ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 74 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promosso con ordinanza emessa
il 17 ottobre 1994 dal T.A.R. del Lazio di Roma sul ricorso proposto
da Burani Pietro contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 17
del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione di Burani Pietro nonche' gli atti di
intervento di Vidale Massimo ed altri e del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Gaetano Lepore per Burani Pietro e l'Avvocato dello
Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Pietro Burani contro il
Ministero della difesa per ottenere il riconoscimento del diritto di
essere inquadrato - ai sensi dell'art. 4 della legge 11 luglio 1980,
n. 312 - nella superiore qualifica funzionale corrispondente alle
mansioni esercitate per oltre cinque anni, il Tribunale
amministrativo del Lazio, con ordinanza del 17 ottobre 1994, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 74 del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29, nella parte in cui ha abrogato l'art. 4, commi decimo,
undicesimo, dodicesimo e tredicesimo, della citata legge n. 312 del
1980.
Questa legge, relativa al nuovo assetto retributivo-funzionale del
personale civile e militare dello Stato, ha disposto un inquadramento
provvisorio del personale in servizio al 1 gennaio 1978 nelle nuove
qualifiche funzionali secondo le corrispondenze indicate nell'art.
4, primo comma, e un inquadramento definitivo, previo inserimento,
con le modalita' indicate nel comma ottavo, dei profili professionali
di cui al precedente art. 3 nelle qualifiche funzionali. Due
correttivi a tale regola sono previsti dal nono comma per i
dipendenti che per un periodo non inferiore a cinque anni abbiano
svolto le mansioni di un profilo diverso dalla qualifica rivestita
secondo il vecchio ordinamento oppure mansioni corrispondenti a una
qualifica funzionale superiore a quella di inquadramento. Nel secondo
caso, a norma dell'art. 4, commi decimo, undicesimo, dodicesimo e
tredicesimo, abrogati dalla disposizione impugnata, a domanda, da
presentarsi entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge,
e previa favorevole valutazione del consiglio di amministrazione, il
dipendente poteva ottenere l'inquadramento nella qualifica superiore
mediante l'espletamento di una prova selettiva intesa ad accertare
l'effettivo possesso della relativa professionalita'.
Ad avviso del giudice rimettente la normativa impugnata eccede i
limiti della delega disposta nell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, il quale alla lettera o) autorizza il Governo a procedere
all'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico fondamentale ed accessorio, e di
quelle che prevedono trattamenti economici accessori, settoriali,
comunque denominati, a favore dei pubblici dipendenti, sostituendole
con corrispondenti disposizioni di accordi contrattuali. Nel novero
di tali disposizioni non rientrerebbe il procedimento di
inquadramento disciplinato dai commi citati dell'art. 4 della legge
n. 312 del 1980, attesa la natura meramente programmatica di tale
disciplina, la quale non comporta per se stessa alcun automatismo
incidente sul trattamento economico dei dipendenti legittimati a
domandare l'attuazione del procedimento.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituito il ricorrente, il quale ha promosso il giudizio principale
deducendo di avere svolto mansioni corrispondenti a una qualifica
superiore a quella di appartenenza in base a ordini di servizio
dell'Amministrazione reiterati dal 1987 al 1993.
Nel merito la parte costituita aderisce all'ordinanza di
rimessione, aggiungendo che l'abrogazione dell'art. 4, commi decimo e
segg., della legge del 1980 non puo' trovare fondamento nemmeno
nell'altro criterio direttivo fissato dalla lettera n) dell'art. 2
della stessa legge di delega.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura premette che la valutazione della portata della delega
legislativa conferita al Governo nel settore del pubblico impiego non
puo' prescindere dall'esame di tutti i principi e criteri direttivi
enunciati dal citato art. 2 della legge n. 421 del 1992 nei punti da
a) a n), e anzitutto dal primo comma, che stabilisce implicitamente
la possibilita', da parte della legislazione delegata, di
abrogazione, per incompatibilita', della normativa in precedenza
vigente nel detto settore.
