ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 della
legge regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4
(Applicazione di sanzione amministrativa a carico dei viaggiatori dei
servizi pubblici di linea sprovvisti di valido documento di viaggio),
promossi con ordinanze emesse il 1 giugno 1995 e il 31 maggio 1995
dal Pretore di Bologna e il 24 luglio 1995 dal Giudice di pace di
Bologna, rispettivamente iscritte ai nn. 450, 484 e 603 del registro
ordinanze 1995 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 35, 37 e 41, prima serie speciale, dell'anno 1995.
Visti gli atti di intervento della Regione Emilia-Romagna;
Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il Giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento di opposizione avverso due
ordinanze-ingiunzioni emesse dal direttore dell'Azienda trasporti
consorziali - A.T.C. di Bologna, applicative di sanzioni
amministrative pecuniarie per circolazione su automezzi pubblici
senza titolo di viaggio, il Pretore di Bologna ha sollevato, con
ordinanza del 1 giugno 1995 (r.o. 450 del 1995), questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 4, 5 e 6 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4, "nella parte in
cui essi attribuiscono rispettivamente la funzione di ricevere il
rapporto e la potesta' di emettere l'ordinanza-ingiunzione al
direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio nello
svolgimento del quale e' avvenuta l'inadempienza dell'utente,
devolvendo altresi' all'azienda speciale di cui il medesimo e' organo
i proventi delle sanzioni irrogate", in riferimento agli artt. 3, 97,
117 e 118 della Costituzione.
1.1. - Previa illustrazione della vicenda dedotta nel giudizio a
quo, il Pretore rimettente sottolinea la rilevanza della questione,
che investe il presupposto stesso della potesta' sanzionatoria, quale
attribuita dalle disposizioni impugnate all'organo dell'azienda
speciale che ha emesso le ordinanze contestate.
Una prima censura e' svolta con riferimento all'art. 117 della
Costituzione, assumendosi la violazione del limite all'esercizio
della potesta' legislativa regionale, rappresentato dai principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. In tema di sanzioni
amministrative, i principi fondamentali sono dettati dalla legge 24
novembre 1981, n. 689, che, al capo I, regola in via generale la
materia. Tra le disposizioni che rivestono l'accennato carattere e
che vincolano, percio', il legislatore regionale, vi sono - aggiunge
il rimettente - quelle degli artt. 17 e 18 della legge in argomento:
l'art. 17 prevede (al terzo comma) che il rapporto per le sanzioni
amministrative nelle materie di competenza delle regioni o per le
funzioni amministrative ad esse delegate sia presentato all'ufficio
regionale competente; l'art. 18 stabilisce che sia la stessa
autorita' competente a ricevere il rapporto a valutare la fondatezza
dell'accertamento e a determinare, con ordinanza motivata, l'entita'
della somma dovuta per la violazione, ingiungendo il pagamento
dell'importo stabilito.
Dall'insieme di queste due norme si enuclea, quindi, il principio
per cui, nelle materie di competenza della regione, solo a un ufficio
dell'ente territoriale, in quanto titolare di autorita' nei confronti
dei terzi, puo' essere attribuita, da parte di una legge regionale,
una potesta' sanzionatoria. Un principio del resto ribadito dalla
legge regionale dell'Emilia-Romagna 28 aprile 1984, n. 21, recante la
disciplina generale dell'applicazione di sanzioni amministrative di
competenza regionale, i cui artt. 5, 14 e 15 attribuiscono
esclusivamente a organi individuati dagli enti locali territoriali la
funzione di ricevere il rapporto e, quindi, la potesta' sanzionatoria
correlativa.
Posta questa premessa, osserva il rimettente che gli impugnati
artt. 4 e 5 della legge regionale n. 4 del 1987 hanno,
incoerentemente, attribuito la competenza a ricevere il rapporto e la
potesta' di determinare ed irrogare la sanzione al direttore
dell'azienda speciale A.T.C. di Bologna, che non puo' in alcun caso
essere considerato un "ufficio" della regione. Si tratta infatti
dell'organo di una azienda speciale che, a norma dell'art. 23 della
legge n. 142 del 1990, e' definita "ente strumentale dell'ente
locale, dotato di personalita' giuridica, di autonomia
imprenditoriale e di proprio statuto"; indici, questi ultimi, che non
consentono di classificarla come "ufficio regionale" a termini
dell'art. 17 della legge n. 689 del 1981.
L'attribuzione di potesta' sanzionatoria ad un soggetto estraneo
all'organizzazione dell'ente territoriale costituisce dunque una
violazione del principio contenuto nella legge statale e si pone in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione.
1.2. - L'anzidetta estraneita' dell'azienda speciale alla struttura
dell'ente territoriale implica poi, ad avviso del rimettente, un
secondo profilo di censura, riferito al parametro dell'art. 118 della
Costituzione.
A norma di detto parametro, le funzioni di competenza della regione
potrebbero essere delegate ad altri enti, o esercitate valendosi
degli uffici di questi ultimi, in quanto qualificabili come "enti
locali". Ma tale qualificazione va esclusa con riguardo all'azienda
speciale, sia alla luce del gia' richiamato art. 23 della legge n.
142 del 1990 che ne delinea le caratteristiche, sia perche' la stessa
legge n. 142 ricomprende nella nozione di "ente locale" soltanto il
comune, la provincia, la citta' metropolitana e la comunita' montana.
