto, non possono che riproporsi le motivazioni gia'
svolte, che con il presente atto si intendono integralmente
richiamare.
Nella norma de qua non si riesce, invero, ad individuare un
interesse pubblico che la sorregga essendo essa esclusivamente
rivolta a tutelare le posizioni giuridiche illegittimamente
conseguite da soggetti nei confronti dei quali si ammette
implicitamente l'applicazione dei benefici di cui all'art. 3 della
legge regionale n. 22/1991.
In proposito va altresi' rilevato che l'attuazione della suddetta
disposizione potrebbe addirittura consentire il mantenimento in
servizio di personale assunto con provvedimenti non formali o
illegittimi che con successivi atti deliberativi, lasciati decadere o
annullati in sede di autotutela, l'amministrazione locale ha ritenuto
non necessari o confacenti per l'espletamento delle funzioni
trasferite dalla regione.
La previsione in argomento sembra, invero, configurare un atto di
generalizzata ed indiscriminata sanatoria, che ritenuta
aprioristicamente non inammissibile, e' consentita soltanto in
presenza di situazioni eccezionali e sempre che sussistano preminenti
interessi pubblici di importanza generale e non tenda a scagionare
amministratori che hanno posto in essere gli atti illegittimi che si
vogliono sanare (sentenza Corte costituzionale n. 94/1995).
Orbene, la disposizione de qua non possiede alcuno dei cennati
requisiti essendo, come gia' esposto, volta esclusivamente a tutelare
posizioni di fatto di singoli ai fini del loro successivo
inquadramento nei ruoli organici, predisposti eventualmente anche in
deroga alla legislazione nazionale (artt. 1 e 3).
L'art. 4, che appresso si riporta, da' anch'esso adito a censure di
carattere costituzionale sotto il profilo del mancato rispetto dei
principi di cui agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
"Art. 4.
Determinazione delle piante organiche
1. - Nella determinazione dei limiti dei posti vacanti delle piante
organiche di cui all'art. 19 della legge regionale 25 maggio 1995, n.
46, i posti istituiti a seguito della rideterminazione delle piante
organiche prevista dal comma 16, dell'art. 22 della legge 28 dicembre
1994, n. 724, di pari qualifica e profilo professionale di quelli
gia' esistenti e vacanti alla data del 31 agosto 1993 e non
ricompresi nella provvisoria definizione della pianta organica, come
prescritta dall'art. 3, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, debbono
intendersi quali posti preesistenti.
2. - Il conferimento di tali posti agli idonei resta consentito
sempre che le graduatorie dei relativi concorsi non risultino
approvate da oltre trentasei mesi, anche in deroga all'art. 219
dell'ordinamento regionale degli enti locali.".
La norma, dal tenore letterale scarsamente intellegibile,
costituisce nella sostanza un tentativo di eludere il principio
generale del pubblico impiego, ribadito da codesta Corte con sentenza
n. 266/1993, in base al quale non e' consentito utilizzare la
graduatoria di idonei di precedenti concorsi in relazione a posti
istituiti, come nel caso in ispecie, successivamente all'approvazione
delle graduatorie medesime, giacche', se cosi' non fosse, la
selezione per nuovi posti non avrebbe piu', nei fatti, un carattere
concorsuale ma acquisterebbe i tratti di un'assunzione ad personam.
Non puo', infatti, ritenersi concessa al legislatore siciliano la
potesta' di far considerare cio' che e' nuovo come preesistente, id
est posti di nuova creazione quali posti preesistenti.
Ne' risultano convincenti le argomentazioni contenute nelle odierne
note n. 045 dell'assessorato regionale agli enti locali (allegato 1).
Suscita dubbi di costituzionalita' anche l'art. 6 che testualmente
recita: "Quanto disposto dall'art. 56 della legge regionale 29
ottobre 1985, n. 41, si applica ai dirigenti amministrativi assunti
ai sensi della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8, in possesso dei
requisiti richiesti.
Le domande dovranno essere presentate entro trenta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge e l'inquadramento nei
ruoli tecnici potra' avvenire anche in sovrannumero".
Tale disposizione si appalesa, infatti, illegittima per violazione
dell'art. 97 della Costituzione nella parte in cui consente
l'inquadramento, nei ruoli tecnici, anche in sovrannumero, del
personale destinatario.
Pur ritenendosi plausibile l'estensione ad altre categorie di
personale regionale escluse dall'applicazione di una norma
transitoria, con cui per particolari ragioni sussistenti al momento
dell'approvazione, si e' consentito il passaggio dai ruoli
amministrativi a quelli tecnici, non puo' ammettersi ora che essa si
attui indipendentemente dalle effettive esigenze della
amministrazione che possono essere soddisfatte dai dipendenti
inquadrati nel ruolo.
