Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione Liguria, in
persona del presidente della Giunta regionale in carica, autorizzato
con deliberazioni della Giunta regionale 23 febbraio 1996 n. 400 e 1
marzo 1996, rappresentato e difeso in forza di mandato in calce al
presente atto, anche disgiuntamente, dagli avv.ti prof. Giuseppe
Pericu e Mario Bucello ed elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Enrico Romanelli in Roma, via Cosseria, 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in
carica avverso il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
di concerto con i Ministri della difesa, dei trasporti e della
navigazione e delle finanze in data 21 dicembre 1995, comunicato con
nota del Commissario del Governo nella regione Liguria n. 2452 del 29
dicembre 1995, con il quale e' stato definito l'elenco delle aree
demaniali marittime escluse dalla delega di cui all'art. 59 del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, per quanto riguarda le aree site nella
regione Liguria.
F a t t o
1. - Con il d.P.C.M. indicato in epigrafe il Governo ha approvato
l'elenco delle aree demaniali marittime escluse dalla delega alle
Regioni prevista dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977.
E' noto che tale disposizione ha delegato alle Regioni le funzioni
amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, "quando l'utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche
e ricreative", con esclusione dei porti e delle aree di preminente
interesse nazionale "in relazione agli interessi della sicurezza
dello Stato e delle esigenze della navigazione marittima",
identificati in base ad un procedimento definito dalla stessa norma,
che prevede l'intesa con le Regioni interessate.
2. - In precedenza il d.P.R. 25 gennaio 1972 n. 8, art. 2, secondo
comma, lett. g) e h) aveva trasferito le funzioni amministrative,
nella materia viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse
regionale, relative alle opere concernenti i porti di seconda
categoria dalla seconda classe in poi e le opere di interesse
turistico regionale, ivi comprese le opere per gli aerodromi
turistici e gli approdi turistici.
Piu' recentemente, la legge di riforma dell'ordinamento portuale
(legge 28 gennaio 1994 n. 84) ha ribadito che sono di competenza
regionale le funzioni amministrative concernenti le opere marittime
relative ai porti di cui alla categoria II, classi II e III, secondo
la nuova classificazione prevista nell'art. 4 della legge stessa
(art. 5, settimo comma), nonche' l'approvazione dei piani regolatori
dei porti di seconda categoria (art. 5, quarto comma).
3. - Il termine originariamente previsto dall'art. 59 del d.P.R.
n. 616 del 1977 per l'identificazione delle aree escluse dalla delega
(31 dicembre 1978) non e' stato rispettato. Nella perdurante inerzia
dello Stato si e' consolidato un orientamento giurisprudenziale per
il quale, fino alla individuazione delle aree sottratte alla delega,
questa non sarebbe operativa.
A tale situazione ha inteso porre rimedio - dopo una inerzia
protratta per piu' di quindici anni - l'art. 6 del d.-l. 5 ottobre
1993 n. 400, convertito nella legge 4 dicembre 1993 n. 494,
statuendo che "ove, entro un anno dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, il Governo non abbia
provveduto agli adempimenti necessari a rendere effettiva la delega
delle funzioni amministrative alle regioni, ai sensi dell'art. 59 del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, queste sono comunque delegate alle
regioni".
Come e' noto, con una serie di decreti legge non convertiti, il
Governo ha disposto la proroga del termine stesso fino al 31 dicembre
1995. In particolare, il provvedimento impugnato e' stato adottato
sulla base della proroga prevista dall'art. 2 del d.-l. 18 dicembre
1995 n. 535, non convertito in legge.
4. - Per completezza espositiva e' opportuno ricordare che in data
16 febbraio 1996 il Governo ha reiterato il decreto-legge sopra
richiamato, confermando (art. 2, secondo comma, del decreto-legge n.
