ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione:
a) della legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del
corpo della Guardia di finanza", limitatamente a:
articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle Forze
armate dello Stato e" nonche' alle parole "concorrere alla difesa
politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari;";
articolo 2, come modificato dall'articolo 75 del d.lgs. 12
maggio 1995, n. 199;
articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "e' scelto fra i
generali di corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente
effettivo ed" nonche' alle parole "di concerto col Ministro per la
difesa", comma 2, limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli
stati maggiori delle Forze armate per quanto e' necessario in
relazione all'addestramento militare ed al concorso dei reparti del
corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,
limitatamente alle parole: "Assume la carica di comandante in seconda
il generale di divisione piu' anziano della Guardia di finanza.";
articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi
assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo
art. 7.", e comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere
militare e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito e'
assegnato al comando generale un generale di brigata dell'Esercito in
servizio permanente.";
articolo 7;
articolo 8, comma 1, limitatamente alla parola: "altre" e comma
2, limitatamente alle parole: "non militari";
articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";
articolo 10;
articolo 12;
b) dell'articolo 2, del codice penale militare di pace, approvato
con regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, limitatamente alle
parole: "della Guardia di finanza", iscritto al n. 98 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Udito l'avvocato Mario Sanino per i presentatori Bernardini Rita e
Sabatano Mauro.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare presentata da Sergio Augusto Stanzani Ghedini,
Lorenzo Strik Lievers, Rita Bernardini, Mauro Sabatano e Fiorella
Mancuso, sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogata la legge 23 aprile 1959, n. 189,
recante ''Ordinamento del corpo della Guardia di Finanza'',
limitatamente a: articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole:
''delle Forze armate dello Stato e'' nonche' alle parole ''concorrere
alla difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra,
alle operazioni militari;''; articolo 2; articolo 4, comma 1,
limitatamente alle parole: ''e' scelto tra i generali di Corpo
d'armata dell'Esercito in servizio permanente effettivo ed'' nonche'
alle parole ''di concerto col Ministro per la difesa'', comma 2,
limitatamente alle parole: ''Prende accordi con gli stati maggiori
delle Forze armate per quanto e' necessario in relazione
all'addestramento militare e al concorso dei reparti del corpo alle
operazioni militari in caso di emergenza.'' e comma 3, limitatamente
alle parole: ''Assume la carica di comandante in seconda il generale
di divisione piu' anziano della Guardia di finanza.''; articolo 5,
comma 1, limitatamente alle parole: ''possono esservi assegnati
ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo articolo
7.'', e comma 2: ''Per le esigenze addestrative di carattere militare
e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito e'
assegnato al comando generale un generale di brigata dell'Esercito in
servizio permanente.''; articolo 7; articolo 8, comma 1,
limitatamente alle parole: ''altre'' e comma 2, limitatamente alle
parole: ''non militari''; articolo 9, limitatamente alle parole: ''e
truppa''; articolo 10; articolo 12?".
2. - L'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza dell'11
dicembre 1996, ritenuta la tempestivita' della presentazione della
richiesta referendaria, dato atto che le sottoscrizioni raccolte dai
promotori avevano superato il numero di cinquecentomila, ha
dichiarato che la richiesta e' conforme alle disposizioni di legge.
La denominazione del referendum e' stata stabilita come segue:
"Guardia di finanza: Abolizione del carattere di corpo militare
della Guardia di finanza".
