Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore, autorizzata con deliberazione
della Giunta regionale n. 155 del 12 febbraio 1996, rappresentata e
difesa, come da mandato in calce al presente atto, dagli avvocati
Vito Vacchi e Fabio Lorenzoni, e elettivamente domiciliata presso
quest'ultimo in Roma, via Alessandria n. 130, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore per conflitto di attribuzioni
in relazione alla circolare del Ministro per la funzione pubblica e
gli affari regionali del 27 novembre 1995 n. 22/95 relativa alle
funzioni di sovraintendenza e di coordinamento del Commissario di
Governo.
Sulla Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 1996 - serie generale n. 13
e' stata pubblicata la "Circolare sulle funzioni di sovraintendenza e
di coordinamento del Commissario del Governo" emanata il 27 novembre
1995 dal Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali.
Nelle premesse viene affermato che i Commissari di Governo sono
chiamati a svolgere un ruolo sempre piu' attivo nell'esercizio delle
funzioni di sovraintendenza e di coordinamento, per cui appare
opportuno, con la circolare in questione:
"sottolineare gli aspetti piu' significativi" dei compiti del
commissario;
"individuare alcune modalita' organizzative e procedimentali"
attraverso cui i suddetti compiti possano essere efficacemente
adempiuti;
"puntualizzare" le modalita' di esercizio delle competenze
commissariale nell'ambito del procedimento di cui all'art. 127 della
Costituzione
La circolare sembrerebbe, dunque, meramente attuativa nonche'
specificativa di aspetti solo procedurali.
Tuttavia tale dato espresso in premessa non trova poi riscontro in
alcune disposizioni della circolare, le quali, invece, vanno oltre il
dichiarato intento puramente specificativo dei poteri commissariali
di sovrintendenza e di coordinamento come configurati dalla
Costituzione e dall'art. 13 della legge n. 400/1988, pure richiamata
nelle premesse, con conseguente lesione dell'autonomia regionale nei
punti e per i motivi di seguito esposti.
A. - Il punto 1.8 - dopo aver previsto l'obbligo d reciproca
informazione tra Commissari di Governo e Prefetti, nonche' la
comunicazione al Commissario dell'ordine del giorno delle riunioni
del Comitato provinciale e metropolitano della pubblica
amministrazione e dei relativi verbali - dispone al terzo capoverso
che "ove gli argomenti trattati interessano l'ente regione, il
Commissario di Governo puo' convocare apposite conferenze, ovvero
idoneo gruppo di lavoro, ai sensi di quanto disposto ai punti sub 1.2
e 1.3".
In merito a questa disposizione si rileva:
A.1. - Il legislatore, nell'istituire e disciplinare detti comitati
provinciali e metropolitani della pubblica amministrazione con
molteplici competenze finalizzate tutte ad assicurare il buon
andamento, l'imparzialita' e l'efficienza dell'azione amministrativa,
ha qualificato i comitati medesimi come organi di coordinamento delle
attivita' statali in ambito provinciale, nonche' di informazione e di
consulenza del Prefetto (art. 17 d.-l. 13 maggio 1991 n. 152
convertito in legge n. 203/1991; art. 18 d.-l. 24 novembre 1990 n.
344 convertito in legge n. 21/1991) e incaricati di formulare
proposte per la razionale redistribuzione del personale degli organi
decentrati delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici
(art. 33 d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni).
Il legislatore statale, quando ha ritenuto necessaria la
partecipazione della regione e degli enti locali alle sedute di tali
Comitati, l'ha gia' espressamente disciplinata (u.c. art. 33 del
d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni; quarto comma art. 17
d.-l. n. 152/1991 convertito in legge n. 203/1991 sopra citato).
Essendo quindi gia' previsto il coinvolgimento delle Regioni
all'attivita' dei citati Comitati, la facolta' che la disposizione in
oggetto attribuisce al Commissario di Governo non puo' che ricondursi
agli strumenti preordinati ad attuare il coordinamento tra azione
statale ed azione regionale.
