Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
1258 del 9 febbraio 1996 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 13 febbraio 1996 (rep. n. 61795) rogata dal
notaio dott. Pierluigi Mott del Collegio notarile di Trento e
Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli articoli 4; 5; 7, comma quarto; della legge 11
gennaio 1996, n. 23, Norme per l'edilizia scolastica, pubblicata in
Gazzetta Ufficiale n. 15 del 19 gennaio 1996, per violazione degli
articoli 97, comma primo e 116 della Costituzione; e degli articoli
8, n. 1, n. 17 e n. 28; nonche' 16 dello Statuto e relative norme di
attuazione; degli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; del
Titolo VI dello Statuto e dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989,
n. 386, nonche' dell'art. 12 del d.lgs. 16 febbraio 1992, n. 268;
del principio di leale collaborazione e delle altre regole e principi
costituzionali relativi ai rapporti tra Stato e Regioni, anche e in
particolare in relazione all'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento; per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto
La riccorrente provincia e' titolare di potesta' legislativa
primaria e di potesta' amministrativa in materia di edilizia
scolastica, previste dagli articoli 8, n. 28) e 16, comma primo,
dello Statuto speciale di autonomia. D'altronde, tale attribuzione
specifica affianca una generale competenza primaria in materia di
lavori pubblici di interesse provinciale, prevista dal n. 17) dello
stesso art. 8. Alle competenze statutarie in materia di edilizia
scolastica e' stata data piena attuazione sin dal d.P.R. n. 687 del
1973, in base al quale "sono esercitate dalle provincie di Trento e
di Bolzano, per il rispettivo territorio, le attribuzioni degli
organi centrali e periferici dello Stato in materia di edilizia
scolastica" (art. 5, comma primo). E nell'esercizio della propria
potesta' legislativa la provincia di Trento ha emanato una ampia ed
organica legislazione, in particolare con le ll.pp. n. 18 del 1972,
n. 36 del 1974, n. 48 del 1975, n. 36 del 1976, n. 29 del 1986. La
provincia ha inoltre autonomia finanziaria, comprensiva
dell'autonomia nelle modalita' e procedure di spesa, secondo le
disposizioni statutarie e secondo le disposizioni del Titolo VI dello
Statuto, dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, dell'art.
12 delle norme di attuazione emanate con d.lgs. n. 268 del 1992.
Inoltre, sul piano generale dei rapporti tra legge statale e legge
provinciale, e sulla autonomia provinciale nelle attivita'
amministrative valgono altresi' le speciali garanzie attuative dello
Statuto disposte dall'art. 2 e dall'art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992.
Nella materia dell'edilizia scolastica interviene ora le legge
statale qui impugnata n. 23 del 1996. Tale legge - approvata mediante
il procedimento per commissione deliberante dalla Commissione cultura
della Camera e dalla Commissione pubblica istruzione del Senato -
contiene (articoli 1 - 7) una disciplina complessiva, in relazione
alle finalita', agli interventi da realizzare, alle competenze degli
enti locali, alla programmazione e procedura di attuazione, alla
normazione tecnica, all'Osservatorio e all'Anagrafe dell'edilizia
scolastica.
La stessa legge contiene altre disposizioni, relative al
trasferimento degli immobili e degli oneri ed alla copertura
finanziaria (articoli 8 - 10).
L'art. 11 riguarda specificamente la posizione delle Regioni (e
delle province autonome). Esso si intitola (in modo del tutto
riduttivo) Norme integrative regionali e riguarda fondamentalmente le
Regioni a statuto ordinario, chiamate a dare attuazione alle
secifiche disposizioni della legge. Per quanto riguarda le regioni
speciali e le provincie autonome, invece, il legislatore appare a
prima vista pienamente rispettoso delle competenze costituzionali,
dal momento che nella legge si precisa, al comma secondo dello stesso
art. 11, che tali istituzioni "provvedono alle finalita' della
presente legge in base allo statuto speiciale di autonomia e alle
relative norme di attuazione, nel rispetto della normativa vigente in
materia di lavori pubblici".