Anche se ipotizzata una delega di attribuzioni o dell'esercizio di
funzioni, quindi, si profila un contrasto con la Costituzione per
difetto dei requisiti soggettivi del delegato, non definibile come
ente locale.
1.3. - Una terza censura e' svolta dal giudice a quo, in
riferimento al principio di ragionevolezza, alla luce della
giurisprudenza costituzionale che individua una lesione di detto
principio quando una legge regionale disponga in contraddizione con
principi di carattere generale posti dalla stessa legislazione
regionale. Un'ipotesi, questa, rilevata dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 375 del 1993, che ha dichiarato incostituzionale
una norma di legge regionale in quanto essa aveva incongruamente
apportato una deroga alla legislazione regionale generale in tema di
applicazione di sanzioni amministrative. "Analoga incongruenza" e'
ravvisabile, per il giudice a quo, attraverso il raffronto tra le
norme impugnate e gli artt. 5, 14 e 15 della legge regionale
Emilia-Romagna n. 21 del 1984, i quali ultimi attribuiscono solo a
organi degli enti locali territoriali la funzione di ricezione del
rapporto di violazione amministrativa e la conseguente potesta'
sanzionatoria.
Diversamente da quanto prescritto in quest'ultima legge, le norme
impugnate affidano al direttore dell'azienda speciale la funzione e
la potesta' anzidette, operando una scelta irragionevole, perche' in
conflitto con l'indicazione normativa generale posta dallo stesso
legislatore regionale, ed ulteriormente perche' la deroga riguarda
non l'intera procedura di accertamento della violazione ma soltanto
l'individuazione dell'autorita' competente a ricevere il rapporto e a
sanzionare la violazione.
1.4. - Ultimo profilo di non conformita' a Costituzione dedotto dal
Pretore e' quello riferito ai principi di imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione, imposti dall'art. 97 della
Costituzione anche nell'ambito dell'esercizio della potesta'
sanzionatoria.
Il rispetto di tali canoni dell'azione amministrativa esige che
l'organo cui e' attribuita la potesta' sanzionatrice sia dotato di un
requisito di "terzieta'" rispetto agli interessi, anche economici,
coinvolti nella vicenda, dovendosi escludere che detto organo possa
essere portatore di un interesse proprio al pagamento della sanzione:
dal sistema della legge n. 689 del 1981, si desume che la funzione
del soggetto investito del potere deve essere calibrata secondo una
verifica imparziale della legittimita' dell'accertamento
dell'infrazione e deve tendere all'applicazione della relativa
sanzione, dopo aver accertato la responsabilita' del trasgressore,
secondo i criteri - di impronta penalistica - dettati nella legge
stessa, graduando altresi' la sanzione tra un minimo ed un massimo in
base ad una valutazione complessa che tiene conto della gravita' del
fatto, dell'opera susseguente dell'autore e delle condizioni
economiche di questi.
I requisiti di imparzialita' fanno difetto, ad avviso del Pretore,
nel caso in esame. L'azienda speciale ha, in base all'art. 23 della
legge n. 142 del 1990, l'obbligo di informare la propria attivita' a
criteri di "efficacia, efficienza ed economicita'" giacche' e'
vincolata all'obiettivo di pareggio di bilancio, da perseguire
attraverso l'equilibrio fra costi e ricavi. Siffatti obblighi di
risultato economico si pongono oggettivamente in contrasto con la
necessaria imparzialita' dell'esercizio del potere sanzionatorio; non
si vede ad esempio come si possa effettivamente tener conto delle
condizioni economiche del trasgressore in presenza dell'obbligo di
pareggio del bilancio.
L'inconciliabilita' risulterebbe ancor piu' marcata quando si
consideri che l'art. 6 della legge regionale n. 4 del 1987, anch'esso
impugnato, devolve alle imprese che gestiscono il servizio pubblico i
proventi delle sanzioni amministrative concernenti l'infrazione
dell'uso del mezzo di trasporto pubblico senza titolo di viaggio; il
che costituisce un indice normativo esplicito della sussistenza di
uno specifico interesse dell'organo al pagamento della sanzione, anzi
al massimo della sanzione applicabile, onde utilizzare i proventi in
discorso per garantire l'economicita' di gestione. Non a caso -
conclude il Pretore - le ordinanze-ingiunzioni emesse dall'A.T.C.
recano prestampato l'importo edittale massimo della sanzione,
evidentemente richiesto abitualmente dall'azienda senza tener conto
di ciascun caso concreto, e non contengono alcuna motivazione sulla
quantificazione cosi' operata.
2. - E' intervenuta nel giudizio cosi' promosso la Regione
Emilia-Romagna, chiedendo una declaratoria di inammissibilita' o di
infondatezza della questione.
2.1. - Preliminarmente la Regione intervenuta deduce un profilo di
difetto di rilevanza del quesito. A tale riguardo, muove da una
puntuale disamina dei fatti del procedimento a quo, quali riferiti
nella stessa parte narrativa dell'ordinanza di rinvio.
Risulta da questa che l'opponente ha eccepito di non essersi
trovato affatto a Bologna il giorno della contestata infrazione; che,
in base a questo rilievo, e' stata verificata la carta d'identita'
quale annotata dall'agente accertatore all'atto della redazione del
verbale, e si e' appurato presso gli uffici competenti che il
documento in questione, recante le generalita' dell'opponente, non
era mai stato rilasciato a questi.
