IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 447/95 reg.
gen., proposto da Ciccaglione Giuseppe, Fanelli Giuseppe, Maglieri
Francesco, Viscusi Carmine, rappresentati e difesi dagli avv.ti Ennio
Mazzocco e Roberto Masiani, ed elettivamente domiciliati con i
medesimi in Campobasso, alla p.zza Battisti 11, presso l'avv. Stefano
Sabatini; contro il comune di Riccia, in persona del sindaco
pro-tempore, non costituito in giudizio; la Prefettura di Campobasso,
in persona del prefetto in carica; Il Ministero degli interni, in
persona del Ministro in carica, rapp.to e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Campobasso; e nei confronti di De Pascale
Nicola, in giudizio di persona; di D'Avanti Giovanni, Testa Vitale,
Piso Michelangelo, Coromano Luigi, Ciccaglione Rita, Panichella
Nicola, Morrone Michele, Reale Salvatore, Santone Francesca, Reale
Wanda, Silvestri Antonio, Moffa Mario, Ciocca Salvatore, Mascaro
Maria Carmela Giovanna, Poce Giovanni, Tronca Mario, Lalla Gabriele
Saverio, Viscusi Antonio, Lalla Mario, Di Lecce Alberto, Fanelli
Nicola, Manocchio Salvatore; non costituiti in giudizio; per
l'annullamento del verbale in data 24-25 aprile dell'adunanza dei
presidenti di sezione e della relativa proclamazione degli eletti
alla carica di sindaco e di consigliere comunale di Riccia; della
nota del prefetto di Campobasso n. 190/S.E. del 23 aprile 1995;
delle operazioni elettorali sottostanti; e per la declaratoria del
rinnovo delle elezioni e del diritto della lista 3 "per Riccia -
Albero con riccio" di collegarsi ad un nuovo candidato sindaco;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
statale e di De Pascale Nicola;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 3 ottobre 1995 la
relazione del magistrato Massimo Basilavecchia ed uditi
l'avv.Mazzocco, l'avv. dello Stato Marra e il dott. De Pascale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il ricorso in epigrafe, depositato il 17 maggio 1995 e
notificato, in uno al decreto presidenziale di nomina del relatore e
di fissazione dell'udienza, in data 26 maggio-6 giugno 1995, gli
istanti (in qualita' di cittadino elettore il Ciccaglione, di
candidato a consigliere primo dei non eletti il Maglieri, di
presentatori della lista tre il Fanelli e il Viscusi) espongono che,
per le elezioni comunali nel comune di Riccia del 23 aprile scorso,
sono state presentate quattro liste con i relativi candidati alla
carica di sindaco, ma che il candidato della lista tre, "Per Riccia -
Albero con riccio", Michele Fanelli, moriva improvvisamente due
giorni prima del voto, e cioe' il 21 aprile. Informata dell'evento e
interpellata sui provvedimenti da adottare, la Prefettura di
Campobasso disponeva, con la nota impugnata, che comunque le elezioni
avessero luogo, dovendo le stesse essere eventualmente rinnovate solo
in caso di vittoria del candidato deceduto. Avverso tutte le
operazioni elettorali successive (relative a comune con popolazione
inferiore a 15.000 abitanti), conclusesi con la proclamazione degli
eletti a sindaco e a consigliere comunale gli istanti deducono,
all'interno di unico motivo rubricato come violazione degli artt. 3,
commi primo e quinto, e 5, commi secondo, terzo, quarto, sesto e
settimo, della legge n. 81 del 1993, nonche' eccesso di potere per
erronei presupposti e illogicita', le seguenti censure:
1) nel sistema di elezione diretta del sindaco, la persona del
candidato sindaco riveste rilevanza essenziale, si da condizionare
l'espressione stessa del voto e la stessa ripartizione dei
consiglieri tra le liste collegate (necessariamente) ad un candidato
sindaco; percio' il venir meno della persona del candidato sindaco,
pur non essendo ipotesi disciplinata espressamente dalla normativa
invocata, non puo' che condurre alla sospensione e al rinvio delle
elezioni, in modo da consentire sia una compiuta espressione del voto
da parte degli elettori e da evitare il pregiudizio che alla lista
collegata deriva dalla scomparsa del candidato; cio' anche perche' la
presenza di un candidato deceduto ha l'effetto di sviare i voti
dell'elettorato sui candidati in vita, rende nulli i voti comunque
dati al candidato deceduto, e comporta poi l'assurda conseguenza che,
nell'ipotesi di vittoria del medesimo, le elezioni sono comunque da
annullare e ripetere; nel solo caso del decesso che avvenga, nei
comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, in fase di
ballottaggio, l'art. 6, sesto comma, della legge n. 81/93 prevede che
al candidato deceduto subentri quello che lo segue nella graduatoria,
e da cio' si ricaverebbe che, al contrario, negli altri casi
l'elezione non puo' avvenire ma deve essere consentita la
sostituzione del candidato deceduto;
2) in via subordinata, si eccepisce la incostituzionalita' della
normativa, nella parte in cui non prevede il differimento delle
elezioni, per contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione.