Tale disposizione, infatti, fa salve le regole statutarie delle
autonomie speciali, ed in definitiva in larga misura le eccettua
dalla disciplina generale della legge.
Ed e' chiaro che la "salvezza" non investe soltanto i soggetti
regioni speciali e provincie autonome, ma riguarda invece gli
ordinamenti giuridici e i fasci di competenze che ad esse fanno capo:
e dunque anche il sistema di relazioni con gli enti locali nelle
diverse materie, ed in questo caso nell'edilizia scolastica.
Se dunque la legge n. 23 del 1996 limitasse a tali disposti i
propri riferimenti alle provincie autonome, essa le rinvierebbe alle
regole costituzionali, statutarie e attuative sopra enunciate, e non
vi sarebbe ragione alcuna di impugnazione. Il fatto e' pero' che nel
corpo della legge n. 23 vi sono altre disposizioni, rispetto alle
quali e' impossibile l'applicazione della clausola generale di
salvezza delle loro attribuzioni (e l'applicazione delle regole
statutarie), perche' tali disposizioni espressamente e letteralmente
si riferiscono anche alle autonomie speciali, e segnatamente alla
provincia autonoma di Trento.
Si tratta del comma nono dell'art. 4, del comma secondo dell'art.
5, del comma quarto dell'art. 7. Da tali specifici commi appare in
modo inequivocabile che gli articoli di legge che li contengono sono
destinati, nell'intenzione del legislatore, ad applicarsi anche agli
enti territoriali trentini ed alla stessa provincia autonoma di
Trento.
Sennonche', tali disposizioni inseriscono la provincia in un
sistema finanziario, normativo e amministrativo del tutto
incompatibile con le accennate regole statutarie, e percio' appaiono
violare le corrispondenti autonomie ad essa costituzionalmente
garantite, per le seguenti ragioni di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 4. In via principale:
a) In quanto si applica alla provincia autonoma di Trento ed agli
enti territoriali trentini. Come ricordato in narrativa, la
ricorrente provincia non solo ha nella materia potesta' legislativa
primaria e potesta' amministrativa, ma gode altresi' di autonomia
finanziaria nei termini assicurati dallo Satuto di autonomia e dalla
normativa attuativa.
In particolare, l'art. 5 comma secondo, della legge 30 novembre
1989, n. 386, dispone che "i finanziamenti recati da qualunque altra
disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle provincie
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore". Ed il comma terzo dello stesso articolo
precisa che "per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti ...
si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi
(cioe': le leggi statali che li dispongono) ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
Giovera' ricordare che, nonostante si tratti di legge ordinaria,
tali disposizioni hanno "carattere di norma di attuazione", e non
possono essere modificate al di fuori dell'apposito procedimento,
secondo quanto stabilito da codesta Ecc.ma Corte costituzionale con
sentenza n. 165 del 1994.
D'altronde, la normativa in questione e' stata espressamente
confermata dalla norma di attuazione di cui all'art. 12 del d.lgs. n.
268 del 1992, che ha precisato che "le disposizioni in ordine alle
procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, commi
secondo e terzo, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano,
con riferimento alle leggi statali di intervento ivi previste, anche
se le stesse non sono richiamate". Ed il comma terzo ulteriormente
ribadisce che le somme cosi' assegnate "sono erogate in una o piu'
soluzioni, prescindendo da qualunque altro adempimento".
Il quadro ora descritto risulta confermato e rafforzato, su un
piano piu' generale, dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992: in base
al quale in nessun caso la disciplina provinciale di una materia
viene sostituita da una sopravvenuta legislazione statale, ma il
rapporto tra le due fonti si pone in termini di obbligo di
adeguamento entro termini stabiliti. Vi sono, e' vero,' eccezioni
che le stesse norme di attuazione prevedono al regime generale di
inapplicabilita', ma tali eccezioni riguardano soltanto le leggi
costituzionali, le norme internazionali e comunitarie direttamente
applicabili, le leggi in materia di potesta' legislativa integrativa
o solo delegata alle province, le ordinanze amministrative in casi
di eccezionale necessita' ed urgenza. Ed e' evidente che nessuna di
tali eccezioni ricorre nel presente caso.