Il legislatore regionale nell'introdurre una nuova ed organica
disciplina per il proprio personale con la cennata legge n. 41/1985
detto' una norma transitoria in base alla quale i dirigenti del ruolo
amministrativo, in possesso del diploma di laurea di indirizzo
tecnico e scientifico nonche' della relativa abilitazione
professionale potevano transitare, a domanda, al ruolo tecnico
corrispondente e compatibile con i titoli posseduti.
Orbene la detta norma, che rispondeva a esigenze
dell'amministrazione al momento della sua adozione, viene ora
riproposta per consentire l'applicazione anche in favore dei
dipendenti provenienti dalle liste giovanili di collocamento inseriti
nei ruoli della regione ai sensi della legge regionale n. 8/1981,
permettendo agli stessi un beneficio superiore rispetto ai precedenti
destinatari della legge regionale n. 41/1985, in quanto
l'inquadramento nella nuova qualifica non viene subordinato
all'esistenza dei posti nei ruoli tecnici.
Appare, pertanto, di tutta evidenza che la norma tiene in esclusiva
considerazione le aspirazioni dei singoli dipendenti, i quali
sarebbero inseriti in un ruolo tecnico senza alcuna preventiva
verifica delle capacita' professionali, peraltro con l'anzianita'
economica e giuridica gia' posseduta, e per di piu' in sovrannumero.
E' consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che "la
pletora amministrativa e' sempre causa di disordine, perche' impone
un'artificiosa distribuzione dei compiti, un funzionamento
irrazionale di funzioni, una sovrapposizione o una duplicazione di
competenze" le quali risultano vieppiu' gravi e lesive del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione se si considera che
l'amministrazione regionale non ha a tutt'oggi provveduto alla
verifica dei carichi di lavoro ed alla razionalizzazione delle
procedure ritenute indispensabili e vincolanti anche per le regioni a
statuto speciale dall'art. 2, legge n. 421/1992, nonche' della
successiva normativa statale di applicazione (legge n. 537/1993 e
legge n. 724/1994).
Pur riconoscendo, infatti, che la regione siciliana gode di
competenza legislativa esclusiva in materia di organizzazione dei
propri uffici e del relativo personale non si ritiene tuttavia che
essa possa autorizzare una irrazionale ed ingiustificata
distribuzione dei dipendenti tra le varie carriere che puo'
compromettere il buon andamento dell'amministrazione e risultare
quindi incompatibile con le finalita' di cui all'art. 97 della
Costituzione (c.c. n. 9/1967).
L'art. 10 che di seguito si trascrive, infine, e' oggetto di
censure per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione:
"Dopo l'art. 8 della legge regionale 24 giugno 1986, n. 31, e'
aggiunto il seguente:
Art. 8-bis. - Ai presidenti dei consigli provinciali e dei consigli
comunali si applicano le norme in materia di aspettative, permessi ed
indennita' stabilite dalla presente legge per gli assessori delle
province e dei comuni delle stesse classi demografiche,
compatibilmente con le disponibilita' di bilancio".
Il legislatore siciliano nel tenere conto delle particolari e
specifiche funzioni attribuite ai presidenti dei consigli comunali e
provinciali dalle leggi regionali n. 7/1992 e n. 26/1993 con la norma
de qua ha inteso conferire loro il diritto a percepire un'indennita'
di carica commisurata a quella spettante agli assessori degli enti
locali subordinandone, pero', l'erogazione alle disponibilita' di
bilancio.
Orbene, proprio questa limitazione appare irragionevole ed
arbitraria, nonche' lesiva del principio di eguaglianza, in quanto
dal riconoscimento di un diritto connesso all'espletamento dei
compiti derivanti dalla titolarita' di una carica pubblica deve
necessariamente discendere la reale possibilita' di soddisfarlo.
La disposizione censurata, invece, subordina la corresponsione
della predetta indennita' alla sussistenza di mezzi finanziari nel
bilancio degli enti locali, determinando cosi' un'arbitraria
discriminazione fra i beneficiari a seconda che ricoprano la carica
in questione in comuni e province dotati o meno delle risorse
necessarie per farvi fronte.
Invero, il diritto all'indennita' derivante dall'espletamento delle
funzioni pubbliche, una volta riconosciuto dalle norme al precipuo
scopo di assicurare l'ottimale funzionamento dei consigli comunali e
provinciali, non puo', essere contraddetto e vanificato dall'aggancio
alla esistenza o sufficienza delle disponibilita' economiche.