65 del 1996) la previsione per la quale: "il termine previsto
dall'art. 6, primo comma, del d.-l. 5 ottobre 1993 n. 400, convertito
con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993 n. 494, ai fini
dell'attuazione della delega delle funzioni amministrative alle
regioni ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 66 e'
prorogato al 31 dicembre 1995". Infine, con d.-l. 29 dicembre 1995
n. 559, il Governo ha disciplinato l'esercizio delle funzioni
delegate ex art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, stabilendo che le
Regioni, fino al 1998, possono avvalersi degli uffici statali
(capitanerie ed uffici dipendenti), sulla base di una apposita
convenzione, in conformita' ad uno schema tipo; fino alla
sottoscrizione dell'atto convenzionale tuttavia "il servizio continua
ad essere esercitato dalle competenti Capitanerie".
5. - Con nota 1195 del 13 luglio 1995 il Commissario di Governo ha
trasmesso alla Regione ricorrente la proposta governativa concernente
l'identificazione delle aree escluse dalla delega, fissando il
termine perentorio di sessanta giorni per la risposta, oltre il quale
sarebbe stato ritenuto il favorevole avviso della Regione.
La Regione Liguria ha immediatamente contestato l'iniziativa, sia
dal punto di vista delle modalita' (in particolare la perentorieta'
ed incongruita' del termine), sia dal punto di vista della palese
elusione del sistema delle competenze regionali che emergeva dalla
lettura della proposta.
6. - Nella prospettiva di una leale collaborazione la Regione ha
comunque tempestivamente attivato l'istruttoria sulle localizzazioni
inserite nella proposta di elenco, avvisandone il Governo.
In data 5 dicembre 1995 ha quindi trasmesso al Commissario la
deliberazione con la quale la Giunta regionale, ad esito
dell'attivita' istruttoria svolta dagli uffici, ha elaborato la
proposta di parere relativo alle singole aree incluse nell'elenco
governativo, da sottoporre al Consiglio regionale, competente ex art.
17 dello Statuto, per l'adozione del parere definitivo, in effetti
deliberato nell'adunanza del 22 dicembre 1995, previo esame della
proposta da parte della competente Commissione consiliare (ai sensi
dell'art. 23 dello Statuto).
7. - Con nota commissariale del 29 dicembre 1995 e' stato infine
comunicato alla Regione il d.P.C.M. 21 dicembre 1995 con il quale
sono state individuate le aree sottratte alla competenza regionale.
Con il provvedimento, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
"visto l'elenco delle aree demaniali ... elaborato di concerto dal
Ministro della difesa, dei trasporti e della navigazione e delle
finanze" e "sentite le regioni interessate in sede di Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
autonome nella seduta del 21 dicembre 1995", ha dichiarato escluse
dalla delega di cui all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 le aree
incluse nell'elenco allegato al decreto, "in quanto riconosciute di
preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della
sicurezza dello Stato ed alle esigenze della navigazione marittima".
8. - La Regione Liguria ritiene, nel merito, che il provvedimento
leda le attribuzioni regionali, quali definite dagli artt. 117 e 118
della Costituzione, attuati ed integrati dall'art. 2 del d.P.R. n. 8
del 1972, dagli artt. 56, 59, 80, 87, 88 del d.P.R. n. 616 del 1977,
dall'art. 5 della legge n. 84 del 1994, essendo incluse nell'elenco
aree che non potrebbero essere riservate alla competenza esclusiva
dello Stato.
In particolare la Regione contesta l'inclusione nell'elenco
governativo: a) di aree attualmente destinate ad attivita' turistica
e ricreativa, come in particolare gli stabilimenti balneari; b) di
aree per le quali non si rileva alcuna connessione con gli interessi
della sicurezza dello Stato e le esigenze della navigazione marittima
di cui all'art. 59, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 (come
ad esempio alcuni approdi per piccoli natanti o cantieri per naviglio
turistico, alcune aree industriali); c) degli approdi e dei porti
turistici e delle zone portuali a prevalente o esclusiva funzione
turistica (una puntuale indicazione delle aree illegittimamente
sottratte alla competenza regionale e' contenuta nell'elenco allegato
al citato parere regionale, che evidenzia per ciascuna di esse le
ragioni dell'invasione delle attribuzioni regionali).
