CORTE COSTITUZIONALE
Ricorso della provincia autonoma di Trento in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 16221 del
22 dicembre 1995, rappresentata e difesa - in virtu' di procura
speciale del 3 gennaio 1996 per notaio dott. Pierluigi Mott in Trento
(n. 61658 di repertorio) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, presso
cui e' elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione:
a) alla nota del Ministero del Tesoro - Ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato generale di Finanza - Servizi ispettivi -
Settore III, del 1 dicembre 1995, prot. n. S.I.556/85 211250, con la
quale si informa l'Assessorato alla sanita' della provincia autonoma
di Trento che e' stata disposta l'esecuzione di accertamenti
ispettivi alla Azienda provinciale per i servizi sanitari di Trento;
b) alla nota del medesimo ufficio del Ministero del tesoro, in
pari data, prot. n. S.I. 566/85 211250, con la quale si incarica il
dott. Federico Romeo, dirigente dei Servizi ispettivi di finanza, di
effettuare l'ispezione di cui sopra;
c) alla nota del medesimo ufficio del Ministero del tesoro, in
pari data, medesimo protocollo della precedente, con cui si incarica
il dott. Lucio Faggiano, Direttore della Ragioneria regionale dello
Stato di Trento, di collaborare con il dott. Romeo nella ispezione di
cui sopra.
F a t t o
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia autonoma di Trento e'
titolare di competenza concorrente, legislativa ed amministrativa, in
materia di igiene e sanita' (artt. 9, n. 10, e 16 Statuto). Inoltre,
con legge 30 aprile 1980, n. 6, art. 15, la regione Trentino-Alto
Adige - che in base all'art. 4, n. 7, dello Statuto e' titolare di
competenza primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri - ha demandato alla provincia autonoma ricorrente il
potere di controllo sugli atti e sugli organi delle unita' sanitarie
locali. Da ultimo, in sede di definizione del c.d. "pacchetto" per il
Trentino-Alto Adige, con la norma d'attuazione dello Statuto di cui
all'art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (sostitutiva
della norma d'attuazione originariamente contenuta nell'art. 2 del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474) si e' stabilito che spetta alla
regione Trentino-Alto Adige il potere di disciplinare "il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari", mentre spettano
alle Provincie autonome di Trento e Bolzano "le potesta' legislative
ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari".
A seguito del "riordino" della disciplina in materia sanitaria
contenuta nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, l'art. 1
della legge regionale T.-A.A. 20 gennaio 1992, n. 1, ha stabilito che
le funzioni dirette alla tutela della salute possono essere gestite
"mediante aziende speciali con automomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile" (art. 1, primo comma), e
che "le dimensioni, il numero, le modalita' di funzionamento e
l'organizzazione delle aziende di cui al comma 1 sono disciplinati
con leggi delle provincie autonome di Trento e Bolzano" (art. 1,
secondo comma).
In base a cio', e nell'esercizio delle gia' descritte competenze
ad esse costituzionalmente attribuite, la provincia autonoma di
Trento con legge provinciale 1 aprile 1993, n. 10 ha dettato una
nuova disciplina del servizio sanitario provinciale, istituendo un
proprio ente strumentale denominato "Azienda provinciale per i
servizi sanitari", attraverso la quale la Provincia provvede
all'esercizio delle funzioni inerenti al servizio sanitario
provinciale (art. 2, primo comma). La medesima legge provinciale n.
10/1993 non ha mancato di disciplinare anche le attivita' di
controllo sulla suddetta Azienda: l'art. 8 della legge provinciale
stabilisce infatti che la Giunta provinciale ha fra l'altro funzioni
di verifica dell'attivita' dell'Azienda e della sua compatibilita'
con le norme in vigore (oltre che con gli indirizzi della
programmazione provinciale e con i vincoli derivanti dagli accordi
nazionali di lavoro); ed il successivo art. 17 disciplina la
composizione ed il funzionamento del collegio dei revisori dei conti,
composto di cinque membri di cui tre designati dal Consiglio
provinciale e due dal Ministro del tesoro. Il collegio dei revisori
ha il compito di vigilare sull'osservanza delle leggi, di verificare
la regolare tenuta della contabilita', di emanare il bilancio, e gli
altri compiti di controllo stabiliti dalla legge (art. 18).