Ma tale coordinamento va effettuato in conformita' al disposto
dell'art. 13, lett. b) della legge 23 agosto 1988 n. 400 che, come
chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 342/1994,
richiede che il coordinamento stesso sia effettuato d'intesa con il
presidente della Giunta regionale.
La norma in oggetto invece dispone la convocazione della conferenza
o del gruppo di lavoro senza prevedere la suddetta necessaria
preventiva intesa e dunque la posizione del Presidente della Regione
non e', in questa parte della direttiva, sufficientemente garantita,
con violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle
Regioni.
A.2. - Il terzo capoverso del punto 1.8 in esame rinvia poi al
contenuto dei punti 1.2 e 1.3 della direttiva per quanto concerne le
conferenze ed i gruppi di lavoro che il Commissario di Governo puo'
convocare con le Regioni, in presenza di argomenti di interesse di
queste ultime. Tale disposizione appare lesiva dell'autonomia
regionale ove il suddetto rinvio comporti, come sembra,
l'applicabilita' anche alle Regioni del disposto dei punti 1.2 e 1.3.
In particolare, infatti, il punto 1.2, primo capoverso, prevede che
il Commissario convoca e presiede una conferenza allorche' appaia
utile la trattazione congiunta ed integrata di una questione; in
detta conferenza possono essere conclusi accordi per disciplinare lo
svolgimento in collaborazione di attivita' di interesse comune ai
sensi dell'art. 15 della legge n. 241/1990 e in tal caso il
Commissario verifica la puntuale attuazione dell'accordo ed adotta
ove occorra gli atti diretti a promuoverne l'attuazione.
Il punto 1.3 prevede poi la costituzione di gruppi di lavoro per
l'elaborazione di programmi comuni di azione tra diverse
amministrazioni; le amministrazioni interessate dovranno poi
orientare la loro azione al raggiungimento dei risultati indicati nel
programma.
Tali disposizioni - ove, si ripete, trovino applicazione anche nei
confronti delle Regioni in virtu' del richiamo previsto nel terzo
capoverso del punto 1.8 - estendono indebitamente al coordinamento
Stato-Regione degli strumenti che sono legittimi solo per cio' che
attiene al coordinamento delle amministrazioni statali periferiche:
esse comportano infatti una interferenza del Commissario
nell'attivita' regionale che va ben al di la' delle funzioni di
raccordo ad esso demandate dalla Costituzione (art. 124) e dalla
legge (art. 13 legge n. 400/1988), perche' consentono al Commissario
di verificare la puntuale attuazione degli accordi conclusi in seno
alla conferenza e di adottare gli atti diretti a promuoverne
l'attuazione; di promuovere l'istituzione di gruppi di lavoro per
l'elaborazione di programmi idonei ad orientare l'azione delle
amministrazioni stesse; di convocare e presiedere le conferenze, ove
invece, puo' ritenersi legittimo in caso al Commissario solo "il
potere di promuovere le conferenze" tra funzionari delle
amministrazioni statali decentrate e i rappresentanti regionali "al
fine di coordinare paritariamente le rispettive attivita'" e quindi
in un contesto di "cooperazione paritaria fra Stato e Regioni (e
Province autonome), la cui attivazione puo' avvenire e i cui
risultati possono essere accertati soltanto sulla base di una libera
e mai vincolabile decisione dei soggetti che vi partecipano" (Corte
costituzionale n. 242/1989).
Di qui la dedotte censure per invasione della sfera di autonomia di
indirizzo politico e amministrativo della Regione.
B. - Il punto 3.2.). primo capoverso, per attuare la "leale
collaborazione" tra uffici statali e quelli regionali, stabilisce che
il Commissario "segue" l'attivita' istituzionale degli organi
regionali, specie nei settori nella norma stessa.