Inoltre, alcune aree sono state erroneamente ritenute dal Governo
ambiti portuali, mentre in realta' si tratta punti di attracco per
piccole imbarcazioni; altre sono state inesattamente delimitate,
estendendo l'ambito della competenza statale; altre, infine, vengono
indicate come ancora soggette ad istruttoria in corso.
9. - La lesione delle attribuzioni regionali e' tanto piu'
manifesta se si considera che il provvedimento incide su competenze
proprie delle Regioni ex artt. 117 e 118 della Costituzione, il cui
trasferimento era gia' stato attuato dal d.P.R. n. 8 del 1972, e su
ambiti delegati dal d.P.R. n. 616 del 1977, con carattere di
stabilita' e con funzione integrativa ed attuativa delle competenze
proprie (particolarmente nelle materie: urbanistica, turismo, lavori
pubblici di interesse regionale).
10. - Lesive delle attribuzioni regionali sono state infine le
modalita' di definizione dell'elenco impugnato. Nella fattispecie
sono infatti stati palesemente violati i criteri che dovrebbero
regolare i rapporti fra Stato ed autonomie costituzionalmente
garantite, in conformita' al principio di leale collaborazione.
11. - Pertanto la Regione ricorrente si vede costretta a proporre
il presente ricorso per conflitto di attribuzioni, sulla base delle
seguenti considerazioni in
D i r i t t o
1. - Violazione artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 ed all'art. 6 del d.-l.
5 ottobre 1993 n. 400, convertito con modificazioni dalla legge 4
dicembre 1993 n. 494. Violazione dei principi di leale collaborazione
e di irretrattabilita' delle competenze regionali.
1.1. - L'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 stabiliva che il
governo individuasse entro il 31 dicembre 1978 le aree sottratte alla
delega. L'inerzia mantenuta per oltre 18 anni ha impedito di fatto
l'esercizio della delega da parte delle Regioni. La legge n. 494 del
1993 ha quindi stabilito che, se, entro un anno dall'entrata in
vigore della legge, il Governo non avesse provveduto agli adempimenti
necessari a rendere effettiva la delega, questa avrebbe dovuto
intendersi comunque attuata.
Il decreto impugnato e' stato adottato sulla base dell'art. 2 del
d.-l. 18 dicembre 1995 n. 535, che prorogava il termine al 31
dicembre 1995, ma che non e' stato mai convertito in legge.
La decadenza del d.-l. travolge il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, che deve ritenersi adottato in carenza del
presupposto della proroga del termine.
Il provvedimento governativo e' dunque illegittimamente invasivo
della sfera di attribuzioni regionali anzitutto perche' il potere di
delimitare l'ambito della delega deve ritenersi esercitato al di
fuori dei presupposti temporali previsti dalla legge (d'altra parte,
se il Governo ha ritenuto di prorogare con decreto-legge il termine
iniziale, invece di adempiere, si e' evidentemente esposto al rischio
della mancata conversione della proroga stessa).
In secondo luogo, dal momento che la legge ha "comunque" delegato
alle Regioni le funzioni previste dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977, anche in mancanza degli adempimenti governativi necessari a
rendere effettiva la delega, il provvedimento impugnato e'
intervenuto sottraendo ambiti di funzione che, a seguito della
decadenza del decreto-legge di proroga, devono ritenersi gia'
delegati ex lege alla Regione.
Se dal punto di vista formale, dunque, un atto amministrativo non
potrebbe legittimamente incidere, delimitandola, sulla delega
attribuita dalla legge, dal punto di vista sostanziale, l'iniziativa
governativa e' contraria ai principi di promozione dell'autonomia e
di stabilita' ed irretrattabilita' degli ambiti di autonomia gia'
riconosciuti (che si ricavano dall'art. 5 della Costituzione).