Si e' dunque accertato che il reale trasgressore ha utilizzato un
documento falso, e che non sussiste percio' alcun elemento di
identificazione dell'autore dell'infrazione; in questa situazione, il
giudice a quo avrebbe dovuto semplicemente annullare
l'ordinanza-ingiunzione, devolvendo a chi di dovere la ricerca del
responsabile del falso. L'interveniente eccepisce pertanto il
difetto di rilevanza della questione, sollevata in un giudizio che
non puo' concludersi se non con l'annullamento dell'ordinanza per
l'estraneita' del ricorrente rispetto al fatto contestatogli.
2.2. - Nel merito, la Regione ritiene infondate le censure dedotte
dal Pretore, sotto ogni profilo.
Quanto al parametro dell'art. 117 della Costituzione, la Regione
osserva che il senso - e la finalita' - della disposizione dell'art.
17 della legge n. 689 del 1981, assunta a principio generale, e' solo
quello di "tracciare un confine" tra le sanzioni di competenza
statale, per le quali il rapporto va inviato all'ufficio periferico
individuato dalle leggi dello Stato, e le sanzioni di competenza
delle regioni, per le quali e' la regione di volta in volta
interessata a stabilire a quale ufficio debba essere inviato il
rapporto; l'espressione "ufficio regionale competente" che appare
nella norma di principio non ha dunque il significato di un vincolo
per la regione nel senso della necessaria attribuzione della funzione
ad un ufficio regionale in senso stretto, ma ha il senso di assegnare
alla regione il compito di individuare l'ufficio competente nel
complessivo sistema regionale.
Che questo sia il senso della norma, del resto, e' confermato dallo
stesso giudice a quo, che, nella censura riferita all'art. 118 della
Costituzione, presuppone evidentemente che la regione possa indicare
uffici e organi degli enti locali territoriali; se il principio ex
art. 17 della legge n. 689 del 1981 fosse la "regionalita'" in senso
stretto dell'organo, anche una delega agli enti locali comporterebbe
la violazione di quel principio.
Se invece e' ammessa - come si deve ammettere sul piano
costituzionale - la delega agli enti locali, la portata della norma
di principio viene ad essere delimitata nel senso di riportare la
competenza "all'interno del sistema regionale", spettando poi al
legislatore regionale di individuare puntualmente l'organo
competente.
2.3. - Anche la censura riferita all'art. 118 della Costituzione e'
infondata, ad avviso della Regione. La formulazione del parametro
invocato non implica che la regione non possa affidare funzioni
rientranti nelle materie regionali ad enti diversi dagli enti locali,
esprimendo solo una condizione "normale" di esercizio di dette
funzioni attraverso delega, appunto, agli enti locali. Ma, se la
materia lo richiede, e' indubbio che la regione puo' affidare proprie
funzioni ad enti diversi dagli enti locali.
Ne sono esempi - prosegue la Regione - i casi in cui e' proprio lo
stesso legislatore statale che, nell'ambito di una disciplina di
principio, impone una delega in tal senso; anche le leggi statali che
cosi' dispongono dovrebbero considerarsi incostituzionali per
contrasto con l'art. 118 della Costituzione se questo parametro fosse
da interpretare cosi' come proposto dal giudice a quo.
2.4. - Del pari infondati sono, per la Regione, i profili della
questione incentrati sul parametro della ragionevolezza, ex art. 3
della Costituzione. La relativa censura si basa sulla non-coincidenza
tra le previsioni della legge regionale generale sulle sanzioni
amministrative n. 21 del 1984 e le disposizioni impugnate. Cosi'
prospettata, la questione finisce per rappresentare una arbitraria
negazione dello stesso principio di specialita', perche' se ogni
disciplina speciale fosse illegittima solo perche' in contrasto con
previsioni di carattere generale, allora non potrebbe mai darsi una -
legittima - disciplina speciale.
"Arbitrario" - prosegue la Regione - e' invece proprio il richiamo,
a sostegno della tesi, alla sentenza n. 375 del 1993 della Corte
costituzionale; con questa decisione era stata dichiarata
incostituzionale una disposizione regionale che violava un principio
generale sulla competenza territoriale dell'autorita' sanzionante, e
che introduceva con cio' anche un elemento di contraddittorieta'
nella legislazione; dove il fondamento dell'"incongruita'" risiedeva,
appunto, nella violazione di un principio generale concernente la
competenza territoriale.
Ne' maggior pregio puo' accordarsi all'ulteriore deduzione del
giudice a quo circa la parzialita' dell'intervento derogatorio; non
si vede infatti perche' la deroga avrebbe dovuto riguardare l'intera
procedura di accertamento della violazione anziche' i soli profili
per cui e' ragionevole ed opportuno derogare alle norme generali;
qui, la competenza all'accertamento dell'infrazione e la competenza
a ricevere il rapporto e ad emanare l'ordinanza-ingiunzione.
2.5. - Infondato e', da ultimo, il quesito riferito all'art. 97
della Costituzione.
Il requisito della "terzieta'", reputato necessario dal giudice a
quo, risulta smentito dalla stessa legge statale n. 689 del 1991,
che, all'art. 17, quarto comma, individua i destinatari del rapporto
per le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali,
rispettivamente, nel presidente della giunta provinciale o nel
sindaco; in nessuno di questi due casi puo' parlarsi di "terzieta'".