Non solo. Gli artt. 28 e 29 della successiva legge provinciale 28
agosto 1995, n. 10 (Ulteriori modifiche alla legge provinciale 1
aprile 1993, n. 10 concernente "Nuova disciplina del servizio
sanitario provinciale") hanno integrato la disciplina dei controlli
sull'Azienda provinciale per i servizi sanitari, istituendo all'uopo
anche degli uffici ad hoc. Infatti l'art. 28, modificando la
disciplina dei servizi dei dipartimenti dell'Amministrazione
provinciale gia' stabilita dalla legge provinciale 29 aprile 1983, n.
12 (Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della provincia
autonoma di Trento), ha istituito - in sostituzione di tre precedenti
servizi - il "Servizio programmazione e ricerca sanitaria", il
"Servizio attivita' di gestione sanitaria" ed il "Servizio economia
sanitaria", cui sono demandati vari compiti anche di controllo sugli
atti e sulle attivita' dell'azienda provinciale per i servizi
sanitari. Ma soprattutto l'art. 29 della legge provinciale n. 10/95
ha istituito un nuovo servizio, denominato "Servizio ispettito
attivita' sanitarie", il quale servizio "provvede all'espletamento
delle attivita' di carattere ispettivo necessarie ai fini dello
svolgimento delle funzioni di verifica di cui all'art. 8 della legge
provinciale 1 aprile 1993, n. 10, circa la conformita' dell'attivita'
dell'azienda provinciale per i servizi sanitari agli obiettivi della
programmazione sanitaria, la corrispondenza tra costi dei servizi e
relativi benefici nonche' la compatibilita', contabile e
amministrativa, dell'attivita' dell'azienda medesima con le norme in
vigore".
2. - Cio' premesso, in data 11 dicembre 1995 e' pervenuta alla
provincia autonoma di Trento una nota della Direzione generale della
azienda provinciale per i servizi sanitari (prot. n. 1786 dell'11
dicembre 1995) con la quale veniva trasmessa copia della
documentazione che era stata consegnata brevi mano alla azienda da
alcuni dirigenti dei servizi ispettivi di finanza del Ministero del
tesoro.
Si tratta dei documenti indicati nell'epigrafe del presente atto.
Con il primo, una nota ministeriale sottoscritta dal Sottosegretario
del Ministero del tesoro dott. Vegas, ed indirizzata all'assessore
provinciale alla sanita' (nonche', per conoscenza, al comune di
Trento ed al Ministero della sanita'), si informa l'assessore
provinciale che sono stati disposti - ai sensi degli artt. 29 del
r.d. n. 2440/1923, 3 della legge n. 1037/1939 e 65 del decreto
legislativo n. 29/1993 - degli accertamenti ispettivi alla "Azienda
U.S.L. di Trento" da parte di un dirigente dei servizi ispettivi di
finanza; con il secondo (una nota ministeriale sottoscritta dal
ragioniere generale dello Stato) si da' appunto incarico al dott.
Federico Romeo, dirigente dei Servizi ispettivi di finanza, di
effettuare l'ispezione di cui sopra; e con il terzo (una nota
ministeriale ancora a firma del ragioniere generale della Stato) si
incarica il dott. Lucio Faggiano, direttore della Ragioneria
regionale dello Stato di Trento, di collaborare con il dott. Romeo
nella suddetta ispezione.
I suddetti atti sono illegittimi e gravemente lesivi delle
attribuzioni costituzionali della provincia autonoma di Trento, onde
questa li impugna con il presente regolamento di competenza, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Trento, di cui agli artt. 9 n. 10, 8 n. 1, 16, e 54 dello
Statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
e delle relative norme di attuazione di cui al d.P.R 28 marzo 1975,
n. 474 (spec. art. 2, sostituito da art. 1 d.lgs. 16 marzo 1992, n.
267), ed al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (spec. art. 4).
Il presente conflitto e' del tutto analogo a quello gia' deciso da
codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 228/1993, che accolse un
ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla provincia
autonoma di Bolzano in relazione ad una nota del Ministero del tesoro
il cui contenuto era infatti identico a quello della prima delle tre
note ministeriali oggi impugnate (per comodita' dell'Ecc.ma Corte si
deposita copia della nota ministeriale 22 agosto 1992 allora
impugnata dalla provincia autonoma di Bolzano).
Si e' visto come la provincia autonoma ricorrente in base alle
norme statutarie (art. 9 n. 10, e 16), alle relative norme
d'attuazione (art. 2 d.P.R. n. 474/1975), e secondo l'insegnamento di
codesta Ecc.ma Corte (da ultimo sent. n. 373/1995), abbia potesta'
legislativa ed amministrativa in ordine al funzionamento ed alla
gestione degli enti sanitari. In base a tale competenza - come pure a
quella di rango primario che le e' attribuita dall'art. 8 n. 1 St. in
materia di ordinamento degli uffici provinciali (e quindi anche degli
enti para-provinciali) - la legge provinciale ha istituito e
disciplinato la "Azienda provinciale per i servizi sanitari". Come si
e' visto la legge provinciale ha disciplinato i controlli - compresi
quelli ispettivi - su tale Azienda, di competenza della Giunta
provinciale anche ai sensi dell'art. 54 dello Statuto.