L'individuazione delle aree operata dal provvedimento governativo
si sostanzia infatti in una sottrazione di ambiti di funzioni gia'
riconosciuti alla Regione dalla legge mediante delega di carattere
devolutivo-traslativo, avente ad oggetto funzioni integrative di
attribuzioni proprie della Regione.
Per entrambi i profili dunque il provvedimento impugnato e'
illegittimamente invasivo della sfera di attribuzioni regionali,
comprimendo e revocando, al di fuori dei presupposti della legge
conformativa del potere, ambiti di funzioni gia' delegate alle
Regioni.
1.2. - Le conclusioni riportate non potrebbero essere modificate
dalla previsione oggi introdotta dall'art. 2 del d.-l. 16 febbraio
1996 n. 65, che conferma la proroga del termine per provvedere agli
adempimenti necessari per attuare la delega al 31 dicembre 1995. Se
a tale previsione potesse riconoscersi l'efficacia di sanare o far
salvi gli effetti degli atti e dei rapporti sorti sulla base del
decreto-legge reiterato, ma non convertito, la norma non si
sottrarrebbe ad una censura di incostituzionalita'.
E' stato infatti violato l'art. 77 della Costituzione e l'art. 2
lett. d) della legge 23 agosto 1988 n. 400, laddove precludono al
Governo la disciplina mediante decreto-legge dei rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti. Evidentemente,
infatti, la proroga di un termine scaduto ad una data gia' trascorsa
ha evidentemente lo scopo di regolare e consolidare i rapporti sorti
sulla base del decreto-legge non convertito.
Se dunque dovesse riconoscersi al decreto-legge sopravvenuto
l'efficacia di sanare - sotto il profilo indicato - il provvedimento
in questa sede impugnato, la Regione ricorrente ritiene rilevante in
questo giudizio e non manifestamente infondata la questione
incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge n. 65 del 1996 ed in tale prospettiva chiede che la
Corte voglia valutare la possibilita' di sollevare la questione
stessa.
2. - Violazione artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, all'art. 59 del d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616 ed all'art. 5 della legge 28 gennaio 1994 n.
84.
Indipendentemente dalla censura proposta con il primo motivo, il
provvedimento configura, anche dal punto di vista sostanziale, una
illegittima invasione delle attribuzioni regionali.
Il d.P.C.M. impugnato riserva infatti allo Stato, con riferimento
alle aree elencate, una serie di funzioni che spettano invece alle
Regioni in base al quadro delle attribuzioni locali risultante dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione, dall'art. 2 del d.P.R. n. 8 del
1972, dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, dall'art. 5 della
legge n. 84 del 1994 e riconducibili sostanzialmente alle materie
regionali "urbanistica", "turismo ed industria alberghiera",
"viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale".
La Regione Liguria, in sede di parere sulla proposta governativa,
ha puntualmente indicato i casi che non possono ritenersi sottratti
alla delega, per le ragioni esposte nel parere stesso, analiticamente
e per ciascun caso. Il Governo ha tuttavia confermato integralmente
la proposta.
In particolare, risultano incluse nell'elenco approvato con il
d.P.C.M. impugnato aree che, in base alle norme citate, non
potrebbero essere legittimamente riservate alla competenza dello
Stato, quali in particolare: a) aree attualmente destinate ad
attivita' turistica e ricreativa, come in particolare gli
stabilimenti balneari; b) aree per le quali non si rileva alcuna
connessione con il "preminente interesse nazionale in relazione agli
interessi della sicurezza dello Stato e delle esigenze della
navigazione marittima" di cui all'art. 59, secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977 (come ad esempio alcuni approdi per piccoli natanti o
cantieri per naviglio turistico, alcune aree industriali); c) gli
approdi, i porti turistici e le zone portuali a prevalente o
esclusiva funzione turistica, nonche' quelli comunque indicati
dall'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972 e dall'art. 5, settimo comma,
della legge n. 84 del 1994.
