ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 1,
lettera c), 6 e 7 della legge della Provincia autonoma di Bolzano
riapprovata il 5 luglio 1995 dal Consiglio Provinciale, recante:
"Norme e provvidenze in materia di radiodiffusione" promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 21
luglio 1995, depositato in cancelleria il 31 luglio 1995 ed iscritto
al n. 42 del registro ricorsi 1995.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi, per il ricorrente,
e gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia autonoma
di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 luglio 1995, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 3, comma 1, lettera c),
6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano recante "Norme
e provvidenze in materia di radiodiffusione", riapprovata dal
Consiglio il 5 luglio 1995, in riferimento agli artt. 3, 21, 117 e
127 della Costituzione, ed agli artt. 5 e 11 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
Nel ricorso si espone che la legge, censurata dal Governo in sede
di rinvio per piu' profili, veniva riapprovata - nella seduta del 5
luglio 1995 - tenendo conto dei rilievi formulati nei confronti degli
artt. 5 e 8 e senza alcuna modificazione delle disposizioni, pure
censurate, contenute negli artt. 3, 6 e 7.
Le norme impugnate prevedono che la Provincia di Bolzano possa
concedere alle emittenti radiofoniche e televisive locali, con sede e
redazione principale nonche' produzione e diffusione prevalentemente
nel territorio provinciale, contributi fino al 30% delle spese di
produzione per trasmissioni di particolare valore riguardanti
specifici problemi dell'Alto Adige (art. 6), nonche' contributi fino
al 50% della spesa ritenuta ammissibile per l'acquisizione di notizie
da un'agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina, in quanto
esistente, a condizione che tali spese non vengano sopportate dallo
Stato (art. 7).
L'art. 3, comma 1, lettera c), prevede, a sua volta, che il
comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi esprima il proprio
parere sui provvedimenti che la Provincia intende assumere per
disporre agevolazioni a favore di emittenti radiofoniche private
locali che trasmettano programmi di pubblica utilita' ai sensi della
legge 6 agosto 1990, n. 223.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri queste
disposizioni, contrastando con i principi previsti nella legge 6
agosto 1990, n. 223 - dai quali la legge provinciale non potrebbe,
per i limiti espressi dallo statuto, discostarsi, trattandosi di
norme fondamentali di riforma economico-sociale - violerebbero le
norme costituzionali che regolano i rapporti tra la normativa
nazionale e quella degli enti territoriali minori (artt. 117 e 127
della Costituzione ed artt. 5 e 11 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 5), nonche' il principio della parita' di
trattamento (art. 3 Cost.) e quello della libera manifestazione del
pensiero (art. 21 Cost.), che impone nell'uso dei mezzi
radiotelevisivi un pluralismo aperto a tutte o al maggior numero
possibile di opinioni.
Il contrasto viene, in particolare, riferito all'art. 23, comma 2,
della legge n. 223 del 1990, in relazione all'art. 16, comma 5, della
stessa legge, dal momento che tali norme prevedono la possibilita'
che le Regioni dispongano agevolazioni solo a favore dei
concessionari privati per la radiodiffusione sonora a carattere
comunitario in ambito locale e individuano i caratteri di questi
concessionari. Secondo il ricorrente, tale limitata competenza
regionale sarebbe giustificata dalla natura dell'attivita' di
radiodiffusione sonora a carattere comunitario, caratterizzata, ai
sensi dell'art. 16, comma 5, della legge n. 223, dall'assenza dello
scopo di lucro e dall'esercizio da parte di soggetti qualificati,
come fondazioni, associazioni riconosciute e non, che siano
espressione di particolari istanze culturali, etniche, politiche e
religiose, nonche' societa' cooperative, che abbiano per oggetto
sociale la realizzazione di un servizio di radiodiffusione sonoro a
carattere culturale, etnico, politico e religioso. Nel ricorso si
osserva anche che, per ottenere la concessione, le emittenti
"comunitarie" devono assumere l'obbligo di trasmettere programmi
originali autoprodotti, riferiti alle istanze indicate, per almeno il
50% dell'orario di trasmissione, e che sussiste il divieto della
trasformazione della concessione a carattere comunitario in
concessione a carattere commerciale.