Sul piano legislativo non trova dunque fondamento l'idea che
l'autorita' amministrativa non possa sanzionare i comportamenti
lesivi di interessi, economici o meno, dei quali essa e' titolare;
piu' in generale, la "terzieta'" e' un connotato personale del
titolare dell'organo, ma non anche dell'istituzione rispetto agli
interessi perseguiti attraverso l'agire amministrativo. Rileva quindi
la regione che, per questo aspetto, il giudice remittente confonde
l'azione amministrativa con il controllo giurisdizionale: nell'una,
e' assicurata l'imparzialita' istituzionale ma non la "terzieta'"
rispetto agli interessi coinvolti dalle scelte amministrative,
proprio come - ed in quanto - nell'altro viene accordata la tutela
degli interessati ad opera di un "terzo" in senso pieno. Questa
profonda differenza tra amministrazione - anche in sede di
applicazione di sanzioni - e giurisdizione esclude il vizio
prospettato rispetto all'art. 97 della Costituzione.
La Regione Emilia-Romagna conclude osservando che la scelta
effettuata con le norme impugnate e' del tutto ragionevole, mirando a
combattere il fenomeno (diffuso e finanziariamente negativo) del
mancato pagamento del biglietto di viaggio, in una con l'obiettivo di
snellire le procedure applicative pertinenti.
Ne' possono rilevare in senso diverso le negative valutazioni del
Pretore circa le concrete modalita' con cui e' stata irrogata la
sanzione (il modulo prestampato, il difetto di motivazione); a questi
difetti puo' e deve ovviare proprio il giudice ordinario,
nell'esercizio della funzione giurisdizionale.
3. - Medesima questione, concernente pero' i soli artt. 4 e 5 della
legge regionale n. 4 del 1987, e' stata sollevata dal Pretore di
Bologna con ordinanza del 31 maggio 1995 (R.O. 484 del 1995).
Nell'ordinanza di rinvio il giudice a quo sottolinea, quanto alla
rilevanza della questione, l'ininfluenza della circostanza della
mancata comparizione dell'opponente all'udienza. Nel merito,
l'ordinanza sviluppa le stesse argomentazioni della precedente, in
riferimento agli stessi parametri costituzionali.
4. - Anche nel giudizio cosi' instaurato e' intervenuta la Regione
Emilia-Romagna, che ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della
questione: stante la mancata comparizione dell'opponente, non
giustificata da un legittimo impedimento, il giudice avrebbe dovuto
limitarsi ad applicare l'art. 23, quinto comma, della legge n. 689
del 1981, convalidando il provvedimento contestato. Il giudizio
principale, quindi, dovrebbe esaurirsi in base all'accennata
previsione, senza applicare disposizioni statali o regionali in
materia di sanzioni amministrative. Nel merito, la regione contrasta
le censure di incostituzionalita' con osservazioni e deduzioni del
medesimo contenuto di quelle piu' sopra riferite, sviluppate con
l'atto di intervento nel primo giudizio dinanzi a questa Corte.
5. - Con ordinanza del 24 luglio 1995, emessa in un giudizio di
opposizione a ordinanza-ingiunzione, il Giudice di pace di Bologna ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 5
e 6 della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 4 del 1987, in
riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, svolgendo
argomentazioni in larga parte corrispondenti a quelle formulate dal
Pretore di Bologna, cui e' aggiunta, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, la censura di eguale trattamento di situazioni diverse:
l'applicazione indiscriminata del massimo della sanzione per ogni
violazione accertata da parte dell'A.T.C. di Bologna - a mezzo moduli
prestampati - determina l'equiparazione di vicende e situazioni
diverse, varie e mutevoli essendo le condizioni soggettive e le
ragioni della mancanza del titolo di trasporto.
6. - Nei giudizi promossi con le ordinanze del Pretore di Bologna
(r.o. nn. 450 e 484/95) la Regione Emilia-Romagna ha depositato due
memorie di identico contenuto. Nelle memorie si sottolinea come le
argomentazioni gia' svolte negli atti di intervento siano suffragate
da una decisione della Corte di cassazione che ha ritenuto legittima
la delibera di un comune con cui, in base ad una legge regionale, il
direttore di una azienda tramviaria e' stato delegato ad emettere
l'ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa
relativa al viaggio su mezzo di trasporto pubblico senza il
prescritto titolo. La Regione rimarca l'analogia tra il caso
affrontato dal giudice di legittimita' e la disciplina posta dalla
normativa regionale impugnata, che risponde alla medesima esigenza e
perviene allo stesso risultato. Un'esigenza di snellimento del resto
illustrata nella relazione di accompagnamento al progetto di legge
regionale, dove si mettono in risalto le "rimostranze degli enti
locali oberati di nuovi e imprevisti compiti di dettaglio in un
settore gia' prima demandato alla realta' subcomunale e
subprovinciale", e cioe' alle aziende pubbliche e alle imprese
concessionarie di servizi. La Regione insiste quindi nelle
conclusioni gia' formulate con gli atti di intervento.
Considerato in diritto
1. - La questione posta a questa Corte dal Pretore e dal Giudice di
pace di Bologna, nell'ambito di tre giudizi di opposizione a
ordinanze-ingiunzioni amministrative, a norma dell'art. 23 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, e' se siano costituzionalmente
legittime, rispetto al principio di ragionevolezza e di imparzialita'
amministrativa (articoli 3 e 97 della Costituzione), nonche' alla
stregua della ripartizione costituzionale delle competenze statali,
regionali e locali (articoli 117 e 118 della Costituzione), le norme
degli articoli 4, 5 e 6 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 29
gennaio 1987, n. 4 (Applicazione di sanzione amministrativa a carico
dei viaggiatori dei servizi pubblici di linea sprovvisti di valido
documento di viaggio) secondo le quali il direttore dell'Azienda
trasporti consorziali - ATC di Bologna - azienda speciale che
gestisce il servizio di trasporto nello svolgimento del quale si e'
avuta l'infrazione dell'utente, consistente nell'utilizzo del
servizio di trasporto pubblico senza valido titolo di viaggio -
riceve il relativo rapporto ed emette l'atto che irroga la sanzione
amministrativa, i cui proventi sono devoluti alla medesima azienda
speciale.
