IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 386/1995
proposto dal sig. Scandurra Angelo rappresentato e difeso dall'avv.
Domenico Condorelli presso il cui studio e' elettivamente
domiciliato, in Catania, via Parramuto n. 24; contro il Comitato
regionale di controllo sugli Enti locali, sezione centrale di
Palermo, in persona del presidente pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso i
cui uffici e' ope legis domiciliato; per l'annullamento del
provvedimento del 6 dicembre 1994 (n. 16743 r.d.) con cui la Sezione
centrale del CO.RE.CO. di Palermo ha annullato la deliberazione del
consiglio comunale di Valverde n. 57 del 27 ottobre 1994 che
stabiliva l'indennita' di carica del sindaco;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Designato relatore per la camera di consiglio del 21 aprile 1995 il
referendario dott.ssa Paola Puliatti;
Uditi l'avv. D. Condorelli per il ricorrente, nonche' l'Avvocato
dello Stato Attilio Bubini per l'Amministrazione intimata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
Il ricorrente, dipendente comunale eletto alla carica di sindaco
dello stesso comune di Valverde, postosi in aspettativa senza
assegni, al fine di rimuovere la causa di ineleggibilita', impugna
l'atto negativo di controllo relativo alla delibera consiliare con
cui viene determinata l'indennita' di carica spettantegli, ai sensi
della legge 27 dicembre 1985, n. 816, come recepita dalla l.r. 24
giugno 1986, n. 31.
Deduce che l'atto impugnato e' affetto dal vizio di legittimita'
per:
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 2, della
legge 27 dicembre 1985, n. 816 e dell'art. 31, lett. a) della legge
25 marzo 1993, n. 81, in relazione all'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 e all'art. 2 commi 2 e 3, della legge 23 aprile 1981, n.
154, cosi' come intesi con dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza 23-31 marzo
1994, n. 111.
La delibera controllata, n. 57 del 1994, e' stata adottata sul
presupposto che l'interpretazione conforme alla Costituzione della
norma applicabile (l'art. 3 della legge n. 816/l985) sia quella che
consente di raddoppiare l'indennita' di carica in favore del
dipendente eletto sindaco, costretto a rinunciare alla retribuzione
per il posto di lavoro senza possibilita' di optare per il
mantenimento in servizio con fruizione di permessi retribuiti, a
prescindere dal limite dei diecimila abitanti del comune, previsto
nella norma, per poter dar luogo al raddoppio dell'indennita'.
Una diversa interpretazione presta il fianco alla censura di
incostituzionalita', per contrasto con gli artt. 36, 3 e 51 della
Costituzione, o dell'art. 2, comma settimo, della legge 23 aprile
1981, n. 154, secondo cui l'aspettativa e' concessa senza assegni o,
piu' plausibilmente, dell'art. 3, secondo comma, della legge 27
dicembre 1985, n. 816, nella parte in cui prevede che il raddoppio
dell'indennita' mensile di carica per i sindaci sia limitato ai
comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti, laddove i
sindaci come lavoratori dipendenti scelgano di essere collocati in
aspettativa senza assegni, senza tenere conto del caso in cui la
possibilita' di scelta circa la conservazione dell'attivita'
lavorativa e della retribuzione non e' data al cittadino.
2. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 17, comma terzo,
della l.r. 3 dicembre 1991, n. 44.
Mentre la sezione del CO.RE.CO. di Catania nel rimettere l'esame
della delibera di cui trattasi alla sezione centrale dell'organo di
controllo ha ampiamente motivato, non cosi' la sezione centrale che
avrebbe dovuto, viceversa, affrontare la questione come "questione di
massima di particolare importanza".
In fase di esame della domanda cautelare, il tribunale disponeva
con ordinanza di sospendere il giudizio e sollevare questione di
costituzionalita' dell'art. 3 della legge n. 816/1985 come recepito
in Sicilia con l.r. n. 31/1986.
D i r i t t o
Entrambi i motivi prospettati dal ricorrente appaiono destituiti di
fondamento, cosicche' assume rilevanza la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma secondo, della legge 27 dicembre
1985, n. 816, sollevata in seno al primo motivo, che riveste
carattere effettivamente e direttamente pregiudiziale rispetto alla
materia controversa dedotta in giudizio.
Difatti, la norma sospettata di incostituzionalita' e' l'unica di
cui ha fatto applicazione il CO.RE.CO nel provvedimento negativo
impugnato, sicche' la dichiarazione di incostituzionalita' renderebbe
accoglibile il ricorso.
L'art. 3 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, applicabile nella
regione siciliana in forza dell'art. 1 della l.r. 24 giugno 1986, n.
31, dispone che ai sindaci e' corrisposta una indennita' di carica,
deliberata dal consiglio comunale, entro i limiti previsti per
ciascuna classe di comuni nella tabella A) allegata alla stessa
legge; detti limiti sono raddoppiati per i sindaci dei comuni con
popolazione superiore a diecimila abitanti che svolgono attivita'
lavorativa non dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, siano
collocati in aspettativa non retribuita.
La norma non prevede che detti limiti possano essere raddoppiati, a
prescindere dalla dimensione abitativa del comune, anche in favore di
coloro che, dipendenti dello stesso ente presso il quale aspirano a
ricoprire la carica pubblica, per poter rimuovere la causa di
ineleggibilita', debbano "necessariamente" essere collocati in
aspettativa senza assegni, senza poter optare per il mantenimento del
rapporto di servizio, e, percio' della retribuzione, ed il
contestuale godimento di permessi, per l'assolvimento del mandato
elettorale (come previsto, invece, per i dipendenti statali e degli
enti pubblici, nonche' per i lavoratori privati dall'art. 2 della
legge 12 gennaio 1966, n. 1078, nonche' dagli artt. 31 e 32 della
legge 20 maggio 1970, n. 300 e dall'art. 9 della legge 26 aprile
1974, n. 169).