Il provvedimento impugnato dunque ha illegittimamente invaso la
sfera delle attribuzione regionali, quale risulta in base alle norme
costituzionali ed attuative gia' richiamate.
Per quanto riguarda l'indicazione dei casi specifici nei quali si
rileva la carenza dei presupposti per la riserva statale, si rinvia
all'elenco allegato al parere regionale (deliberazione consiliare 22
dicembre 1995), nel quale per ogni parere negativo sono indicate le
ragioni del dissenso rispetto alla proposta governativa, poi
integralmente confermata.
3. - Violazione artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, all'art. 59 del d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616 ed all'art. 5 della legge 28 gennaio 1994 n.
84. Violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 97
della Costituzione
3.0. - L'iniziativa statale e' stata attuata con modalita' di per
se' lesive delle attribuzioni regionali, per la violazione dei
principi che governano i rapporti fra Stato e Regioni, sotto piu'
profili.
3.1. - L'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 consente di includere
nell'elenco delle aree sottratte alla delega di funzioni solo i beni
che presentano determinate caratteristiche funzionali ("preminente
interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello
Stato e dell esigenze della navigazione marittima"). La norma che
regola il riparto, affidando il potere di individuazione al Governo,
presuppone dunque che vi sia una adeguata istruttoria ed una chiara
enunciazione dei presupposti indicati, in relazione ad ogni bene
ritenuto di preminente interesse nazionale.
Al contrario, nella fattispecie, non sono stati mai resi noti alla
Regione, ne' in sede di proposta ne' nel provvedimento impugnato, i
criteri - sia generali che specifici - in forza dei quali il Governo
ha ritenuto di individuare le aree incluse nell'elenco. Sembra alla
Regione ricorrente che il principio di leale collaborazione imponga
che i rapporti fra Stato e Regione si conformino a criteri di
perfetta trasparenza, di reciproca informativa e di chiara
esternazione delle ragioni in forza delle quali si attuano riserve di
competenza.
Nella fattispecie il Governo ha invece omesso ogni motivazione in
ordine ai criteri generali seguiti nell'identificazione dei beni
soggetti a riserva statale e delle specifiche ragioni che lo hanno
indotto a ritenere il "preminente interesse nazionale" che
giustificherebbe la riserva. Nell'elenco notificato alla Regione
infatti viene, tutt'al piu', apoditticamente e ricognitivamente
riproposta la formula normativa ("area di preminente interesse per la
navigazione marittima").
3.2. - Inoltre, l'istruttoria eseguita e' stata certamente
insufficiente. Da un lato, infatti, vi sono casi - puntualmente
indicati nel parere regionale - in cui il Governo ha erroneamente
qualificato l'ambito oggetto della riserva di competenza (alcune
delle aree incluse nell'elenco sono state ritenute dal Governo ambiti
portuali, mentre in realta' si tratta punti di attracco per piccole
imbarcazioni) o lo ha inesattamente delimitato. Dall'altro lato,
nell'elenco sono inclusi beni per i quali viene dichiarata ancora in
corso l'istruttoria: pertanto, la competenza regionale e' stata
negata ancor prima di verificare l'esistenza dei presupposti.
In definitiva, il provvedimento appare viziato anche per difetto di
istruttoria. Ma per la particolare funzione che ad esso deve
riconoscersi, in ordine alla distribuzione delle competenze fra Stato
e Regioni, anche tale vizio assume la connotazione di violazione del
principio di leale collaborazione e degli artt. 97 e 118 della
Costituzione, incidendo sulla stabilita' e sulla corretta definizione
delle attribuzioni regionali.