2. - Le tre ordinanze pongono la medesima questione. I relativi
giudizi possono essere riuniti, per essere definiti con un'unica
pronuncia.
3. - La difesa della Regione Emilia-Romagna eccepisce
preliminarmente l'irrilevanza di entrambe le questioni sollevate dal
Pretore di Bologna. In un caso, nel giudizio di opposizione sarebbe
stata accertata l'erroneita' dell'identificazione del trasgressore,
dovuta all'esibizione da parte di quest'ultimo di un documento di
riconoscimento falso. Nell'altro caso, data la mancata comparizione
dell'opponente, non giustificata da un legittimo impedimento, il
Pretore non avrebbe potuto fare altro che convalidare il
provvedimento contestato, applicando l'art. 23, quinto comma, della
legge n. 689 del 1981.
Ne' la prima, ne' la seconda eccezione appaiono tuttavia fondate:
non la prima, perche' non spetta alla Corte costituzionale, di fronte
a un'ordinanza che - come nella specie - motiva in ordine alla
rilevanza della questione proposta, entrare in una valutazione sui
fatti di causa che e' propria del giudice rimettente; non la seconda,
poiche' l'esame della legittimita' costituzionale della norma che
fonda il potere sanzionatorio amministrativo in questione e'
pregiudiziale alla pronuncia in ordine alla convalida del
provvedimento oggetto dell'opposizione, convalida che non potrebbe
evidentemente essere disposta per il sol fatto della mancata
(ancorche' ingiustificata) comparizione dell'opponente se il potere
sanzionatorio contestato venisse privato della sua base legale da una
decisione di illegittimita' costituzionale (ipotesi evidentemente
parallela a quella decisa da questa Corte, nella sentenza n. 534 del
1990, ove trattavasi di illegittimita' del provvedimento
sanzionatorio risultante dalla documentazione allegata all'atto di
opposizione, nonche' a quella decisa con la sentenza n. 507 del 1995,
in cui si e' ulteriormente ampliato lo spazio valutativo
dell'illegittimita' dell'atto anteriormente alla convalida per
mancata comparizione).
4. - Nel merito, le questioni sollevate davanti a questa Corte
devono essere esaminate alla luce dello sviluppo della legislazione,
rispettivamente dello Stato e della Regione Emilia-Romagna, nella
materia principale dei trasporti pubblici locali e in quella, che
alla prima accede, delle sanzioni amministrative connesse. Per quanto
qui di interesse, tale sviluppo e' quello descritto di seguito.
4.1. - La legge quadro sui trasporti pubblici locali 10 aprile
1981, n. 151, all'art. 1, terzo comma, stabilisce che "le regioni
delegano, di norma, agli enti locali e a loro consorzi, l'esercizio
delle funzioni amministrative" loro trasferite, in materia di
trasporti pubblici. L'art. 4 della medesima legge prevede le forme di
esercizio dei servizi di trasporto e, tra queste, indica le aziende
speciali.
La figura giuridica delle aziende speciali e' prevista in generale,
come modo di gestione di servizi di rilevanza economica ed
imprenditoriale, dall'art. 22, comma 3, lettera c), della legge 8
giugno 1990, n. 142 ed e' delineata dall'art. 23 della medesima
legge. L'azienda speciale e' ente strumentale dell'ente locale dotato
di personalita' giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio
statuto, approvato dal consiglio dell'ente locale di riferimento
(comune o provincia). L'ordinamento e il funzionamento delle aziende
speciali sono disciplinati, nell'ambito della legge, dal loro statuto
e dai regolamenti. Organi dell'azienda sono il consiglio di
amministrazione, il presidente e il direttore, al quale compete la
responsabilita' gestionale. Gli amministratori sono nominati e
revocati secondo le modalita' stabilite dallo statuto. L'attivita'
dell'azienda e' informata a criteri di efficacia, efficienza ed
economicita', nonche' all'obbligo del pareggio di bilancio, obiettivo
da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei ricavi,
compresi i trasferimenti. L'ente locale, a sua volta, conferisce il
capitale di dotazione; determina le finalita' e gli indirizzi;
approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i
risultati della gestione e provvede alla copertura degli eventuali
costi sociali.
Sulla base della predetta legislazione nazionale, la Regione
Emilia-Romagna ha emanato la legge regionale 16 giugno 1984, n. 33
(Adeguamento della legislazione regionale concernente i trasporti
pubblici locali alle norme di principio poste dalla legge 10 aprile
1981, n. 151 e riordinamento delle relative funzioni amministrative)
che, all'art. 1, primo comma, conferma l'azienda speciale, quale
modo di gestione dei servizi pubblici di linea per trasporto di
persone di interesse regionale e locale; all'art. 1, settimo comma,
prevede che, per i servizi gestiti mediante azienda speciale di
pertinenza di ente locale territoriale, l'atto deliberativo che
istituisce il servizio ne regolamenta contestualmente anche le
modalita' di esercizio; all'art. 12, infine, prevede che l'impresa
che esercita servizi di trasporto pubblico di linea deve dotarsi di
un responsabile di esercizio.