Ora la disciplina speciale in tema di adibizione temporanea del
dipendente a mansioni superiori, in deroga all'art. 2103 cod.civ.,
prefigurata nel punto n) e attuata dall'art. 57 del d.lgs. n. 29 del
1993, ha necessariamente comportato anche l'incompatibilita' di
qualsiasi normativa preesistente che avesse assunto lo svolgimento di
mansioni superiori da parte del prestatore di lavoro come presupposto
di un procedimento (sia pure selettivo) rivolto a far conseguire ai
pubblici dipendenti l'attribuzione di profili professionali di
qualifica funzionale superiore, le cui mansioni fossero
corrispondenti a quelle svolte per un determinato periodo di tempo.
In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica
l'interveniente rileva il formalismo da cui, a suo avviso, e'
inficiata l'interpretazione del giudice rimettente, che esclude le
disposizioni dell'art. 4, commi decimo sgg., della legge n. 312 del
1980 dalla previsione del punto o) dell'art. 2 della legge delega n.
421 del 1992. Siffatta interpretazione non tiene conto
dell'inscindibile nesso causale che collega lo svolgimento delle
mansioni superiori all'inquadramento nella relativa qualifica.
4. - Fuori termine hanno depositato un atto di intervento alcuni
dipendenti del Ministero per i beni culturali, associandosi alla
domanda di dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma
impugnata.
Considerato in diritto
1. - L'art. 4, commi decimo, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo,
della legge 11 luglio 1980, n. 312, sul nuovo assetto
retributivo-funzionale dei dipendenti dello Stato, prevedeva un
correttivo ai criteri di inquadramento nelle nuove qualifiche
funzionali (sostitutivo del precedente sistema delle carriere) in
favore dei dipendenti che avessero svolto per almeno cinque anni
mansioni corrispondenti a una qualifica superiore a quella di
appartenenza. A domanda, da presentarsi entro novanta giorni
dall'entrata in vigore della legge, e previa valutazione favorevole
del consiglio di amministrazione, il dipendente poteva ottenere
l'inquadramento nella nuova qualifica funzionale mediante una prova
selettiva intesa ad accertare l'effettivo possesso della relativa
professionalita'.
L'abrogazione dei commi citati dell'art. 4, disposta dall'art. 74
del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e' sospettata di illegittimita'
costituzionale dal TAR del Lazio per violazione dei limiti della
delega risultanti dall'art. 2, punto o), della legge di delega
legislativa 23 ottobre 1992, n. 421 (artt. 76 e 77 Cost.).
2. - In linea di fatto il giudice rimettente precisa che i
ricorrenti hanno maturato il periodo minimo di permanenza nelle
mansioni ritenute superiori alla qualifica di inquadramento nel 1983,
cioe' posteriormente alla data di entrata in vigore della legge n.
312 del 1980, lasciando cosi' intendere che egli interpreta la
normativa abrogata nel senso che il beneficio non fosse riservato ai
dipendenti che avessero maturato il quinquennio prima di tale data,
la sola menzionata dalla legge come dies a quo del termine di novanta
giorni per la presentazione della domanda. Alla stregua di questa
interpretazione estensiva, che non appare manifestamente irrazionale,
la questione deve ritenersi rilevante, e quindi ammissibile.
3. - Essa, pero', non e' fondata.
Il giudice a quo ritiene che la norma abrogativa in esame sia stata
introdotta sulla base dell'art. 2, punto o), della legge di delega,
il quale autorizza il Governo a "procedere all'abrogazione delle
disposizioni che prevedono automatismi che influenzano il trattamento
economico fondamentale ed accessorio" dei pubblici dipendenti, e la
impugna sul riflesso che il legislatore delegato avrebbe forzato il
concetto di "automatismo" applicandolo indebitamente anche alle
modalita' di promozione alla qualifica superiore previste dall'art.
4, commi decimo e sgg., della legge n. 312 del 1980. La questione
viene cosi' impostata su una considerazione isolata del punto o),
senza allargarla al contesto normativo in cui e' inserito e in
particolare senza previamente accertare la compatibilita' della
disciplina, di cui si censura l'abrogazione, con la direttiva
contenuta nel precedente punto n), specificamente afferente al caso
di adibizione del dipendente a mansioni superiori a quelle proprie
della qualifica assegnatagli.
