ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, quarto
comma, della legge 12 (recte: 28) gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), promosso con ordinanza emessa il 2
dicembre 1994 dal Pretore di Livorno nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra Guidi Massimo ed altri e l'INPS, iscritta al n. 125 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Giorgio Starnoni per l'I.N.P.S.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento civile promosso contro l'INPS, dopo
l'accoglimento dei ricorsi ex art. 700 cod. proc. civ., da soci della
Compagnia lavoratori portuali di Livorno - giudicati inabili al
lavoro portuale dalla Commissione prevista dall'art. 156 del
regolamento di esecuzione del codice della navigazione (navigazione
marittima), approvato con d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 - per
ottenere il ripristino della pensione di inabilita', annullata o
revocata e sostituita con l'assegno ordinario di invalidita' in
seguito a visita medica disposta dall'Istituto, il Pretore di
Livorno, con ordinanza del 2 dicembre 1994, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 24, comma 4, della legge 28 gennaio 1994, n.
84, nella parte in cui prevede che "ai lavoratori gia' cancellati dai
registri per inidoneita' al lavoro portuale ai sensi dell'art. 156,
primo comma, n. 2, del citato regolamento, si applica il trattamento
di cui all'art. 2 della legge 12 giugno 1984, n. 222" (cioe' il
trattamento della pensione ordinaria di inabilita').
Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione impugnata,
intervenuta nelle more del procedimento cautelare, privilegia
ingiustificatamente i lavoratori portuali rispetto a tutti gli altri
lavoratori assicurati presso l'INPS, i quali, per beneficiare della
pensione di inabilita', devono trovarsi "nell'assoluta e permanente
impossibilita' di svolgere qualsiasi tipo di attivita' lavorativa",
il che vale anche per lavoratori (minatori, edili, ecc.) la cui
attivita' e' impegnativa e usurante al pari del lavoro portuale.
Secondo la disciplina anteriore all'entrata in vigore della legge
n. 84 del 1994, dalla dichiarazione di inidoneita' al lavoro portuale
potevano derivare prestazioni differenziate agli assicurati, in
relazione al diverso grado di inabilita'. La "specialita'" del regime
dell'inidoneita' specifica al lavoro portuale era circoscritta
all'accertamento della patologia (affidato ad un'apposita commissione
medica istituita presso la capitaneria di porto), non toccava le
prestazioni in concreto da erogare. L'art. 156, ultimo comma, del
menzionato regolamento di esecuzione si limitava ad attribuire
all'accertamento di inidoneita' al lavoro portuale "effetto anche ai
fini del trattamento previdenziale", senza alcuna precisazione in
ordine al tipo di trattamento. Prima della legge n. 222 del 1984
l'INPS doveva verificare, caso per caso, se ricorressero i
presupposti per l'erogazione della pensione di inabilita' o,
soltanto, quelli per l'assegno di invalidita'. Conseguentemente,
l'avvenuta corresponsione tout court della pensione di inabilita' e'
da considerare erronea, mentre sono pienamente legittimi i successivi
provvedimenti di revoca della medesima.
Cio' vale pero' solo fino alla data di entrata in vigore della
disposizione impugnata, che ha attribuito indiscriminatamente ai
lavoratori dichiarati inabili al lavoro portuale, e conseguentemente
cancellati dai registri, il diritto alla pensione di inabilita'
(senza efficacia retroattiva). Questa norma di favore e' ritenuta dal
giudice a quo un irragionevole privilegio, non giustificabile con la
specialita' del lavoro portuale, tanto piu' che il trattamento
privilegiato dovrebbe ritenersi sottratto alla procedura di revisione
di cui all'art. 9 della legge n. 222 del 1984.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituito l'INPS chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile, essendo controversa soltanto l'interpretazione della
norma in esame in punto di retroattivita'; nel merito, si rimette
alle decisioni della Corte.
In una memoria aggiunta l'Istituto - premesso che con d.-l. 21
aprile 1995, n. 119 (ottavo di una serie di decreti reiterati,
proseguita con i dd.ll. 21 giugno 1995, n. 237, 22 agosto 1995, n.
348 e 18 ottobre 1995, n. 433), gli oneri derivanti dall'art. 24,
comma 4, della legge n. 84 del 1994 sono stati posti a carico della
gestione commissariale del Fondo gestione istituti contrattuali
lavoratori portuali in liquidazione e sono rimborsati all'INPS in
base a rendicontazione annuale - osserva che la disposizione
impugnata ha inteso assicurare la continuita' del trattamento
previdenziale complessivo vigente anteriormente alla legge n. 84 del
1994 in favore dei portuali cancellati dai registri per inabilita', i
quali fruivano di un'integrazione pensionistica a carico del suddetto
Fondo (soppresso dal d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6, convertito nella
legge 24 marzo 1990, n. 58), calcolata in misura pari alla differenza
tra quanto corrisposto dall'INPS e quanto i lavoratori avrebbero
maturato al compimento del sessantesimo anno di eta'.