3.3. - Infine, determinano la violazione delle attribuzioni
regionali anche le singolari modalita' di approvazione del
provvedimento, gia' descritte, sotto il profilo della partecipazione
regionale al procedimento di identificazione.
In particolare il d.P.R. n. 616 del 1977 ha stabilito che
l'individuazione delle aree sottratte alla delega viene effettuata
"sentite le regioni interessate".
Come invece risulta dagli atti, il Governo ha dapprima inviato
l'elenco predisposto alla Regione Liguria, assegnando un termine di
sessanta giorni ed avvertendo che decorso il termine il Governo
"riterra' acquisito il parere favorevole".
Di fatto, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha approvato
l'elenco - identico alla proposta iniziale - senza considerare il
parere formulato dalla Regione Liguria, trasmesso dopo il termine
illegittimamente assegnato. Risulta inoltre dal decreto impugnato che
l'approvazione e' avvenuta "sentite le regioni interessate in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome nella seduta del 21 dicembre 1995", esclusa,
dunque, ogni altra forma di partecipazione delle Regioni al
procedimento.
Sono state cosi' violate le modalita' procedimentali stabilite
dall'art. 59 del citato d.P.R. n. 616. Del tutto arbitraria ed
incongrua si rivela l'assegnazione di un termine di sessanta giorni,
per l'adozione del parere regionale, non previsto dalla norma che
definisce il procedimento e stabilito dall'Autorita' procedente,
senza considerazione alcuna per le esigenze di istruttoria della
Regione e per l'organizzazione interna della stessa.
In concreto, infatti, un termine di sessanta giorni e' palesemente
insufficiente per l'effettuazione degli adempimenti necessari per
legge e per Statuto (istruttoria relativa ad ogni area da parte degli
uffici; partecipazione degli enti locali; deliberazione della Giunta
regionale in merito alle risultanze istruttorie; formulazione della
proposta di parere che, a norma di Statuto, deve essere adottato dal
Consiglio regionale, previo parere della competente commissione).
E' inoltre singolare che il Governo dopo 18 anni di inattivita'
imponga un termine di sessanta giorni alla Regione per esprimersi su
una elencazione contenente l'individuazione di 117 ambiti
territoriali diversi.
Per quanto concerne il parere della Conferenza permanente, esso non
potrebbe certo ritenersi equivalente a quello richiesto dall'art. 59
del d.P.R. n. 616 del 1977. La Conferenza infatti si esprime sulle
"linee generali", sui "criteri generali", sugli "indirizzi generali"
(art. 12 della legge n. 400 del 1988) dell'attivita' governativa che
interessa i settori regionali, mentre il suo voto, comunque richiesto
in base all'art. 12 della legge n. 400 del 1988 sull'impostazione dei
criteri generali relativi all'attuazione della norma sul riparto, non
"assorbe" il parere delle "regioni interessate", richiesto dall'art.
69 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Si osservi inoltre che la Conferenza si e' espressa il giorno
stesso in cui e' stato adottato il decreto di approvazione degli
elenchi relativi a tutte le regioni: evidentemente il parere stesso
ha costituito per il Governo un mero adempimento formale, in
relazione al quale non era necessaria alcuna ulteriore istruttoria o
valutazione che non potesse concludersi in poche ore.
In altri termini, appare evidente l'intento del Governo di
prescindere dall'apporto partecipativo delle Regioni nella
definizione degli elenchi in questione. Le modalita' in concreto
seguite hanno di fatto impedito la collaborazione della Regione
all'attuazione della delega.
Si prospetta pertanto la violazione del principio di leale
collaborazione, avendo lo Stato provveduto in maniera da eludere il
contraddittorio con la Regione, e la lesione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla Regione, proprio per il mancato
perfezionamento dei meccanismi di partecipazione regionale alle
determinazioni statali sul riparto delle competenze, pur previste
dalla legge.