La medesima legge, inoltre, all'art. 36 determinava le sanzioni
amministrative per i viaggiatori sprovvisti di regolare documento di
viaggio, rinviando, per l'applicazione, alla legge 24 novembre 1981,
n. 689 e alla normativa regionale di disciplina delle sanzioni
amministrative di competenza della Regione stessa; una disciplina,
quest'ultima, successivamente posta con la legge regionale n. 4 del
1987 oggetto del presente giudizio (che ha abrogato l'art. 36 in
discorso) e poi, ulteriormente, con la legge regionale 2 settembre
1991, n. 23 e con la legge regionale 19 agosto 1994, n. 36.
4.2. - La disciplina generale delle sanzioni amministrative e'
contenuta nella suddetta legge n. 689 del 1981, anche per quel che
riguarda le competenze sanzionatorie delle regioni. Rispetto alla
competenza legislativa regionale in materia, essa opera da legge
contenente i principi fondamentali.
All'art. 17 (nelle sentenze n. 115 del 1995 e nn. 375 e 60 del 1993
di questa Corte riconosciuto norma di principio fondamentale della
materia), detta legge stabilisce che il rapporto del funzionario o
dell'agente che ha accertato l'illecito amministrativo deve - salvo
che vi sia connessione con un fatto di reato - essere indirizzato
all'ufficio statale periferico competente ovvero al prefetto, per le
violazioni in materie di competenza dello Stato (commi primo e
secondo); all'ufficio regionale competente, per le violazioni in
materie di competenza propria o delegata delle regioni (terzo comma);
al presidente della giunta provinciale o al sindaco, per le
violazioni dei regolamenti provinciali o comunali (quarto comma).
L'art. 18 prevede e disciplina il potere di determinare, con
ordinanza motivata, la somma dovuta da chi ha commesso l'illecito e
di ingiungerne il pagamento, potere attribuito ai medesimi soggetti
ai quali e' indirizzato il rapporto, a norma dell'art. 17 predetto.
In base alla suddetta legge dello Stato, la Regione Emilia-Romagna
ha provveduto, con la legge regionale 28 aprile 1984, n. 21, a
disciplinare in via generale l'applicazione delle sanzioni
amministrative di sua competenza. L'art. 4, primo comma, stabilisce
che l'applicazione delle sanzioni amministrative per violazioni di
norme nelle materie di competenza regionale compete agli enti che, a
norma dell'art. 118 della Costituzione, esercitano le funzioni di
amministrazione attiva cui esse accedono e che, di conseguenza, salva
diversa espressa disposizione, in caso di delega o sub-delega alle
province, ai comuni e alle comunita' montane di determinate funzioni
amministrative, si intende delegata loro anche l'applicazione delle
eventuali sanzioni amministrative connesse; l'art. 5, poi, determina
per gli enti locali suddetti, gli organi competenti e cioe' il
presidente della giunta regionale per le sanzioni direttamente
applicate dalla regione; il sindaco e il presidente della giunta
provinciale e della comunita' montana, per le sanzioni connesse a
funzioni attribuite o delegate rispettivamente ai comuni, alle
province e alle comunita' montane; l'art. 18, infine, stabilisce che
la devoluzione dei proventi delle sanzioni amministrative segua la
competenza ad irrogarle, secondo il criterio gia' previsto dal'art.
29 della legge statale.
La Regione Emilia-Romagna ha infine approvato la legge regionale 29
gennaio 1987, n. 4, relativa alla "applicazione di sanzione
amministrativa a carico dei viaggiatori dei servizi pubblici di linea
sprovvisti di valido titolo di viaggio". Questa legge, che si pone
come speciale rispetto a quella generale sopra indicata, relativa
alle sanzioni amministrative di competenza della Regione, e' quella
sottoposta al vaglio di costituzionalita', nei suoi articoli 4, 5 e
6. L'art. 4 prevede che il rapporto circa la violazione riscontrata
debba essere inoltrato al direttore dell'impresa, pubblica o privata,
che gestisce il servizio nello svolgimento del quale e' avvenuta
l'inadempienza dell'utente. L'art. 5 attribuisce la competenza ad
emettere l'ordinanza-ingiunzione al responsabile di esercizio
dell'impresa oppure ai direttori delle aziende speciali. L'art. 6,
infine, stabilisce che i proventi delle sanzioni sono devoluti alle
imprese, pubbliche o private, che gestiscono i rispettivi servizi.
5. - I giudici rimettenti dubitano innanzitutto che le norme da
ultimo menzionate violino l'ordine costituzionale delle competenze
statali, regionali e locali, come previste dagli artt. 117 e 118
della Costituzione, secondo le indicazioni della legge n. 689 del
1981. Mentre la legge regionale impugnata prevede la competenza a
ricevere il rapporto e a irrogare la sanzione del direttore
dell'azienda speciale, l'art. 17, terzo comma, della citata legge n.
689 - norma di principio, alla stregua dell'art. 117 della
Costituzione - con riguardo alle violazioni nelle materie di
competenza (propria o delegata) delle regioni, affida il potere
sanzionatorio a un "ufficio regionale competente", mentre la delega
che la regione eventualmente volesse disporre potrebbe essere
conferita, secondo l'art. 118 della Costituzione, oltre che alle
province, ai comuni o "ad altri enti locali".
La censura non e' fondata.