In definitiva la disposizione impugnata servirebbe a garantire la
conservazione di "diritti acquisiti" in una situazione caratterizzata
da connotazioni del tutto peculiari, che la rendono oggettivamente
incomparabile con altre e percio' escludono l'ipotizzata violazione
del principio di eguaglianza.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura precisa che le finalita' di conservazione di diritti
quesiti, gia' indicata dalla difesa dell'INPS, sono perseguite dalla
norma impugnata con precisi limiti tanto soggettivi quanto temporali.
Si tratta infatti di un istituto connotato da carattere di
specialita', riferito a una particolare categoria di lavoratori, con
efficacia limitata nel tempo, "stante la sua avvenuta abrogazione in
forza dell'art. 4 del d.-l. 25 febbraio 1995, n. 49, a far data dal
19 marzo 1995", che dispone la trasformazione in societa' di diritto
privato delle compagnie portuali. Da questa data i lavoratori
portuali, per quanto attiene ai trattamenti di inabilita' o di
invalidita', sono assoggettati al regime generale della legge n. 222
del 1984. D'altra parte, l'abrogazione anche dell'art. 156 del
regolamento marittimo, disposta dall'art. 27, comma 8, della legge n.
84 del 1994, esclude che il problema possa piu' ripresentarsi in
futuro dal momento che l'introduzione - prima su base contrattuale e
dopo, in via transitoria, su base normativa - del trattamento
pensionistico differenziato di cui si controverte e' stata
determinata proprio dalla disciplina speciale contenuta nella norma
regolamentare, la quale prevedeva la definitivita' dell'accertamento
dell'inidoneita' fisica compiuto dalle Commissioni ivi previste,
escludendo la possibilita' di reiscrizione nei registri nel caso di
recupero delle condizioni fisiche occorrenti per essere riconosciuti
abili al lavoro portuale.
Considerato in diritto
1. - Dal Pretore di Livorno e' sospettato di illegittimita'
costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost., l'art. 24, comma 4,
della legge 28 gennaio 1994, n. 84. Ai lavoratori portuali gia'
cancellati dai registri per inidoneita' permanente al lavoro
portuale, accertata ai sensi dell'art. 156 del regolamento di
esecuzione del codice della navigazione (navigazione marittima),
approvato con d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, la disposizione
impugnata attribuisce il diritto alla pensione ordinaria di
inabilita' indipendentemente dalla condizione di "assoluta e
permanente impossibilita' di svolgere qualsiasi attivita' lavorativa"
prevista dall'art. 2, comma 1, della legge 12 giugno 1984, n. 222.
Questo trattamento di favore e' ritenuto ingiustificato dal giudice
rimettente, e quindi contrario al principio di eguaglianza, atteso
che per gli altri lavoratori, compresi quelli addetti ad attivita'
usuranti non meno del lavoro portuale (minatori, edili, ecc.),
l'inidoneita' specifica al proprio lavoro professionale comporta il
minore trattamento dell'assegno di invalidita'.
2. - La questione non e' fondata.
La ratio e la portata della norma in esame non possono essere
comprese astraendo dal quadro storico della complessa e faticosa
vicenda legislativa - sollecitata dagli organi comunitari - che ha
abolito l'antico privilegio monopolistico delle compagnie portuali
assoggettandole al regime di libera concorrenza di mercato mediante
la trasformazione in societa' regolate dal codice civile, con
conseguente passaggio dei lavoratori soci o dipendenti di esse al
diritto comune dei rapporti privati di socio di cooperativa di lavoro
o di lavoratore subordinato, nonche' dei connessi rapporti
previdenziali.
La disposizione transitoria dell'art. 24, comma 4, della legge n.
84 del 1994 mira a evitare ricadute negative di tale vicenda sul
trattamento previdenziale dei lavoratori gia' cancellati dai registri
per inidoneita' al lavoro portuale, ai sensi dell'art. 156 del citato
regolamento marittimo, anteriormente al termine iniziale di efficacia
dell'abrogazione degli articoli contenuti nel libro primo, titolo
III, capo IV, del regolamento, disposta dall'art. 27, comma 8, della
stessa legge.
L'abrogato art. 156 prevedeva modalita' speciali di accertamento
dell'inidoneita' permanente al lavoro portuale, mediante una apposita
commissione medica istituita presso la capitaneria di porto, mentre
per gli effetti dell'accertamento in ordine al trattamento
previdenziale del lavoratore l'ultimo comma rinviava implicitamente
al regime generale dell'assicurazione obbligatoria. Percio', ove
fosse stata accertata la perdita della capacita' di lavoro specifica
ai sensi dell'art. 1 della legge 12 giugno 1984, n. 222, e non anche
"l'assoluta e permanente impossibilita' di svolgere qualsiasi
attivita' lavorativa" ai sensi dell'art. 2, l'INPS era tenuto a
corrispondere soltanto l'assegno ordinario di invalidita'. In questo
caso interveniva, originariamente su base contrattuale, poi su base
normativa, un trattamento integrativo corrisposto dal Fondo gestione
istituti contrattuali lavoratori portuali, istituito, con
personalita' giuridica privata, dalla legge 17 febbraio 1981, n. 26,
e finanziato con addizionali percentuali delle tariffe retributive
delle prestazioni dei lavoratori portuali. L'integrazione del
trattamento di invalidita' erogato dall'INPS era fissata dal decreto
del Ministro della marina mercantile 13 ottobre 1982 in misura pari
alla differenza con l'ammontare della pensione che il lavoratore
avrebbe maturato al compimento del sessantesimo anno di eta'.