Ancora, le norme di attuazione espressamente interdicono allo Stato
lo svolgimento di qualunque attivita' amministrativa statale, in
particolare prescrivendo che "le amministrazioni statali, comprese
quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato non possono
disporre spese ne' concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito del territorio
regionale o provinciale" (art. 4 comma terzo).
Si ricordi poi, per completezza, che il divieto di diretta spesa
dello Stato completa e non contraddice il dovere di trasferire alla
provincia i fondi per le specifiche azioni delle leggi di settore
(cfr. sent. n. 165 del 1994).
Con tali disposizioni contrastano irrimediabilmente molteplici
disposizioni dell'art. 4 (relativo a Programmazione, procedure di
attuazione e finanziamento degli interventi), in quanto sono
applicabili alla provincia.
Conviene precisare che la contestazione non riguarda quella parte
del comma terzo nella quale si dispone che entro il termine indicato
"il Ministro della pubblica istruzione, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto, stabilisce i
criteri per la ripartizione dei fondi fra le regioni" ed "indica le
somme disponibili nel primo triennio".
Sinche' infatti si parli di ripartizione dello stanziamento tra le
regioni, la disposizione puo' apparire conforme alla Costituzione ed
allo Statuto, ed anzi costituire la necessaria premessa
dell'applicazione dell'art. 5, comma secondo, della legge 30 novembre
1989, n. 386 (secondo il quale, come detto, "i finanziamenti recati
da qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto
il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore".
Sin qui, dunque, il combinato disposto della specifica legge e
delle disposizioni generali potrebbe produrre il risultato di
assegnare le somme disponibili per la provincia di Trento per
l'edilizia scolastica al bilancio provinciale, per essere utilizzate
nell'ambito della normativa provinciale di settore.
Sennonche' il comma nono, disposta la "perentorieta'" dei termini
di cui ai commi quarto, quinto, settimo e ottavo (termini assegnati
sia alle regioni che agli enti locali territoriali), stabilisce
altresi' che in caso di mancato tempestivo adempimento degli enti
territoriali "provvedono automaticamente in via sostitutiva le
regioni o le province autonome di Trento e di Bolzano", e che inoltre
"decorsi trenta giorni, in caso di inadempienza delle regioni o delle
province autonome di Trento e di Bolzano, provvede automaticamente in
via sostitutiva il commissario del Governo".
Tali disposizioni comportano dunque inopinatamente l'inserimento
della provincia autonoma di Trento nel meccanismo normativo e
finanziario costituito dall'art. 4 della legge n. 23 del 1996: sia
quanto ai termini di elaborazione degli atti, sia quanto agli
adempimenti procedimentali, sia, quanto alla stessa articolazione e
contenuti specifici dei diversi piani e programmi, sia infine (ed
esplicitamente) nell'assoggettamento al meccanismo sostitutivo da
parte del Commissario del Governo.
Ma tale assoggettamento comporta con evidenza: la violazione del
principio secondo il quale i fondi di cui leggi statali di intervento
settoriale prevedono l'utilizzo da parte delle regioni sono acquisiti
(per la parte di competenza) al bilancio provinciale per esservi
spesi in base alla disciplina provinciale (art. 5, comma secondo,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, e art. 12 del d.lgs. n. 268 del
1992), essendo palese che applicando l'art. 4 della legge n. 23/96 i
finanziamenti in questione verrebbero utilizzati secondo la normativa
statale e non secondo quella provinciale; la violazione del principio
dell'operativita' delle leggi statali nelle materie provinciali solo
attraverso la legislazione provinciale (art. 2 d.lgs. n. 266 del
1992), per la stessa ragione; la violazione del divieto di spesa
statale diretta o attraverso enti o aziende statali nei settori di
attivita' amministrativa provinciale (art. 4 d.lgs. n. 266 del
1992).