Richiamata la normativa nazionale, il ricorrente innanzitutto
censura l'art. 6 della legge provinciale, dal momento che questa
disposizione prevede benefici anche per le emittenti televisive, che
non sono ricomprese tra le destinatarie delle agevolazioni secondo
l'art. 23 della legge n. 223 del 1990, ed individua le trasmissioni
meritevoli di tali benefici secondo requisiti che privilegerebbero
indebitamente le emittenti altoatesine rispetto a quelle delle altre
Regioni.
La disparita' verrebbe poi accentuata dall'art. 7 attraverso
l'aumento del contributo al 50% e la correlazione alla "particolare
situazione dell'Alto Adige", nonche' attraverso il riferimento ad una
agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina della cui esistenza lo
stesso legislatore dubita.
Conseguentemente, il ricorrente contesta anche la legittimita'
dell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge provinciale che, pur
facendo riferimento alle agevolazioni concesse alle emittenti
radiofoniche private locali che trasmettono programmi di pubblica
utilita' ai sensi della legge n. 223 del 1990, estenderebbe il parere
del comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi anche ai
provvedimenti di agevolazione disciplinati dagli artt. 6 e 7 della
stessa legge provinciale.
Il ricorrente deduce, infine, la violazione da parte delle norme
impugnate degli artt. 3 e 21 della Costituzione, per avere le stesse
norme introdotto una disciplina di favore per emittenti
caratterizzate dalla sola collocazione geografica e per avere, di
conseguenza, ridotto il pluralismo che deve ispirare la liberta' di
espressione del pensiero.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita la Provincia
autonoma di Bolzano per chiedere che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e, comunque, infondato.
La difesa della Provincia contesta, innanzitutto, l'ammissibilita'
del ricorso rispetto all'art. 3, comma 1, lettera c), trattandosi di
rilievo nuovo. A tal fine la Provincia rileva che la censura del
Governo espressa in sede di rinvio aveva ad oggetto la lettera e) e
non la lettera c) del comma 1 dell'art. 3. Tale censura, in sede di
riapprovazione della legge, era stata ritenuta infondata, essendo la
lettera e) riproduttiva dell'art. 7, comma 1, ultima proposizione,
della legge n. 223 del 1990.
Nel merito, secondo la resistente, il ricorso sarebbe infondato,
dal momento che la Provincia autonoma di Bolzano ha competenza
primaria - ai sensi dell'art. 8, numero 4, dello statuto speciale e
dell'art. 7 delle relative norme di attuazione (d.P.R. 1 novembre
1973, n. 691) - in materia di "manifestazioni ed attivita'
artistiche, culturali ed educative locali..., anche con i mezzi
radiotelevisivi, esclusa la facolta' di impiantare stazioni
radiotelevisive".
La Provincia sarebbe, quindi, competente ad erogare contributi ad
emittenti radiofoniche e televisive locali per "trasmissioni di
particolare valore riguardanti specifici problemi dell'Alto Adige"
(ai sensi dell'art. 6) nonche' contributi sulla spesa per
l'acquisizione di notizie da un'agenzia di stampa di lingua tedesca o
ladina (ai sensi dell'art. 7). Nel valutare queste norme, secondo la
difesa della Provincia, occorrerebbe, infatti, tener presente che
senza misure speciali le fonti locali di informazione, per la platea
piu' ristretta degli utenti, finirebbero per avere un trattamento
sostanzialmente peggiore delle fonti operanti su scala nazionale.
Inoltre, nella scelta di come sostenere e sviluppare le attivita'
artistiche, culturali ed educative locali, la Provincia non sarebbe
tenuta ad adeguarsi alla legge n. 223 del 1990, dal momento che le
disposizioni della stessa non avrebbero efficacia di norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
La resistente, dopo aver rilevato che l'art. 23 della legge n. 223
del 1990 si riferisce a contributi per la realizzazione di impianti e
non di programmi, richiama, infine, la sentenza di questa Corte n.
348 del 1990, nella quale sono state ritenute legittime analoghe
norme di sostegno all'informazione giornalistica e radiotelevisiva,
contenute nella legge della Regione Piemonte n. 52 del 1990.