3. - Il Fondo e' stato soppresso dal d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6,
convertito nella legge 24 marzo 1990, n. 58, e le relative
prestazioni sono state poste direttamente a carico delle compagnie e
dei gruppi portuali. Tale onere, al quale le compagnie dovevano
provvedere mediante il gettito tariffario, era disposto solo in via
transitoria, essendo incompatibile con l'esigenza di contenimento del
costo del lavoro, ai fini della competitivita' sul mercato, inerente
alla nuova veste imprenditoriale di societa' operanti in condizioni
di concorrenza che le organizzazioni portuali avrebbero dovuto
assumere in forza dell'art. 20 della legge n. 84 del 1994. L'aggravio
e' stato rimosso dall'art. 24, comma 4, di questa legge, che ha
accollato all'INPS l'obbligo di corrispondere in ogni caso la
pensione ordinaria di inabilita' per il solo fatto dell'inidoneita'
al lavoro portuale accertata dalla commissione medica presso la
capitaneria di porto, indipendentemente dal requisito di assoluta
incapacita' di lavoro prescritto dall'art. 2 della legge n. 222 del
1984.
Trattandosi in sostanza di una misura analoga alla fiscalizzazione
di oneri sociali gravanti sulle imprese, il modo dello sgravio
originariamente prescelto era di dubbia legittimita', in quanto
convertiva un onere improprio delle imprese portuali in un onere di
assistenza sociale, altrettanto improprio, a carico della gestione
dell'assicurazione generale per l'invalidita' e la vecchiaia, senza
copertura della spesa corrispondente. Ma, prima ancora dell'entrata
in vigore della legge n. 84 (19 febbraio 1994), l'anomalia e' stata
eliminata dall'art. 1, comma 5, del d.-l. 12 febbraio 1994, n. 100,
riprodotto in una serie di decreti successivi fino all'attuale d.-l.
18 dicembre 1995, n. 535, in corso di conversione, a norma del quale
gli oneri derivanti dall'attuazione del comma 4 dell'art. 24 della
legge n. 84 del 1994 sono posti a carico della gestione commissariale
del Fondo sopra nominato in liquidazione (finanziata da un contributo
a carico del bilancio dello Stato, disposto dall'art. 1, comma 11,
del decreto a copertura dell'intero passivo accumulato dal Fondo) e
sono rimborsati all'INPS sulla base di apposita rendicontazione
annuale.
4. - Il quadro legislativo sopra delineato dimostra che la norma
sottoposta a scrutinio di costituzionalita' non crea ex novo un
trattamento previdenziale privilegiato in favore di una categoria di
lavoratori, bensi' conserva a questi lavoratori un trattamento di cui
gia' fruivano in virtu' della legislazione precedente, la quale - per
la parte non di competenza dell'INPS - lo poneva a carico del Fondo
gestione istituti contrattuali dei lavoratori portuali e, dopo la
soppressione del Fondo, direttamente a carico delle compagnie
portuali.
Certo non si puo' parlare - come fanno l'INPS e l'Avvocatura dello
Stato - di "conservazione di diritti acquisiti" tutelati dagli artt.
36 e 38 Cost. Ma per giustificare la norma e l'onere che ne deriva
alla finanza pubblica non occorre far capo al concetto di diritto
quesito. E' sufficiente richiamare, da un lato, il principio di
razionalita'-equita', ripetutamente affermato da questa Corte (cfr.,
da ultimo, sentenza n. 240 del 1994), che vieta l'applicazione
immediata a trattamenti pensionistici in atto di un ius superveniens
che ne abbasserebbe repentinamente l'entita' in misura rilevante;
dall'altro, il carattere transitorio della norma, la cui portata e'
circoscritta ai lavoratori cancellati dai registri per inabilita' al
lavoro portuale, ai sensi dell'art. 156 del regolamento marittimo,
anteriormente al 19 marzo 1995, dies a quo di efficacia
dell'abrogazione di tale articolo disposta dall'art. 27 della legge
n. 84 del 1994, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 14, del
d.-l. 21 febbraio 1995, n. 39, ora art. 3, comma 16, del d.-l. n. 535
del 1995 citato. Da questa data, essendo cessate le speciali
commissioni mediche operanti presso le capitanerie di porto, le
condizioni di invalidita' dei lavoratori portuali sono accertate,
come per tutti gli altri, dalle commissioni sanitarie dell'INPS con
effetti regolati dalla legge generale n. 222 del 1984.