Dunque, commisurata al sistema formato dallo statuto e dalle norme
di attuazione, l'inserimento degli enti territoriali e della stessa
provincia autonoma di Trento nel meccanismo normativo ed operativo
della legislazione statale appare di per se' lesivo ed illegittimo
per contrasto con norme di rango costituzionale ed attuativo.
La ricorrente chiede percio' una pronuncia che dichiari
l'illegittimita' del comma nono in quanto si riferisce alla provincia
autonoma di Trento, e sancisca di conseguenza la piena applicazione
dei meccanismi statutari, nei termini sopra esposti;
b) Ulteriore illegittimita' dello stesso comma nono, in quanto
prevede per le regioni e province autonome l'obbligo di intervenire
automaticamente in via sostitutiva degli enti territoriali. Oltre a
determinare l'applicazione alla provincia dell'intero meccanismo
dell'art. 4, il comma nono prevede un obbligo sostitutivo delle
regioni e province autonome per il caso di mancato rispetto dei
termini (rispettivamente di 180 e 120 giorni) dati agli enti locali
territoriali per la progettazione esecutiva e per l'affidamento dei
lavori. Si dispone infatti che "qualora gli enti territoriali non
provvedano agli adempimenti di loro competenza, provvedono
automaticamente in via sostitutiva le regioni e le province
autonome".
In sostanza, le regioni e province autonome devono attivarsi in via
sostitutiva rispetto agli enti territoriali dopo il decorso dei
termini loro concessi: termini anch'essi "perentori", che comportano
l'"automatica" sostituzione.
Questo meccanismo, che obbliga alla sostituzione, impedendo loro di
valutare quale nel caso e nella situazione specifica sia il modo
migliore e piu' rapido, e collegando tale obbligo all'automatico
decorrere di un termine perentorio, contraddice anch'esso in primo
luogo la speciale autonomia assegnata alla provincia di Trento, come
sopra gia' illustrato. Ma accanto a cio', esso risulta lesivo
altresi' del principio di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97 Cost.
In realta', non e' detto affatto che in tutti i casi il modo
migliore di rimediare all'inerzia sia lo spostamento della competenza
verso l'amministrazione provinciale, potendo darsi (ed anzi essendo
probabile) il caso che l'ente locale sia in grado di provvedere entro
pochi giorni dalla scadenza del termine, se solo diffidato ed
eventualmente in cio' assistito. Ma cio' non puo' valutarsi altro che
con una flessibilita' che la legge statale non consente;
c) Specifica illegittimita' costituzionale della parte finale del
comma nono in quanto assegna un potere sostitutivo automatico al
Commissario del Governo in funzioni amministrative provinciali.
Sempre in via principale va rilevata la specifica illegittimita'
costituzionale della parte finale del comma nono, ove si dispone che
"decorsi trenta giorni, in caso di inadempienza delle regioni o delle
province autonome di Trento e di Bolzano, provvede automaticamente in
via sostitutiva il commissario del Governo".
L'illegittimita' costituzionale appare macroscopica sotto diversi
profili. Intanto tale disposizione comporterebbe essa stessa una
diretta attivita' amministrativa statale nella provincia autonoma di
Trento, il che e' gia' escluso dalle disposizioni sopra ricordate.
In secondo luogo, la previsione di un potere sostitutivo statale da
un lato espressamente definito come "automatico", dall'altro
collegato ad un termine assurdamente breve appare solo percio'
costituzionalmente illegittimo. Da un lato infatti l'automatismo non
consente quel dialogo tra Stato e regioni e province autonome sulle
ragioni del ritardo e sui tempi necessari, in violazione del
principio di leale collaborazione. Dall'altro non si puo' non
considerare che secondo la legge le regioni e province autonome
avrebbero trenta giorni per fare, in una situazione di evidente
difficolta', cio' che gli enti territoriali direttamente interessati
non sono riusciti a fare in 180 o 120 giorni. Anche in questo caso
sembra evidente la lesione dell'autonomia amministrativa
costituzionalmente garantita a tali enti, nonche' del principio di
buon andamento dell'amministrazione. La lesione sarebbe poi ancora
piu' enorme se il potere sostitutivo statale dovesse intendersi come
riferito non solo all'inerzia regionale e provinciale nel sostituirsi
a propria volta agli enti territoriali, ma anche all'eventuale
ritardo regionale nell'approvazione dei piani di cui al comma quarto.