3. - In prossimita' dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano
ha depositato una memoria che amplia le deduzioni formulate nell'atto
di costituzione in ordine alla inammissibilita' del ricorso.
In particolare, secondo la Provincia, il ricorso sarebbe
inammissibile nel suo complesso a causa dell'indeterminatezza della
delibera del Consiglio dei ministri relativa all'impugnazione in
questione, dal momento che tale delibera reca soltanto la
determinazione ad impugnare, senza ulteriori indicazioni che valgano
a definire l'oggetto della questione di costituzionalita'.
Sarebbero anche inammissibili - oltre che la questione relativa
all'art. 3, comma 1, lettera c), non contenuta nell'atto di rinvio
governativo - le questioni relative agli artt. 6 e 7, dal momento che
le censure formulate nel ricorso non corrisponderebbero a quelle
espresse nello stesso atto di rinvio. Si osserva, in proposito, che -
a differenza di quanto espresso nell'atto di rinvio - nel ricorso
tali articoli sono impugnati non solo perche' prevedono l'estensione
di benefici ad emittenti diverse da quelle indicate negli artt. 16 e
23 della legge n. 223 del 1990, ma anche perche' non prevedono
l'obbligo, per i destinatari delle agevolazioni, di trasmettere per
almeno il 50% dell'orario programmi originali autoprodotti che
abbiano riferimento ad istanze locali. Infine, sempre secondo la
Provincia, anche le censure relative agli artt. 3 e 21 della
Costituzione sarebbero inammissibili in quanto non presenti nell'atto
di rinvio governativo.
Nel merito, la Provincia ribadisce le argomentazioni svolte
nell'atto di costituzione, osservando in particolare che la
disciplina prevista dagli artt. 23, comma 2, e 16, comma 5, della
legge n. 223 del 1990 - di cui si lamenta la violazione - e' diretta
ad assicurare particolari agevolazioni ad una specifica categoria di
emittenti, ma non e' tale da escludere la possibilita' di
agevolazioni regionali ulteriori a favore di altri tipi di emittenti.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt. 3,
comma 1, lettera c), 6 e 7 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano riapprovata il 5 luglio 1995, recante "Norme e provvidenze in
materia di radiodiffusione".
Le disposizioni impugnate prevedono la possibilita' di contributi
da parte della Provincia a favore di emittenti radiofoniche e
televisive locali per spese di produzione relative a trasmissioni di
particolare valore riguardanti specifici problemi dell'Alto Adige
(art. 6) ovvero per spese connesse all'acquisizione di notizie da
un'agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina (art. 7) e richiedono
il parere del Comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi
sulle agevolazioni disposte dalla stessa Provincia a favore delle
emittenti radiofoniche private locali che trasmettono programmi di
pubblica utilita' (art. 3, comma 1, lettera c).
Secondo il ricorrente tali disposizioni verrebbero a violare "le
norme costituzionali che regolano i rapporti tra la normativa
nazionale e quella degli enti territoriali minori (artt. 127 e 117
della Costituzione ed artt. 5 e 11 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 5)" nonche' "il canone della parita' di trattamento
(art. 3 Cost.) e quello della libera manifestazione del pensiero
(art. 21 Cost.)". Piu' in particolare, le norme impugnate
risulterebbero in contrasto con i principi espressi negli artt. 23,
comma 2, e 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223 - da
ritenersi legge di riforma economico-sociale - dove il potere di
intervento delle Regioni e delle Province autonome in tema di misure
di sostegno della radiodiffusione sarebbe stato limitato alle
agevolazioni disposte a favore dei soli "concessionari privati per la
diffusione sonora a carattere comunitario in ambito locale", con
esclusione di ogni altra possibile categoria di emittenti.
2. - Vanno innanzitutto esaminate le diverse eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla difesa della Provincia resistente.
Secondo una prima, e piu' radicale, eccezione il ricorso sarebbe
inammissibile nel suo complesso in quanto non sorretto da una
delibera del Consiglio dei ministri sufficientemente determinata.