Tale potere attribuito al Commissario e' del tutto indeterminato:
in particolare la norma non specifica i presupposti, i criteri e le
modalita' per l'esercizio del medesimo, ne' le conseguenze che
possono derivare dal suo esercizio, ne' prevede che le Regioni ne
vengano adeguatamente poste a conoscenza.
Tale indeterminatezza fa assumere al suddetto potere il carattere
di una generica vigilanza sulle Amministrazioni regionali che, lungi
dall'attuare la leale cooperazione tra Stato e Regioni, e'
incompatibile con l'autonomia costituzionalmente garantita alle
Regioni ed altera la fisionomia costituzionale del Commissario di
Governo.
Cio' in quanto: nel vigente ordinamento costituzionale le Regioni
sono dotate di autonomia ed interventi statali nelle materie loro
attribuite sono ammessi solo in vista di specifici interessi di
carattere nazionale e solo sulla base di apposite norme legislative
che definiscano gli interessi stessi, i presupposti e i criteri per i
quali la Costituzione autorizza determinati poteri di intervento
statale.
Cio' comporta (secondo l'insegnamento della Corte: sentenza n.
229/1989) che e' illegittimo un potere, come quello in esame, che e'
generale, innominato, suscettibile di essere esercitato negli ampi
settori previsti in qualsiasi tempo, a totale discrezione del
Commissario di governo e al di fuori di ogni predeterminazione
legislativa di presupposti e di criteri.
La leale collaborazione che la norma in oggetto richiama per
introdurre detto indeterminato potere in capo al Commissario non puo'
comportare l'attribuzione al Commissario di Governo di un ruolo
diverso da quello previsto dall'art. 124 della Costituzione, come
interpretato dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale.
A tale proposito e' infatti chiarito che la funzione di
sovraintendenza che l'art. 124 della Costituzione attribuisce al
Commissario di governo e' riferita soltanto alle funzioni
amministrative statali (C. cost. n. 177/1988 e n. 342/1994); i
poteri del Commissario riguardano dunque l'amministrazione periferica
statale e non le Regioni.
In relazione poi alla funzione commissariale di coordinamento ai
sensi dell'art. 124 della Costituzione, e' affermato che questa e'
uno "strumento a senso unico", secondo la dizione della migliore
dottrina (Paladin "Diritto regionale"; Padova 1992, 217) richiamata
dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 342/1994), volta cioe'
"ad adeguare, fin dove e' possibile, l'amministrazione periferica
statale agli obiettivi e ai criteri della corrispondente azione
regionale. Senza con cio' determinare, tuttavia, vincoli giuridici a
carico della Regione" (C. cost. sent. 342 citata).
La norma impugnata non rispetta l'interpetazione esposta dall'art.
124 della Costituzione, perche' l'indeterminatezza dei poteri
attribuiti al Commissario fa si' che il loro esercizio possa creare
vincoli giuridici a carico delle Regioni e, in generale, non tutela
l'autonomia di queste ultime.
C. - Il punto 3.2, dispone, al secondo capoverso ultima parte, tra
l'altro, che il Commissario di Governo cura l'esecuzione delle
deliberazioni prese dal Consiglio dei Ministri e degli atti emanati
da un Ministro in sostituzione di organi della Regione rimasti
inattivi.
La norma fa dunque riferimento a possibili atti emanati da un
Ministro in sostituzione degli organi regionali e in tale parte la
disposizione e' illegittima in quanto ammette in via generale
l'esercizio de potere sostitutivo nei confronti della Regione da
parte di un singolo Ministro anziche' da parte di un'autorita' di
governo, e cio' in contrasto con l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale (sent. 352/1992; 37/1991; 338/1989).