Infine, del tutto evidente e' l'illegittimita' costituzionale della
attribuzione della competenza sostitutiva al Commissario del Governo.
E' pacifico infatti nella giurisprudenza costituzionale che - nel
vigente quadro posto dalla Costituzione - poteri sostitutivi nei
confronti delle attivita' amministrative di competenza regionale
"possono essere attribuiti soltanto ad organi di Governo" e che "tali
non sono i Commissari" (sent. n. 342 del 1994, con richiamo alle
sentt. 43/1992, 386/1991, 117/1988).
2. - Ulteriori specifiche illegittimita' costituzionali dell'art.
4 in relazione al suo contenuto. In via subor-dinata.
Altre censure relative all'art. 4 investono direttamente i singoli
meccanismi da esso stabiliti. Poiche' l'interesse della provincia si
fonda sulla loro applicabilita' anche ad essa, e tale applicabilita'
verrebbe meno in caso di accoglimento della censura principale, essi
sono qui formulati in via subordinata, ove in denegata ipotesi la
censura principale non risultasse accolta.
a) Illegittimita' costituzionale del comma terzo in quanto, in
violazione del principio di legalita' sostanziale demanda un potere
generale di indirizzo al Ministro della pubblica istruzione.
Secondo il comma terzo dell'art. 4 il Ministro della pubblica
istruzione, entro 30 giorni dall'entrata in vigore della legge (ma il
termine non ha carattere perentorio) provvede con proprio decreto
(sentita la Conferenza Stato-regioni) a fissare "gli indirizzi volti
ad assicurare il coordinamento degli interventi ai fini della
programmazione scolastica nazionale".
Ora, tale disposizione da un lato viola il principio di
collegialita' governativa degli atti di indirizzo e coordinamento
delle attivita' amministrative delle regioni, principio codificato
dall'art. 2, comma terzo, lett. d) della legge n. 400 del 1988, in
attuazione di "un principio desumibile dalla Costituzione" (come
stabilito nella sent. n. 124 del 1994, punto 17 in diritto), e
vincolante lo stesso legislatore statale; come dall'altro viola il
principio di legalita' sostanziale degli atti di indirizzo e
coordinamento piu' volte riconosciuto da codesta ecc.ma Corte
costituzionale a partire dalla sentenza n. 150 del 1982.
La disposizione in esame, infatti, non contiene nessuna indicazione
sul contenuto possibile o necessario dell'atto, limitandosi a
riportarne in modo generico e tautologico la finalita' (indirizzo a
fini di coordinamento programmatorio).
Puo' essere fatto qui richiamo alla decisione di codesta ecc.ma
Corte n. 355 del 1993, che ha sancito l'illegittimita' costituzionale
di una disposizione che nel disporre un potere di indirizzo "si
limita a definire gli oggetti che dovranno essere disciplinati", ma
"non determina affatto i principi o gli orientamenti di massima
destinati a delimitare la discrezionalita' del Governo nell'esercizio
della funzione" (punto 21 in diritto). Si puo' solo aggiungere che
nel presente caso la disposizione legislativa non definisce neppure
gli oggetti dell'atto di indirizzo, e che certamente i vizi della
disposizione non possono considerarsi corretti dal mero obbligo
procedurale di "sentire" la conferenza Stato-regioni.
b) Illegittimita' del comma nono, in quanto prevede la
perentorieta' del termine dato alle regioni e province autonome per
l'approvazione e trasmissione al Ministero dei piani generali
triennali per l'edilizia scolastica e in quanto prevede un potere
sostitutivo automatico dello Stato, assegnato inoltre al Commissario
del Governo.