L'Ufficio centrale, inoltre, premesso che nel quesito non erano
menzionate ne' le modifiche apportate alla legge n. 189 del 1959
dall'art. 75 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199, ne' l'art. 2 del
codice penale militare di pace e che, per evidente errore materiale,
la richiesta relativa all'art. 9 era stata limitata alle parole "e
truppa" senza essere estesa alla parola "sottufficiali", ha ritenuto
di dover procedere alla rettifica necessaria per far coincidere forma
e sostanza del quesito, secondo l'effettiva e inequivoca volonta' dei
promotori. Ha pertanto disposto che il quesito fosse cosi'
riformulato:
"Volete voi che siano abrogati:
la legge 23 aprile 1959, n. 189, recante ''Ordinamento del corpo
della Guardia di Finanza'', limitatamente a: articolo 1, comma 2,
limitatamente alle parole: ''delle Forze armate dello Stato e''
nonche' alle parole ''concorrere alla difesa politico-militare delle
frontiere e, in caso di guerra, alle operazioni militari;''; articolo
2, come modificato dall'art. 75 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199;
articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: ''e' scelto tra i
generali di corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente
effettivo ed'' nonche' alle parole ''di concerto col Ministro per la
difesa'', comma 2, limitatamente alle parole: ''Prende accordi con
gli stati maggiori delle Forze armate per quanto e' necessario in
relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del
corpo alle operazioni militari in caso di emergenza.'' e comma 3,
limitatamente alle parole: ''Assume la carica di comandante in
seconda il generale di divisione piu' anziano della Guardia di
finanza.''; articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: ''possono
esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del
successivo articolo 7.'', e comma 2: ''Per le esigenze addestrative
di carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore
dell'Esercito e' assegnato al comando generale un generale di brigata
dell'Esercito in servizio permanente.''; articolo 7; articolo 8,
comma 1, limitatamente alle parole: ''altre'' e comma 2,
limitatamente alle parole: ''non militari''; articolo 9,
limitatamente alle parole: ''sottufficiali e truppa''; articolo 10;
articolo 12;
l'articolo 2 del codice penale militare di pace, approvato con
regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, limitatamente alle parole:
''della Guardia di finanza''?".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il presidente di questa
Corte ha fissato il giorno 8 gennaio 1997 per la deliberazione in
camera di consiglio sull'ammissibilita' della richiesta, dandone
comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25
maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri.
4. - In prossimita' della camera di consiglio, il comitato
promotore ha depositato una memoria nella quale si insiste per
l'ammissibilita' del referendum. Nella memoria si osserva che la
questione sottoposta alla Corte si presenta in termini diversi da
quelli gia' esaminati in occasione della sentenza n. 29 del 1981, in
ordine ad una richiesta di referendum egualmente tendente ad ottenere
la smilitarizzazione della Guardia di finanza: mentre in quella
occasione il quesito referendario non rivestiva i necessari caratteri
dell'omogeneita' e dell'univocita', nel caso di specie mancherebbe
qualsiasi pericolo di confusione o contraddittorieta', essendo la
richiesta limitata alle disposizioni che prevedono in modo puntuale
ed inequivoco l'organizzazione militare della Guardia di finanza.
L'alternativa posta al corpo elettorale, dunque, sarebbe tra
mantenimento e soppressione dell'attuale disciplina della Guardia di
finanza limitatamente alla sua organizzazione su modelli militari. La
richiesta non violerebbe alcuno dei divieti posti esplicitamente
dall'art. 75 della Costituzione, ne' sussisterebbe alcuna delle
ulteriori ragioni di inammissibilita' individuate dalla
giurisprudenza costituzionale.
5. - Nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 e' stato udito,
per i presentatori Rita Bernardini e Mauro Sabatano, l'avv. Mario
Sanino.