Difatti, dal combinato disposto dell'art. 9, comma primo, n. 7 e
comma terzo, della l.r. 24 giugno 1986, n. 31 e dell'art. 3, comma
primo, della l.r. 26 agosto 1992, n. 7, si evince che il dipendente
comunale rimuove la causa di ineleggibilita' alla carica di sindaco
purche' cessi dalle funzioni per dimissioni non oltre il giorno
fissato per la presentazione delle candidature.
Alla luce della sentenza della Corte costituzionale 31 marzo 1994,
n. 111, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art.
2, comma terzo, della legge 23 aprile 1981, n. 154, e' lecito
interpretare l'espressione "cessazione dalle funzioni" non come fatto
che comporta la rinuncia al posto di lavoro, ma come fatto che
comporta il mero collocamento in aspettativa del dipendente comunale,
sufficiente a rimuovere la causa di ineleggibilita'.
Appare, allora, non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale del citato art. 3, primo e secondo comma,
della legge n. 816/1985 con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, in quanto discrimina irragionevolmente il dipendente
comunale eletto presso il comune di appartenenza, rispetto agli altri
dipendenti pubblici, che siano tutti eletti in un comune con
popolazione non superiore a diecimila abitanti.
La norma appare illegittima nella parte in cui non prevede per il
dipendente comunale, "costretto" a collocarsi in aspettativa senza
assegni per rimuovere la causa di ineleggibilita', un trattamento
economico adeguato e sufficiente a garantire, quantomeno, il
mantenimento del tenore di vita in precedenza goduto per effetto
della retribuzione percepita e "necessariamente" rinunciata,
mediante, ad es. l'integrazione dell'indennita' di carica, prevista
per la classe cui appartiene il comune, con un assegno che copra la
differenza tra la retribuzione gia' in godimento e l'ammontare
dell'indennita' spettante.
Ogni altro dipendente pubblico, che sia eletto alla carica pubblica
nei comuni della medesima dimensione abitativa, ha la possibilita',
comunque, di conservare il trattamento economico di cui godeva
anteriormente, avendo l'opportunita' di permanere in servizio e
percepire la relativa retribuzione.
La necessita' di rimuovere la causa di ineleggibilita' non
giustifica di per se' le differenti conseguenze sul piano economico
che ne derivano per le due categorie di soggetti, dovendo essere
posti tutti i cittadini in condizione di uguaglianza per quanto
riguarda la possibilita' di accedere alle cariche pubbliche, senza
che la soluzione prescelta per la rimozione della causa di
ineleggibilita' debba risolversi a detrimento del tenore di vita del
candidato.
Il contrasto sussisterebbe, anche, rispetto all'art. 51, primo
comma, e all'art. 3, secondo comma, della Costituzione, perche',
sostanzialmente, i dipendenti comunali "non abbienti" troverebbero
ostacolo all'accesso alla carica di sindaco, e sarebbero scoraggiati
dal candidarsi rispetto a tutti gli altri cittadini, a causa della
perdita di reddito, connessa al necessario collocamento in
aspettativa senza assegni, qualora, come nella specie, l'indennita'
di carica rappresenti una modifica in pejus del trattamento economico
stipendiale gia' in godimento al dipendente eletto, cosicche' sarebbe
violato il principio che vuole l'accesso alle cariche pubbliche non
limitato dalle condizioni economiche degli eleggibili.
Sostenere che il dipendente deve accollarsi il rischio della
perdita del tenore di vita garantito dalla retribuzione in precedenza
percepita, vuol dire mantenere in piedi, sostanzialmente, la causa di
ineleggibilita'.
Sotto altro profilo, appare violato l'art. 3, primo comma, della
Costituzione, perche' la norma denunciata discrimina
irragionevolmente la situazione del dipendente comunale eletto alla
carica di sindaco in un comune con numero di abitanti inferiore a
diecimila, com'e' nella specie il comune di Valverde, rispetto a
quella del dipendente comunale eletto in comune con popolazione
superiore a diecimila abitanti, entrambi "costretti" a collocarsi in
aspettativa senza assegni.
Solo nel secondo caso, in virtu' della dimensione del comune e
della perdita del guadagno derivante dall'attivita' lavorativa, la
norma consente la maggiorazione dell'indennita' di carica, fino al
raddoppio.
Ritiene il collegio che non puo' ragionevolmente ancorarsi alla
diversa dimensione abitativa del comune la misura dell'indennita' di
carica spettante al sindaco.
Non avendo natura retributiva, l'indennita' di carica non puo'
essere commisurata alla complessita' delle funzioni ne' al tempo
necessario all'espletamento delle stesse, che si presumono maggiori
nel comune di piu' vaste dimensioni abitative, ma deve tendere
esclusivamente ad assicurare il libero accesso alle cariche
pubbliche, si' da non condizionare l'elettorato passivo alle diverse
condizioni economiche dei cittadini.
Non appare giustificata, pertanto, la mancata previsione del
raddoppio dell'indennita' in favore di tutti i cittadini eletti, che
vengano a perdere un guadagno dall'attivita' lavorativa a causa della
elezione alla carica pubblica, a prescindere dalla dimensione del
comune.