Il comma quarto dell'art. 4 prevede che "le regioni, entro novanta
giorni dalla data di pubblicazione" del decreto ministeriale per la
ripartizione dei fondi, "approvano e trasmettono al Ministro della
pubblica istruzione i piani generali triennali contenenti i progetti
preliminari, la valutazione dei costi e l'indicazione degli enti
territoriali competenti per i singoli interventi". Si dispone inoltre
che "entro la stessa data le regioni approvano i piani annuali
relativi al triennio" (cioe', sembra, i piani annuali per l'intero
triennio). Ed il comma nono dello stesso articolo stabilisce il
carattere perentorio di tale termine.
Ora, risulta del tutto evidente che si tratta di una attivita'
programmatoria ampia e complessa, che necessita di raccordi tra una
pluralita' di diversi enti ed amministrazioni, la quale non puo'
affatto - senza violazione dell'autonomia amministrativa e dello
stesso art. 97 Cost., essere compressa nel termine perentorio di
novanta giorni.
L'illegittimita' costituzionale sarebbe poi aggravata se si dovesse
intendere che il potere sostitutivo previsto dallo stesso comma nono,
disponendo che "decorsi trenta giorni, in caso di inadempienza delle
regioni o delle provincie autonome di Trento e di Bolzano, provvede
automaticamente in via sostitutiva il commissario del Governo" si
applica non, o non solo, all'attivita' regionale da compiersi in caso
di inerzia degli enti locali, ma alla stessa attivita' regionale di
programmazione.
Per vero, tale interpretazione sembra contraddetta dalla
consecutivita' della frase ora riportata rispetto all'obbligo
regionale e provinciale di subentrare in via sostitutiva agli enti
locali, ed anche dalla previsione del termine di 30 giorni:
previsione che ha un senso (pur essendo comunque insufficiente) se
riferito all'inerzia delle regioni e province autonome nel provvedere
in via sostitutiva, ma non ha senso alcuno se riferito all'attivita'
di cui al comma quarto, dato che comunque le regioni e provincie
autonome non potrebbero provvedere dopo la scadenza del termine
perentorio.
Si noti pero' che, escluso il potere sostitutivo statale, l'inutile
decorso del termine "perentorio" determinerebbe la paralisi
dell'intera legge, e la completa frustrazione del suo intento.
Evidenti risultano dunque in ogni modo l'incostituzionalita' e
l'irrazionalita' della legge.
In ogni modo, sia il potere sostitutivo in se' considerato che la
sua concreta disciplina appaiono lesivi dell'autonomia provinciale,
nei termini gia' sopra illustrati.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5 in quanto assoggetta
la provincia autonoma a cosiddette "norme tecniche quadro"
costituenti in realta' una anomala forma di indirizzo e in quanto
consente agli enti territoriali la provvisoria sostituzione della
legislazione regionale con precedenti e superati indici ministeriali.
Secondo l'art. 5, comma primo, il Ministro della pubblica
istruzione (di concerto con quello dei lavori pubblici, tenuto conto
delle proposte dell'Osservatorio per l'edilizia scolastica) "adotta,
con proprio decreto, le norme tecniche-quadro, contenenti gli indici
minimi e massimi di funzionalita' urbanistica, edilizia e didattica
indispensabili a garantire indirizzi progettuali di riferimento
adeguati ed omogenei sul territorio nazionale".
Che tali indici siano destinati ad operare anche per la ricorrente
provincia risulta chiaro dal comma secondo, ove si stabilisce che "le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui
al comma primo, approvano specifiche norme tecniche per la
progettazione esecutiva degli interventi".
La ricorrente provincia e' ben consapevole che codesta ecc.ma Corte
costituzionale con costante giurisprudenza ha ammesso poteri statali
di coordinamento tecnico, esonerandoli dai rigorosi requisiti
elaborati per gli atti di indirizzo e coordinamento.