Il ricorso, con la prova delle avvenute notifiche, e' stato
ridepositato in data 2 giugno, mentre ulteriori prove delle avvenute
notificazioni sono state depositate l'8 giugno 1995.
In data 7 giugno si e' costituita in giudizio l'Avvocatura dello
Stato, per l'amministrazione dell'Interno, la quale ha, con memoria
illustrativa, eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e
l'infondatezza nel merito del ricorso.
In data 13 giugno 1995 si e' costituito in giudizio De Pascale
Nicola, genericamente contestando ammissibilita', procedibilita' e
fondatezza del ricorso.
Con ordinanza 493 del 21 giugno 1995, questo TAR ha disposto la
rinnovazione di talune notifiche; a tanto hanno provveduto i
ricorrenti, depositando in data 14 luglio 1995 la prova delle
notificazioni eseguite in data 4-8 luglio 1995.
All'udienza del 3 ottobre 1995 la causa e' passata in decisione.
D I R I T T O
I ricorrenti, nelle qualita' rispettive di cittadini elettori, di
candidati consiglieri comunali, e di presentatori della lista 3 nelle
elezioni del 23 aprile 1995 per l'elezione del sindaco e il rinnovo
del consiglio comunale di Riccia, comune con popolazione inferiore ai
quindicimila abitanti, impugnano gli atti del procedimento
elettorale, lamentando pure la mancata sospensione dello stesso, da
parte del Ministero degli Interni e della Prefettura di Campobasso,
conseguente al decesso, in data 21 aprile 1993, del candidato sindaco
cui era collegata, a termini di legge, la lista 3.
A sostegno dell'impugnativa, si prospetta in via principale
l'illegittimita' degli atti impugnati, e, in via subordinata,
l'incostituzionalita' delle norme della legge n. 81 del 1993, nella
parte in cui le stesse non prevedono la sospensione del procedimento
elettorale in ipotesi di decesso o di impedimento permanente del
sindaco nel corso della campagna elettorale.
Ad avviso del Collegio, la prospettazione principale non appare
condivisibile, in quanto, come del resto ammettono gli stessi
ricorrenti, la legge n. 81 del 1993, e in particolare l'art. 5, non
contempla l'ipotesi di un differimento della competizione elettorale
quando sopravvenga, alla presentazione delle candidature,
l'impedimento permanente o il decesso del candidato sindaco. In
mancanza di una previsione normativa esplicita, la compressione del
diritto di espressione del voto, sia pure solo temporanea e collegata
ad un fatto eccezionale, non sembra poter essere ricavata in via
interpretativa, non tollerando la materia elettorale incertezze in
ordine alla data di svolgimento delle elezioni e alle cause
impeditive delle stesse, nonche' sulle modalita' procedurali e sulle
forme di pubblicita' con le quali sia possibile addivenire al rinvio
della data delle elezioni.
L'unico riferimento normativo, contenuto nell'art. 6, sesto comma,
della legge n. 81/1993, all'evenienza del decesso o dell'impedimento
del candidato sindaco nell'imminenza delle consultazioni elettorali,
disciplina una fattispecie diversa e particolare, e cioe' quella in
cui l'evento si verifichi, nelle elezioni relative ai comuni con
popolazione superiore a quindicimila abitanti, quando sia gia'
esaurito il primo turno e prima dello svolgimento del turno del
ballottaggio. La particolarita' della previsione, ed il contenuto
della stessa, con i quali il legislatore dimostra di voler comunque
assegnare preminenza allo svolgimento della competizione elettorale
rispetto alla conservazione del risultato espresso dalla volonta'
degli elettori (al ballottaggio partecipa infatti, con possibile
pregiudizio della volonta' espressa dal corpo elettorale, il
candidato che segue nella graduatoria del primo turno quello impedito
o deceduto), non consentono di utilizzare il sesto comma dell'art. 6
nel senso indicato dai ricorrenti, i quali desumono a contrario la
necessita' del blocco immediato della competizione nelle elezioni
relative ai comuni con popolazione inferiore ai quindicimila
abitanti.