Questa direttiva esclude, in deroga all'art. 2103 cod.civ., che
alla permanenza del lavoratore nelle mansioni superiori oltre il
limite di tempo fissato dalla legge possa essere collegata
l'attribuzione del "diritto all'assegnazione definitiva delle
stesse". La formulazione del punto n) indica, gia' in linea di
interpretazione letterale, che la direttiva non puo' essere
concettualizzata in termini speculari alla disposizione derogata del
codice, la quale usa una formula diversa ("l'assegnazione a mansioni
superiori diviene definitiva" dopo un certo periodo di tempo), che
caratterizza l'effetto ivi previsto come promozione automatica (ipso
iure) alla qualifica corrispondente. Che le due formule non siano
coestensive si chiarisce, in linea di interpretazione
logico-sistematica, alla luce:
a) degli artt. 8, 28 e 36 del decreto delegato, che, in
conformita' dell'art. 97, terzo comma, Cost., prescrivono determinate
procedure per la copertura dei posti in organico;
b) dell'art. 2 della legge delega, che impartisce una direttiva
di contenimento, razionalizzazione e controllo della spesa per il
settore del pubblico impiego, di miglioramento dell'efficienza e
della produttivita', in vista di una riorganizzazione del settore;
c) dell'art. 2, punto a), della medesima legge, che collega i
limiti al principio della contrattualizzazione dei rapporti di
pubblico impiego secondo la disciplina del codice civile (nel quale
consiste l'innovazione fondamentale della riforma del 1992-93) "al
perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e
l'azione delle pubbliche amministrazioni sono indirizzate".
Interpretato in questo quadro normativo, il sintagma "diritto
all'assegnazione definitiva" usato nel punto n) assume un significato
ampio comprensivo non solo di automatismi del tipo di quello previsto
dall'art. 2103 cod.civ., ma di qualsiasi effetto in qualche modo
vincolante per l'amministrazione nella forma di un diritto soggettivo
attribuito al dipendente in ragione dell'adibizione temporanea a
mansioni superiori.
Di tale natura e' l'effetto collegato all'esercizio temporaneo di
mansioni superiori dalla disciplina abrogata dalla disposizione
denunciata. Esso non consiste nell'attribuzione automatica, in via
definitiva, delle mansioni superiori, l'inquadramento nella qualifica
corrispondente essendo subordinato al conseguimento di un giudizio di
idoneita' mediante una prova selettiva. Ma se cio' puo' forse mettere
fuori causa, come criterio giustificativo dell'abrogazione, il
criterio dell'art. 2, punto o), della legge n. 421 del 1992, non e'
invece un argomento sufficiente in relazione al punto n). A parte il
rilievo che la progressione di carriera mediante la procedura
selettiva prevista dall'art. 4, comma decimo, della legge n. 312 del
1980 e' ammessa dal nuovo ordinamento solo per le qualifiche
impiegatizie (art. 36 del d.lgs. n. 29 del 1993), importa soprattutto
che l'accesso alla prova di idoneita' forma il contenuto di un
diritto potestativo del dipendente e di un vincolo correlativo
dell'amministrazione, cosi' che egli ha un diritto, sia pure
condizionato, all'assegnazione definitiva delle mansioni: diritto
incompatibile col principio di ordine pubblico, salvaguardato dal
punto n) dell'art. 2 della legge di delega, per cui la copertura di
posti in organico presuppone una deliberazione discrezionale
dell'amministra-zione di avviare le procedure per l'accesso o la
progressione del personale a quei posti (art. 8 d.lgs. n. 29 del
1993).
Fondamento giustificativo della norma abrogatrice impugnata e',
quindi, non tanto la direttiva del punto o) - concernente gli
automatismi legali incidenti sui soli trattamenti economici, la cui
abrogazione e' autorizzata in funzione di un controllo globale di
tali trattamenti da parte della contrattazione collettiva - quanto
l'incompatibilita' della disciplina abrogata con la direttiva del
punto n), attuata dall'art. 57 del decreto delegato. Nel nuovo
ordinamento l'esercizio temporaneo di mansioni superiori non solo non
puo' comportare una promozione automatica, ma nemmeno un diritto di
riserva del posto, subordinato a una prova di idoneita' da attuarsi
obbligatoriamente su domanda dell'interessato.