L'eccezione non e' fondata. Se e' vero, infatti, che l'estratto del
verbale della riunione del Consiglio dei ministri del 18 luglio 1995
fa soltanto un generico riferimento alla "determinazione" di
impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la legge in questione, e'
anche vero che lo stesso verbale da' atto di una relazione del
Ministro per la funzione pubblica e per gli affari regionali, che
viene allegata (e che e' stata prodotta in giudizio). Da tale
relazione e' dato evincere elementi idonei a individuare, con
sufficiente determinatezza, l'oggetto del ricorso, sia con
riferimento alle norme impugnate (artt. 3, 6 e 7) che ai profili di
impugnativa (violazione dei principi espressi negli artt. 23, comma
2, e 16, comma 5, della legge n. 223 del 1990).
Appare infondata anche l'eccezione sollevata con riferimento alle
censure prospettate nei confronti degli artt. 6 e 7, i cui motivi non
troverebbero corrispondenza nell'atto di rinvio governativo. In
realta', anche se il ricorso amplia i profili di impugnativa
enunciati in sede di rinvio, il motivo centrale della doglianza viene
pur sempre a ricalcare il contenuto schematico dell'atto di rinvio,
la' dove deduce come vizio fondamentale il contrasto tra le
disposizioni impugnate ed i principi espressi in alcune norme della
legge n. 223 del 1990, intesa come legge di riforma economico-sociale
e, pertanto, suscettibile di limitare le competenze legislative,
anche di tipo esclusivo, della Provincia.
Parimenti non merita accoglimento l'eccezione di inammissibilita'
sollevata nei confronti dell'impugnativa concernente l'art. 3, comma
1, lettera c), in quanto norma non richiamata nell'atto di rinvio
(dove si richiama, invece, l'art. 3, comma 1, lettera e)). In
proposito, va rilevato come l'errore materiale compiuto in sede di
rinvio non possa essere motivo di inammissibilita', una volta che lo
stesso risulti - come accade nella specie - di assoluta evidenza e
agevolmente emendabile, anche alla luce di una semplice lettura delle
varie disposizioni impugnate. E invero, mentre la lettera e) del
comma 1 dell'art. 3 si presenta del tutto estranea all'oggetto della
controversia, la lettera c) dello stesso comma viene, invece, a
trovare un collegamento diretto (anche se parziale) con quanto
enunciato negli artt. 6 e 7.
Va, invece, accolta l'eccezione formulata dalla stessa Provincia in
ordine alla inammissibilita' dei profili di censura riferiti agli
artt. 3 e 21 della Costituzione. Tali profili non appaiono ricompresi
nell'unico motivo espresso con l'atto di rinvio ne' si presentano
suscettibili di essere desunti, neppure indirettamente, da tale atto.
L'esigenza costantemente affermata dalla giurisprudenza di questa
Corte in ordine alla corrispondenza sostanziale tra motivi del rinvio
e motivi del ricorso, impedisce, quindi, di dare ingresso all'esame
dei profili in questione, dal momento che la Provincia non e' stata
messa in condizione di poter conoscere, sin dalla fase del rinvio, i
dubbi di legittimita' sollevati, al fine di poterli superare in sede
di riesame della legge ovvero di poterne contestare la fondatezza al
momento della sua riapprovazione (v. sentenze n. 102 del 1989 e n.
726 del 1988).
Pur in assenza di una specifica eccezione, vanno, infine,
dichiarate inammissibili le censure formulate con riferimento agli
artt. 117 e 127 della Costituzione, in quanto parametri non
pertinenti ai termini della controversia, che investe competenze che
trovano specifico fondamento nello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige.
3. - La questione dev'essere, pertanto, delimitata al solo profilo
del rispetto da parte della legge provinciale dei limiti statutari,
limiti che risulterebbero violati dalle norme impugnate, in
conseguenza della loro non conciliabilita' con i principi espressi
negli artt. 23, comma 2, e 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990,
n. 223, intesa come legge di riforma economico-sociale.
In relazione a questo profilo - che e' il solo sottoponibile a
scrutinio - la questione non e' fondata.