Il fatto e' tuttavia che sotto la veste di norme tecniche-quadro
(dizione gia' da se' contraddittoria, dato che se una norma e'
tecnicamente vincolata non puo' avere carattere di "quadro", ma deve
avere carattere strettamente oggettivo, valevole ovunque in virtu' di
regole tecniche) e' qui prevista una sorta di normativa quadro di
carattere urbanistico ed edilizio, in sovrapposizione alle
corrispondenti normative regionali e provinciali.
D'altronde, a riprova che tali normative fanno pienamente parte
della competenza costituzionale della provincia autonoma, si
consideri che essa gia' con decreto del presidente della Giunta
provinciale 9 agosto 1976, n. 17-69 ha approvato le Norme relative
agli indici di funzionalita' didattica, ai diversi modelli edilizi e
alle componenti costruttive per i diversi tipi di scuola, norme che
vengono applicate oramai da circa venti anni, e che perfettamente
corrispondono alle esigenze specifiche del territorio provinciale:
sicche' un sistema normativo da tempo stabilito e perfettamente
"funzionante verrebbe sconvolto da normative nazionali del tutto
avulse dal contesto locale.
Un intervento statale sul punto dovrebbe avere piuttosto carattere
orientativo, rivolto a mettere a disposizione di tutte le regioni le
esperienze piu' significative, vincolante semmai nei risultati che
devono essere conseguiti, nella logica degli atti di indirizzo, senza
pero' produrre un sistema normativo autonomo e sostitutivo di quello
provinciale attualmente in vigore.
Si noti poi che il comma terzo dell'art. 5 stabilisce che in sede
di prima applicazione e fino all'approvazione delle norme regionali
di cui al comma secondo, possono essere assunti quali indici di
riferimento quelli contenuti nel decreto del Ministro dei lavori
pubblici 18 novembre 1975".
Ora, se il legislatore avesse statuito che nell'attesa delle nuove
norme, si puo' fare riferimento a quelle sinora vigenti non vi
sarebbe alcun problema. Ma nella sua formulazione letterale la
disposizione statale impone di fare riferimento allo specifico
decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 novembre 1975: ovvero ad
una normativa che, in provincia di Trento, non e' piu' vigente sin
dal 1976, essendo stata superata - in diritto e in fatto - dalla
successiva normativa cui si e' ora fatto riferimento. Ed e' palese
l'assurdita' e l'incongruenza di consentire agli enti territoriali
trentini (o addirittura costringerli) a ritornare alla precedente
normativa, la cui inadeguatezza attuale e' in sostanza riconosciuta
dallo stesso articolo di cui si tratta, ponendo irragionevolmente ed
illegittimamente nel nulla la specifica normativa trentina.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 7 comma quarto, in
connessione con il comma primo, in quanto impone alle province
autonome di realizzare articolazioni dell'Anagrafe nazionale
dell'edilizia scolastica in base ad indirizzi definiti
dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica.
L'art. 7 prevede la realizzazione di una anagrafe nazionale
dell'edilizia scolastica. Tale anagrafe si articola per regioni, ed
il comma quarto impone ad esse, ed alle province autonome, di
realizzare "le rispettive articolazioni dell'anagrafe nazionale... in
base agli indirizzi definiti dall'Osservatorio per l'edilizia
scolastica".
E' opportuno precisare che la ricorrente provincia non contesta
affatto la realizzazione di una anagrafe nazionale dell'edilizia
scolastica, intesa come insieme di elementi conoscitivi diretti, come
afferma il comma primo "ad accertare la consistenza, la situazione e
la funzionalita' del patrimonio edilizio scolastico". Ne' la
provincia contesta il dovere di fornire i dati relativi al proprio
territorio secondo "la metodologia e le modalita' di rilevazione"
determinata dal Ministro ai sensi del comma secondo: essendo ovvio e
da condividere che la rilevazione e l'elaborazione dei dati puo'
condurre a risultati significativi soltanto sulla base di una
metodologia unitaria. Nella determinazione delle metodologie puo'
infatti vedersi la manifestazione di un vero coordinamento tecnico,
quale ritenuto ammissibile da codesta ecc.ma Corte costituzionale,
con riferimento alle metodologie statistiche, con sent. n. 139 del
1990.