Considerato in diritto
1. - La richiesta del referendum in esame investe varie
disposizioni della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento della
Guardia di finanza). In particolare, viene proposta la soppressione
dei seguenti articoli, commi o parti di comma:
nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "delle Forze armate dello
Stato e", in modo che la Guardia di finanza non verrebbe piu' a fare
parte delle Forze armate dello Stato, ma solo della forza pubblica;
nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "concorrere alla difesa
politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari", in modo da escludere tali funzioni da quelle
attribuite alla Guardia di finanza;
l'intero art. 2, ove e' indicato il personale militare che
costituisce il corpo della Guardia di finanza, suddiviso nelle tre
categorie degli ufficiali, sottufficiali e truppa, e sono elencati i
ruoli e i gradi gerarchici di ciascuna categoria;
negli articoli 4 e 5, parti di vari commi, nonche' l'intero
secondo comma dell'art. 5, ove sono a vario titolo disciplinate forme
di collegamento con le altre Forze armate dello Stato, ai fini, ad
esempio, della designazione del comandante generale della Guardia di
finanza, che deve essere scelto tra i generali di corpo d'armata
dell'esercito, dell'addestramento militare del corpo della Guardia di
finanza, per il quale sono previsti accordi con gli stati maggiori
delle Forze armate, dell'assegnazione di ufficiali di altre Forze
armate al comando generale della Guardia di finanza;
l'intero art. 7, che prevede la possibilita' di destinare
ufficiali e sottufficiali in servizio permanente effettivo
dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica a prestare servizio
presso il corpo della Guardia di finanza;
nell'art. 8, primo comma, l'inciso "altre", nel contesto della
disposizione che prevede che "all'insegnamento nelle scuole e nei
corsi di addestramento si provvede con ufficiali della Guardia di
finanza o di altre Forze armate", al fine di evitare che la Guardia
di finanza possa continuare ad essere ricompresa tra le Forze armate;
nell'art. 8, secondo comma, l'inciso "non militari", al fine di
eliminare la distinzione tra le materie insegnate da ufficiali della
Guardia di finanza e da docenti di diversa estrazione;
nell'art. 9, l'inciso "sottufficiali e truppa", al fine di
escludere tali categorie dall'aliquota del personale destinata al
contingente di mare e alle varie categorie di specializzazione;
l'intero art. 10, ove e' previsto che ai militari del corpo della
Guardia di finanza si applicano il regolamento di disciplina militare
per l'Esercito e la legge penale militare, nonche' varie
disposizioni, tra cui quelle sulle licenze, valevoli per l'Arma dei
carabinieri;
l'intero art. 12, relativo alla disciplina dell'avanzamento ai
gradi di maresciallo capo e di brigadiere;
nell'art. 2 del codice penale militare di pace, l'inciso "della
Guardia di finanza", al fine di escluderla dalle categorie dei
militari cui si applica la legge penale militare.
2. - Il quesito referendario e' formulato in modo da superare i
rilievi che la Corte aveva posto a base della sentenza n. 29 del
1981, con cui era stato dichiarato inammissibile analogo referendum
volto alla smilitarizzazione del corpo della Guardia di finanza.
Premesso che il quesito allora comprendeva entrambe le funzioni di
"concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere" e "al
mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica", la Corte aveva
rilevato che il referendum non rivestiva "il necessario carattere di
univocita', articolandosi su due temi distinti e non omogenei (difesa
militare e sicurezza interna), suscettibili di determinare
atteggiamenti differenziati nel corpo elettorale". Nella sentenza n.
29 del 1981, la Corte aveva inoltre riscontrato profili di incoerenza
e di contraddittorieta' all'interno del quesito, in quanto da un lato
l'intervento referendario lasciava sopravvivere l'integrazione del
corpo nella "forza pubblica", dall'altro si proponeva di abrogare la
funzione di concorrere "al mantenimento dell'ordine e della sicurezza
pubblica", cioe' compiti ai quali e' precipuamente preordinato il
ricorso alla "forza pubblica". Per tali ragioni assorbenti, il
referendum era appunto stato dichiarato inammissibile per mancanza
dei "necessari caratteri di omogeneita', coerenza e univocita'",
senza prendere in esame le ulteriori eccezioni allora formulate
dall'Avvocatura dello Stato.
L'attuale quesito non ripropone la soppressione della funzione di
"concorrere al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica",
superando sotto questo profilo le ragioni di inammissibilita'
contenute nella sentenza n. 29 del 1981. Si deve peraltro verificare
se siano eventualmente presenti altri motivi di inammissibilita'.
3. - Dall'esame complessivo della legge n. 189 del 1959 e
dell'imponente normativa che rimarrebbe in vigore in caso di esito
positivo del referendum, la Corte trae la convinzione che i due temi
centrali del quesito referendario - abrogazione dell'appartenenza
alle Forze armate e dei compiti militari della Guardia di finanza -
non sono sufficienti ad incidere sul carattere intrinsecamente
militare del corpo. Cioe' proprio quel carattere la cui abrogazione -
sia detto per inciso - figura nella denominazione identificativa
dell'oggetto del referendum ("Abolizione del carattere militare della
Guardia di Finanza") e costituisce l'obiettivo espresso nella memoria
del comitato dei promotori, sintetizzabile nella "smilitarizzazione"
del corpo e nella soppressione dei "modelli militari" su cui si fonda
la sua organizzazione.