La legge n. 689 del 1981 deve intendersi alla luce del principio,
numerose volte affermato anche nella giurisprudenza di questa Corte,
secondo il quale la competenza sanzionatrice non attiene a una
materia a se', ma accede alle materie sostanziali rispetto alle quali
svolge una funzione rafforzatrice dei precetti stabiliti dal
legislatore (sentenze n. 115 del 1995; n. 60 del 1993; nn. 401 e 123
del 1992; n. 365 del 1991; nn. 1034 e 740 del 1988). Per questa
ragione, che riguarda la configurazione delle competenze tanto
legislative che amministrative, e' pienamente giustificata, anche se
non dovuta in linea generale, la scelta del legislatore regionale,
che i giudici rimettenti contestano, di determinare la competenza
amministrativa (accessoria) sulle sanzioni amministrative conseguenti
alla violazione delle norme sul trasporto pubblico in coincidenza con
la competenza all'esercizio delle funzioni di amministrazione
(principali) relative.
Pertanto, la norma dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 689
del 1981 che attribuisce la competenza sanzionatoria, nel caso di
materie di competenza propria o delegata delle regioni, "all'ufficio
regionale competente", non deve essere intesa in modo rigido, tale da
escludere la possibilita' di delega di tale competenza, analogamente
alla delegabilita' - prevista dall'art. 118, terzo comma, della
Costituzione - delle funzioni amministrative primarie. In altri
termini, la prescrizione dell'art. 17 deve intendersi dettata per i
casi in cui la funzione sanzionatoria acceda ad una funzione di
amministrazione esercitata dalla regione, mantenendosi cosi' la
corrispondenza, sul piano delle competenze, tra azione e sanzione:
medesima corrispondenza che viene assicurata dalle norme della legge
regionale impugnata, in ordine alle funzioni amministrative
concernenti i trasporti e alle relative sanzioni.
Quanto poi alla censura, secondo la quale - anche ammessa la
delegabilita' delle funzioni sanzionatorie in questione - la
determinazione della delega a favore del direttore dell'azienda
speciale violerebbe lo schema costituzionale delineato dall'art. 118,
terzo comma, della Costituzione, che prevede come destinatari solo i
comuni, le province e gli altri enti locali, e' da rilevarsi,
indipendentemente dalla disputa circa l'esatta determinazione della
nozione di "ente locale", che l'azienda speciale, pur essendo entita'
giuridicamente distinta dall'ente territoriale di riferimento, e' con
esso collegata - secondo le citate norme della legge n. 142 del 1990
nonche' del "regolamento delle aziende di servizi dipendenti dagli
enti locali" approvato con d.P.R. 4 ottobre 1986, n. 902 - da vincoli
cosi' stretti, sul piano della formazione degli organi, del rispetto
degli indirizzi, del controllo e della vigilanza, da dover essere
considerata elemento del sistema di amministrazione che fa capo
all'ente territoriale (nel nostro caso, il comune). Stante questa
appartenenza, che si manifesta attraverso gli incisivi poteri
riconosciuti all'ente locale territoriale, il quale resta comunque il
soggetto al quale le funzioni amministrative fanno capo e del cui
esercizio esso e' responsabile nei confronti della comunita' degli
amministrati, oltre che, nel caso di azioni o di omissioni contrarie
alla legge, di fronte agli organi di controllo e a quelli
giurisdizionali, non si puo' dire alterato lo schema di rapporto tra
la regione, le province, i comuni e gli altri enti locali, tracciato
dall'art. 118 della Costituzione.
6. - Le norme considerate della legge regionale impugnata sono
altresi' sospettate d'incostituzionalita' per violazione dei principi
organizzativi della pubblica amministrazione di imparzialita' e buon
andamento, previsti dall'art. 97 della Costituzione. Secondo le
ordinanze dei giudici rimettenti, il direttore dell'azienda speciale
non sarebbe collocato in condizione di "terzieta'" e imparzialita'
rispetto agli interessi coinvolti nella vicenda applicativa di
sanzioni amministrative, terzieta' e imparzialita' che, ad avviso dei
rimettenti, derivano come conseguenza del precetto costituzionale
invocato. Tale organo, in applicazione dell'art. 11 della legge n.
689, in relazione all'art. 1 della legge impugnata, oggetto di
successive modificazioni nella misura della sanzione (legge regionale
2 settembre 1991, n. 23 e legge regionale 19 agosto 1994, n. 36), e'
chiamato a determinare la sanzione amministrativa pecuniaria entro un
limite minimo e uno massimo, in modo da tener conto della gravita'
della violazione, dell'opera eventualmente svolta per eliminarne o
attenuarne le conseguenze, della personalita' del trasgressore e,
infine, delle sue condizioni economiche. Tutto cio' richiederebbe dal
direttore dell'azienda una visione imparziale dei casi che gli sono
sottoposti. Ma la sua posizione di parte interessata lo renderebbe
istituzionalmente inidoneo a svolgere il compito affidatogli, tanto
piu' che egli e' al vertice di un ente, l'azienda speciale, che per
legge (art. 23 della legge n. 142 del 1990) e' tenuta all'obbligo di
pareggio del bilancio, da perseguire "attraverso l'equilibrio dei
costi e dei ricavi".
Anche questa prospettazione della questione d'incostituzionalita'
e' infondata.
E' nella logica della "depenalizzazione" operata con la legge n.