Cio' che invece, ad avviso della ricorrente, viola le prerogative
assicurate dalla Costituzione e dallo Statuto di autonomia e'
l'interferenza con l'organizzazione degli uffici provinciali
determinata dall'obbligo di istituire una "articolazione"
dell'anagrafe, e di organizzarla "in base agli indirizzi definiti
dall'Osservatorio".
In primo luogo deve contestarsi l'obbligo di costituire
l'articolazione locale dell'anagrafe nazionale, obbligo che
contraddice la liberta' organizzativa della provincia. Con la
sentenza n. 139 del 1990, in tema di uffici di statistica, codesta
ecc.ma Corte ha statuito che il vincolo alla costituzione in ogni
regione di tale ufficio poteva giustificarsi sulla base di un
interesse infrazionabile ed imperativo, dato che "non puo' darsi un
sistema statistico integrato su base nazionale, ne' comunque puo'
pensarsi che esso possa funzionare adeguatamente, in mancanza di
uffici statistici operanti al livello delle regioni o delle province
autonome (punto 2 in diritto). Solo percio' tale vincolo ha superato
"quel rigoroso scrutinio che legittima la compressione dell'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni".
Nel caso delle articolazioni dell'anagrafe dell'edilizia scolastica
non si puo' certo dire altrettanto. Del tutto assenti sono quella
complessita', capillarita' e costanza delle rilevazioni che rendono
necessario il contatto quotidiano tra struttura centrale e nodi
periferici del servizio di statistica, e prima ancora l'esistenza di
questi nodi come stabile interfaccia della struttura centrale.
Evidente risulta invece che l'anagrafe dell'edilizia scolastica e'
semplicemente un archivio centrale di dati, costituito sulla base di
informazioni locali.
A riprova si consideri che la legge n. 109 del 1994, in tema di
lavori pubblici, ha bensi' costituito un apposito Osservatorio, ma
non ha affatto previsto un sistema integrato basato su uffici statali
e uffici regionali sezionalmente unificati, ma ha correttamente
previsto (art. 4, comma quindicesimo) che esso opera in collegamento
con analoghi sistemi di osservazione delle altre amministrazioni, ed
in particolare delle regioni.
Sembra palese che il sottosistema dell'edilizia scolastica, per
quanto importante possa essere, non ha alcuna ragione di organizzarsi
in ordinamento sezionale paragonabile a quello del Servizio
statistico nazionale. D'altronde, mentre l'ufficio di statistica puo'
organizzarsi in forma relativamente autonoma e separata nell'apparato
amministrativo provinciale, l'articolazione dell'anagrafe non lo
potrebbe per evidenti ragioni dimensionali, e si tradurrebbe soltanto
in una forma di codipendenza di uffici provinciali, in violazione
della piena ed esclusiva capacita' della Provincia di disporre del
proprio ordinamento degli uffici, sancita dall'art. 8, n. 1) dello
Statuto.
A maggior ragione risulta poi illegittimo l'obbligo di costituire
le articolazioni dell'anagrafe realizzare "in base agli indirizzi
definiti dall'Osservatorio per l'edilizia scolastica". Si noti che
tali indirizzi non possono avere che carattere
amministrativo-organizzativo, dato che tutto quanto riguarda le
metodologie e le modalita' di rilevazione e' oggetto di autonomo e
diverso potere ministeriale.
Evidente e' dunque la lesivita' di un simile potere di indirizzo,
che non sarebbe ammissibile neppure se attribuito agli organi di
Governo, neppure se fossero specificati (di nuovo in base al
principio di legalita' sostanziale) l'oggetto degli indirizzi ed i
criteri cui attenersi. Qui invece manca la ragione, manca la
legittimazione dell'organo investito, manca la definizione
dell'oggetto e mancano i criteri di esercizio.