A questo proposito va rilevato che le censure formulate nei
confronti degli artt. 6 e 7 ((e, conseguenzialmente, dell'art. 3,
comma 1, lettera c)) della legge provinciale trovano, nella sostanza,
il loro fondamento nell'interpretazione che il ricorrente adotta nei
confronti dell'art. 23, comma 2, della legge n. 223 del 1990, cioe'
nel fatto di ritenere che la norma ivi espressa - prevedendo una
particolare ipotesi d'intervento regionale in tema di misure di
sostegno alla radiodiffusione (nella forma di agevolazioni a favore
dei concessionari privati per la radiodiffusione sonora a carattere
comunitario in ambito locale, con riferimento particolare alla
copertura dei costi di installazione e gestione degli impianti) -
abbia inteso escludere ogni possibilita' di interventi di natura
diversa da parte delle Regioni o delle Province autonome nel settore
in esame. Questa interpretazione - che, ai fini dell'impugnativa,
precede la stessa qualificazione della legge n. 223 del 1990 quale
legge di riforma economico-sociale - non puo' essere condivisa, dal
momento che l'art. 23, comma 2, della legge n. 223, piu' che
delimitare le competenze regionali (o provinciali) in materia di
radiodiffusioni, ha voluto soltanto indicare la possibilita' che
talune emittenti (e cioe' quelle radiofoniche private di carattere
comunitario), in relazione alla naturale diffusione dei loro messaggi
in un ambito locale, siano in grado di trovare sostegno in interventi
agevolativi adottati dalle Regioni (o Province autonome) interessate.
Tale previsione non esclude, peraltro, la possibilita' di ulteriori e
diverse misure di sostegno, una volta che le stesse possano trovare
il loro fondamento in competenze statutarie o in principi di ordine
costituzionale.
Ora, per quanto concerne la Provincia autonoma di Bolzano, il
fondamento idoneo a giustificare la competenza esercitata mediante le
norme che formano l'oggetto dell'impugnativa puo' essere individuato
nell'art. 8, numero 4, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), dove si riferisce alla stessa Provincia una
potesta' legislativa di tipo esclusivo in tema di "manifestazioni ed
attivita' artistiche, culturali ed educative locali,.... anche con i
mezzi radiotelevisivi, esclusa la facolta' di impiantare stazioni
radiotelevisive". In tale disposizione puo', infatti, rinvenirsi un
supporto adeguato alle previsioni espresse negli artt. 6 e 7 della
legge impugnata, una volta che si consideri che i contributi di cui
all'art. 6 sono diretti a sostenere le spese di produzione per
"trasmissioni di particolare valore riguardanti specifici problemi
dell'Alto Adige" (e pertanto riconducibili alla categoria delle
"manifestazioni ed attivita'" richiamate nella norma statutaria) e
che i contributi di cui all'art. 7 attengono all'acquisizione di
informazioni connesse alla vita ed alla cultura locale. Non senza
considerare - rispetto a questa seconda disposizione, che investe
specificamente il settore dell'informazione - che la giurisprudenza
costituzionale ha gia' avuto modo di sottolineare come
l'informazione, nei suoi risvolti attivi e passivi, esprima non tanto
una materia, quanto una "condizione preliminare" o un "presupposto
insopprimibile" per l'attuazione ad ogni livello, centrale o locale,
della forma propria dello Stato democratico, con la conseguenza che
"nell'ambito di tale forma, qualsivoglia soggetto od organo
rappresentativo investito di competenze di natura politica non puo',
pur nel rispetto dei limiti connessi alle proprie attribuzioni,
risultare estraneo all'impiego dei mezzi di comunicazione di massa"
(sentenza n. 348 del 1990).
4. - Dalla constatazione dell'infondatezza della questione
sollevata nei confronti degli artt. 6 e 7, discende, come
conseguenza, anche l'infondatezza dell'impugnativa formulata nei
confronti dell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge in esame,
stante la strumentalita' di questa norma rispetto alle precedenti,
nonche' l'assenza di specifici motivi di censura riferiti alla
stessa. E questo anche a prescindere dalla portata piu' limitata che
la norma in questione - concernente soltanto le agevolazioni concesse
a favore delle emittenti radiofoniche private locali che trasmettono
programmi di pubblica utilita' - viene a presentare rispetto alle
altre.