Rileva peraltro il Collegio che, muovendo dalla ininfluenza
dell'evento morte del candidato sindaco sulle elezioni, non possono
essere negate le incongruenze lamentate dai ricorrenti, collegate
alla particolare rilevanza che la figura individuale del candidato
sindaco riveste nel sistema elettorale di cui alla legge n. 81/1993.
E' infatti evidente che il decesso di uno dei candidati non solo
priva sostanzialmente il corpo elettorale di una delle possibilita'
di scelta in ordine all'organo piu' rappresentativo dell'istituzione
comunale, ma ha anche l'effetto di alterare i rapporti tra le liste
collegate ai vari candidati alla carica di sindaco, le quali, in base
alla legge, vengono votate solo mediante il voto attribuito al
candidato sindaco.
Ove poi, nonostante il decesso del candidato sindaco, questi
dovesse risultare comunque vincitore delle elezioni, queste
dovrebbero essere necessariamente e immediatamente ripetute, cosi'
come prospetta la Prefettura di Campobasso nell'atto impugnato,
verificandosi comunque l'ipotesi di cui all'art. 37-bis della legge
n. 142/1990, che prevede lo scioglimento del Consiglio comunale
quando muoia il sindaco gia' eletto. Non sarebbe tra l'altro
tollerabile la persistenza in vita di un consiglio comunale il cui
gruppo di maggioranza non esprima un sindaco ad essa
programmaticamente collegato; la tesi dei ricorrenti, per la quale
anche i voti attribuiti al candidato deceduto e alla lista collegata
sarebbero nulli, urta infatti con il principio di tassativita' delle
ipotesi di nullita' del voto, tra le quali non risulta la fattispecie
in esame.
In base alle considerazioni precedenti, la prospettata questione di
costituzionalita' dell'art. 5 della legge n. 81 del 1993, nella parte
in cui non prevede che il sopravvenire della morte o dell'impedimento
permanente del candidato sindaco comporti il rinvio delle elezioni e
il rinnovo della presentazione delle candidature, appare rilevante e,
rispetto agli artt. 51, 3 e 97 della Costituzione, non manifestamente
infondata.
Quanto alla rilevanza, essa discende dalla difficolta', gia' in
precedenza segnalata, di desumere direttamente dalla legge
l'efficacia interruttiva del procedimento elettorale dell'evento che
colpisce il candidato sindaco; l'accoglimento del ricorso pare quindi
possibile solo per effetto dell'accoglimento del secondo motivo,
dedotto in via subordinata dai ricorrenti (per la sussistenza della
rilevanza della questione quando il giudice a quo prospetti
l'inaccoglibilita' della domanda principale, v. Corte costituzionale,
1 luglio 1986, 170).
Quanto alla non manifesta infondatezza, si e' gia' rilevato come il
proseguimento del procedimento elettorale dopo il decesso del
candidato comporti, in un sistema elettorale che e' tutto imperniato
sulla figura del candidato sindaco, una compressione difficilmente
accettabile del diritto di elettorato attivo, nella misura in cui gli
elettori vengono privati di una delle possibilita' di scelta non solo
per l'elezione del sindaco, ma altresi' nella competizione tra le
liste dei candidati consiglieri, stante il grave pregiudizio
sopportato dalla lista collegata al candidato non piu' idoneo, in
maniera definitiva, all'assunzione della carica.
Anche a voler assegnare infatti preminenza all'interesse pubblico,
innegabile, allo svolgimento immediato delle elezioni, la lacuna
normativa non appare coerente con il nuovo sistema elettorale,
caratterizzato proprio dall'assoluto rilievo della competizione tra i
candidati sindaci, ne' con lo stesso art. 37-bis della legge n.
142/1990, che alla morte del sindaco (eletto) fa seguire lo
scioglimento del consiglio comunale. Il venir meno, per fatto
imprevedibile, di uno dei candidati, compromette d'altra parte (con
sacrificio del principio di eguaglianza) anche il diritto di
elettorato passivo dei consiglieri appartenenti alla lista collegata,
i quali subiscono senza colpa un pregiudizio ravvisabile nella
perdita di efficacia della loro candidatura per il venir meno
dell'elemento trainante del consenso.
D'altra parte, si e' detto come, nell'ipotesi di successo del
candidato sindaco deceduto, le elezioni siano inutili e debbano
essere comunque ripetute: lo svolgimento necessario, voluto
dall'attuale configurazione dell'art. 5 della legge n. 81 del 1993,
di un procedimento che abbia la concreta prospettiva di un esito
falsato o inutile, lascia sospettare la violazione del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97.
Riservata ogni altra decisione, il giudizio va pertanto sospeso, in
attesa della decisione della Corte costituzionale sulla questione
dianzi esposta.