689 del 1981 che le sanzioni amministrative, un tempo di natura
penale e quindi di competenza dell'autorita' giudiziaria, essa si'
collocata in posizione disinteressata di "terzieta'", siano oggi di
competenza dell'autorita' amministrativa alla quale, per definizione,
non e' estraneo l'interesse al rafforzamento, tramite l'applicazione
delle sanzioni, delle prescrizioni alla cui osservanza essa e'
preposta. Il concetto stesso di "terzieta'", tipico della posizione
del giudice, non e' dunque bene evocato a proposito
dell'amministrazione, quand'anche essa sia chiamata ad agire
nell'ambito di procedimenti strutturati secondo regole di
contraddittorio (come accade nella specie, a norma dell'art. 18,
secondo comma, della legge n. 689). La garanzia insita nell'esistenza
di un'istanza "terza" non viene, del resto, sottratta agli
interessati, potendosi essi rivolgere, in sede di opposizione alle
determinazioni dell'autorita' amministrativa, all'autorita'
giudiziaria, a norma degli articoli 22 e 23 della stessa legge.
Cio' che conta, ai fini dell'imparzialita' e del buon andamento, e'
che il soggetto titolare della potesta' sanzionatrice debba operare,
secondo la legge, al solo fine del perseguimento del pubblico
interesse, senza mescolanze o indebite interferenze di interessi di
natura privatistica. Non si giustificano percio' i dubbi di
costituzionalita' sollevati nel caso in esame, in relazione a una
azienda speciale che, pur agendo con criteri imprenditoriali, e'
predisposta pur sempre alla cura esclusiva di interessi di natura
pubblicistica. D'altro canto, i penetranti poteri di indirizzo,
controllo e vigilanza - che possono incidere perfino sulla permanenza
in carica degli amministratori - di cui dispone l'ente locale
territoriale di riferimento (la cui eventuale competenza in materia
di sanzioni amministrative non potrebbe essere in nessun modo
sospettata d'illegittimita') confermano l'appartenenza dell'azienda
speciale a quella medesima area di interessi pubblicistici di natura
obiettiva, i quali bastano a giustificare l'idea che essa rivesta
natura imparziale, dal punto di vista dei requisiti previsti dalla
Costituzione in ordine all'amministrazione. E, infine, deve
considerarsi - ai fini dell'apprezzamento dell'idoneita' della
legislazione regionale in materia a superare il vaglio di
costituzionalita' - il gia' richiamato art. 12 della legge regionale
Emilia-Romagna n. 33 del 1984 il quale, prevedendo la figura del
"responsabile di esercizio" (figura coincidente con quella del
direttore dell'azienda speciale), conferma il rilievo dato alle
esigenze di buon andamento e imparzialita' nell'organizzazione dei
servizi pubblici di trasporto locale.
Ne' queste valutazioni sono destinate a mutare in considerazione
del fatto che i proventi delle sanzioni sono devoluti all'azienda
medesima (art. 6 della legge impugnata) e questa e' tenuta dall'art.
23, comma 4, della legge n. 142 del 1990 all'obbligo del pareggio del
bilancio "da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei
ricavi", formula che consente di considerare rilevante, come ricavo,
il recupero del prezzo del documento di viaggio ma non il provento
della sanzione pecuniaria irrogata.
Non si nega che, in pratica, possano darsi abusi, come quelli
denunciati nelle ordinanze di rimessione (utilizzazione di routine di
documenti gia' predisposti e applicazione costante del massimo della
sanzione). Ma questi abusi, per quanto gravi e privi di
giustificazione, restano comunque violazioni della legge
riconducibili a comportamenti propri dell'autorita' agente e come
tali devono essere contrastati davanti ai giudici, nelle forme che
l'ordinamento consente di attivare. Essi, costituendo per l'appunto
violazioni di fatto della legge, non possono convertirsi di per se'
in vizio della legge stessa.
7. - Quanto infine alla pretesa violazione dell'art. 3 della
Costituzione, nella sua accezione di imperativo di razionalita',
affacciata sulla considerazione che la legge impugnata deroga, per il
caso particolare dei trasporti pubblici, alla disciplina regionale
generale sulle sanzioni amministrative prevista nella legge regionale
28 aprile 1984, n. 21, e' sufficiente dire che, a seguire
l'argomentazione dei giudici rimettenti, nessuna legislazione di
specie sarebbe da ammettersi, mentre e' evidente che l'opera del
legislatore consiste in classificazioni legate tra loro dal rapporto
genere-specie, norme generali-norme speciali. L'art. 3 della
Costituzione e il canone della ragionevolezza che su di esso e' stato
elaborato richiedono che ogni deroga possa appoggiarsi su una ragione
giustificatrice non arbitraria, ma non la impediscono affatto. La
sentenza n. 375 del 1993 di questa Corte, evocata dai giudici
rimettenti, e' su questa linea, avendo giudicato incostituzionale una
legge regionale derogatoria di altra legge regionale, non in quanto
tale, ma in quanto "incongruamente derogatoria".
Nel caso in esame, la scelta del legislatore regionale non e'
certamente arbitraria. Basta, in proposito, considerare le ragioni
generali che giustificano l'unione della competenza sanzionatrice a
quella amministrativa cui la prima accede, nonche' l'opportunita' di
non gravare su altre autorita' amministrative, accollando loro una
attivita' certamente onerosa sul piano organizzativo e, data la
separazione dalle funzioni amministrative primarie, non facilmente
raccordabile con esse.
8. - Da quanto sopra esposto risulta che la scelta organizzativa
contenuta negli articoli 4, 5 e 6 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4 - pur non essendo
costituzionalmente dovuta, come conferma la notevole varieta' delle
soluzioni adottate in materia dalla legislazione delle diverse
regioni - non e' in contrasto con la Costituzione.