D. - La disposizione contenuta nel punto 6.1 primo capoverso
prevede che le Regioni debbano inviare al Commissario di Governo
mensilmente tutte le deliberazioni adottate nell'esercizio delle
funzioni amministrative statali delegate, corredate da un elenco che
contenga l'indicazione delle delibere sottoposte al controllo di
legittimita' ai sensi del d.lgs. n. 40/1993 e successive
modificazioni.
Tale norma, nel porsi in contrasto con quanto disposto dall'art. 5
del d.P.R. n. 616/1977 ai sensi del quale il Governo stabilisce le
categorie di atti emanati nell'esercizio delle funzioni delegate di
cui la Regione deve dare comunicazione al Commissario di Governo,
viola l'autonomia regionale perche' con una circolare viene
introdotto un obbligo generalizzato contrastante con la previsione
del citato art. 5 del d.P.R. n. 616/77 e perche' si impone alle
Regioni di individuare puntualmente le funzioni delegate, mentre tale
individuazione compete agli organi statali.
In ogni caso il previsto obbligo di invio non risponde al canone
di' ragionevolezza e di buona amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione, in quanto viene a porre degli oneri
sull'attivita' regionale senza soddisfare particolari finalita' di
collaborazione, posto che gli atti regionali sono regolarmente
pubblicati sul Bollettino Ufficiale e quindi detta forma di
pubblicita' permette al Commissario di Governo di avere la conoscenza
e le informazioni necessarie per l'espletamento dei propri compiti.
E. - Il punto 6.2 dispone che l'attuazione puntuale della circolare
da parte dei suoi destinatari ed il coerente svolgimento delle
attivita' da essa previste costituiscono parametri per la valutazione
della responsabilita' dirigenziale ai sensi del nono comma dell'art.
20 del d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni. Poiche' tra i
destinatari della direttiva vi sono anche le Regioni, la norma
potrebbe essere interpretata nel senso di introdurre un parametro per
la valutazione della responsabilita' anche dei dirigenti delle
Amministrazioni regionali chiamati ad applicare la direttiva stessa.
Se tale fosse l'interpretazione della disposizione, la stessa
sarebbe lesiva delle attribuzioni proprie delle Regioni in tema di
ordinamento del personale e, in particolare, violerebbe la competenza
regionale a determinare autonomamente i parametri per la verifica
dell'attivita' dei dirigenti, nell'ambito dei principi stabiliti dal
d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni, competenza riconosciuta
dalla Corte costituzionale con sentenza n. 359/93.
F. - Come emerge dai precedenti punti di ricorso, le disposizioni
impugnate non si limitano a sottolineare gli aspetti piu'
significativi dei compiti commissariali, ne' a dettare norme
puramente di organizzazione, ma, invece, prevedono poteri non
riconducibili al ruolo costituzionale del Commissario di Governo
(come il punto 3.2 primo capoverso) e modificano norme legislative
(come il punto 1.8, terzo capoverso che contrasta con l'art. 13 lett.
b) della legge n. 400/1988; il punto 6.1 che modifica l'art. 5 del
d.P.R. n. 616/1977; il punto 6.2. che introduce, senza fondamento
normativo, una responsabilita' per i dirigenti regionali chiamati ad
applicare la circolare medesima); tanto e' vero che la circolare in
parola, come detto nelle sue premesse, va ad integrare la precedente
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 e
successive modificazioni.
Per tale motivo le disposizioni impugnate della circolare 27
novembre 1995 n. 22/1995 si pongono in contrasto con l'art. 13, primo
comma della legge n. 400/1988 che, in relazione alle funzioni ed
attivita' del Commissario di Governo, prevede l'emanazione di
direttive del Presidente del Consiglio adottate sulla base degli
indirizzi del Consiglio dei Ministri, e cio' anche a precisa garanzia
del ruolo regionale.
Nel caso in questione, invece, l'inosservanza della forma e della
procedura previste e la conseguente adozione di una circolare
ministeriale si traducono in una illegittima lesione della sfera di
autonomia costituzionale garantita alle Regioni.