Il sistema delineato trova poi il suo completamento (come gia'
rilevato da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 228/1993) nella
norma d'attuazione dello statuto T.-A.A. stabilita dall'art. 4 del
d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, la quale ha stabilito che nelle materie
di competenza propria della regione o delle provincie autonome "la
legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza ... diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
d'attuazione
...".
Ne consegue che anche il potere ispettivo sulla azienda
provinciale per i servizi sanitari di Trento e sulle sue
articolazioni appartiene, in base alle suddette norme statutarie e
d'attuazione, alla Provincia ricorrente, che lo esercita nelle forme
e nei modi disciplinati dalla stessa legge provinciale. Ne' lo
Statuto T.-A. A., ne' le relative norme d'attuazione, attribuiscono
al Ministro del tesoro alcun potere di vigilanza e controllo sulle
strutture sanitarie provinciali.
Dunque, la pretesa del Ministero del tesoro - di cui agli atti
impugnati col presente ricorso - di svolgere una ispezione sulla
azienda provinciale per i servizi sanitari di Bolzano e' chiaramente
lesiva delle attribuzioni della Provincia ricorrente (alla quale
infatti compete il potere ispettivo in questione) e priva di
qualsiasi fondamento normativo.
In particolare si rileva come nessuna delle disposizioni
legislative richiamate nel primo degli atti impugnati possa in
qualche modo fondare la pretesa del Ministero del tesoro. Ne' l'art.
29 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (che oltretutto riguarda solo
le ispezioni sulle amministrazioni dello Stato e relative aziende
autonome); ne' l'art. 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037 (che
riguarda anch'esso le verifiche degli ispettori generali di finanza
sugli uffici e servizi statali, e le ispezioni - come dice l'art. 3,
quarto comma, n. 2 "previste da particolari ordinamenti": previsione
che nella specie manca del tutto); ne' l'art. 29 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (poiche' le ispezioni ivi previste
al quinto comma non riguardano la provincia ed i suoi enti
strumentali, anche in considerazione della norma di salvaguardia
contenuta nell'art. 73, primo comma, del medesimo decreto).
Del resto, la non appartenenza al Ministero del tesoro o, piu' in
generale, all'Amministrazione statale, di attribuzioni ispettive
anche aggiuntive rispetto a quelle spettanti alla provincia, in
mancanza di espresse norme statuarie o d'attuazione in tal senso,
trova ulteriore conferma (come in parte gia' osservato ancora una
volta da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 228/83) sia nel fatto
che gia' nell'ordinamento del servizio sanitario nazionale di cui
alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, sono espressamente fatte salve
dall'art. 80 le competenze statutarie della provincia ricorrente
(art. 80), cosi' come sono poi state fatte salve anche dall'art. 1,
primo comma, lett. z), della legge delega 24 ottobre 1992, n. 421;
sia nel fatto che la misura della partecipazione dello Stato al
controllo delle unita' sanitarie locali e' stata specificamente
regolata attraverso la presenza in esse di un collegio dei revisori
dei conti (in origine disciplinato dall'art. 15 della legge n.
833/1978, ed ora dall'art. 3, tredicesimo comma, del citato decreto
legislativo n. 502/1992) dei cui membri uno su tre, o due su cinque,
sono designati dal Ministro del tesoro: un collegio che, secondo
quanto affermato dalla sentenza n. 107/1987 di codesta ecc.ma Corte,
e' uno "strumento di controllo e verifica" che assume un ruolo di
"mediatore in materia finanziaria, amministrativo-contabile, tra le
unita' sanitarie locali, da una parte e le regioni e lo Stato
dall'altra; tramite necessario d'informazione e di controllo della
gestione, del flusso della spesa delle unita' sanitarie locali". Tale
collegio dei revisori dei conti - come gia' si e' detto in precedenza
- e' stato espressamente previsto anche per l'Azienda provinciale per
i servizi sanitari di Trento dagli artt. 17 e 18 della legge
provinciale n. 10/1993.
In conclusione l'ispezione disposta dal Ministero del tesoro esula
dalle competenze ad esso attribuite, rientrando in quelle
costituzionalmente spettanti alla provincia autonoma ricorrente.