In effetti, l'intrinseca "militarita'" e' talmente compenetrata
nella struttura e nell'organizzazione della Guardia di finanza,
nonche' nelle stesse modalita' di esercizio dei suoi compiti
istituzionali, da non apparire suscettibile di assumere un contenuto
autonomamente espresso dalle norme oggetto del quesito referendario.
Sotto questo profilo, il ricorso allo strumento referendario per
abrogare il carattere militare insito nella struttura complessiva e
nei modelli organizzativi del corpo appare inidoneo ed incongruo
rispetto al fine dichiarato. La proposta referendaria sembra tradursi
in un referendum di indirizzo, non riconducibile al carattere
necessariamente abrogativo dell'istituto descritto dall'art. 75 della
Costituzione.
Tanto e' vero che alle operazioni di smilitarizzazione del corpo
delle guardie di pubblica sicurezza e del Corpo delle guardie
carcerarie si e' proceduto disponendo l'espresso scioglimento di tali
corpi e adottando contestualmente una disciplina legislativa volta a
regolamentarne in chiave civile tutti gli aspetti relativi alla
struttura, all'organizzazione e allo stato giuridico del personale.
4. - Quanto sopra esposto trova riscontro nella corposa disciplina
normativa non compresa nel quesito referendario.
Malgrado sia oggetto del referendum l'intero art. 2 della legge n.
189 del 1959, relativo alle varie categorie che compongono il
personale militare del corpo (ufficiali, sottufficiali e truppa),
rimane pero' in vita l'art. 11, primo comma, relativo ai ruoli
organici del personale militare del corpo, stabiliti in conformita'
della tabella allegata alla legge n. 189 del 1959, ora sostituita
dalle tabelle allegate alla legge 18 febbraio 1963, n. 87.
Analogamente, negli art. 3, 6, primo e terzo comma, 8, primo comma,
11, secondo comma, i riferimenti a "sottufficiali", "battaglioni",
"comando di corpo", "ufficiali", "ufficiali di complemento" e alle
funzioni a questi attribuite confermano che gli aspetti piu'
significativi della struttura e dell'organizzazione militari del
corpo non sono affatto investiti dal quesito referendario.
Questi sommari esempi trovano ulteriore riscontro nell'imponente
legislazione, diversa dalla legge n. 189 del 1959, non toccata dal
referendum. E' sufficiente qui menzionare, tra le tante, le leggi 15
dicembre 1959, n. 1089, sullo stato e avanzamento degli ufficiali
della Guardia di finanza; 17 aprile 1957, n. 260, sullo stato dei
sottufficiali della Guardia di finanza; 3 agosto 1961, n. 833, sullo
stato giuridico dei vicebrigadieri e dei militari di truppa della
Guardia di finanza; 29 maggio 1967, n. 371, sul reclutamento degli
ufficiali in servizio permanente della Guardia di finanza.
Da questo quadro complessivo emerge che, in caso di esito positivo
della consultazione referendaria, gli attuali caratteri della Guardia
di finanza continuerebbero a sussistere ai tre livelli delle
funzioni, dell'ordinamento, del reclutamento e dello stato giuridico
del personale. Rimarrebbe, cioe', in vita quello che puo' essere
definito un vero e proprio modo di essere di questo ramo
dell'amministrazione dello Stato, non suscettibile di essere
eliminato mediante la mera abrogazione delle norme che sanciscono
l'appartenenza del corpo alle Forze armate e gli attribuiscono la
funzione di "concorrere alla difesa politico-militare delle frontiere
e, in caso di guerra, alle operazioni militari".
5. - Sulla base delle argomentazioni sinora svolte, la Corte
ritiene che il presente referendum debba essere dichiarato
inammissibile a causa dell'incongruenza e dell'inidoneita' del
quesito a conseguire l'abolizione del carattere militare della
Guardia di finanza.