IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
7694 del 1994 proposto da Candido Paolo Amedeo, rappresentato e
difeso dagli avvocati Luigi Ficarra e Corrado Mauceri, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Fausto Buccellato in Roma, viale
Beato Angelico n. 45; contro Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni, in persona del Ministro in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e'
domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per
l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Veneto (Sezione I) n. 743 del 22 luglio 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 3 novembre 1995 il consigliere
Costantino Salvatore e udito l'avv. Carrozzo, per delega dell'avv.
Mauceri;
Nessuno e' comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Paolo Amedeo Candido, dirigente del C.M.P. di Padova del Ministero
delle poste e delle telecomunicazioni, con domanda del 4 maggio 1982
chiedeva all'amministrazione di appartenenza il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio delle infermita' in essa specificate.
Espletate le indagini e raccolti gli elementi indicati nell'art.
36 del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686, l'istante veniva sottoposto ai
prescritti accertamenti sanitari e l'apposito Collegio medico
ospedaliero, con verbale n. 66 del 9 dicembre 1982, riconosceva che
le infermita' erano state contratte in servizio e per causa di
servizio, precisando anche le categorie alle quali erano ascrivibili
ai fini dell'equo indennizzo.
La Commissione centrale del personale delle poste e delle
telecomunicazioni, con atto del 25 giugno 1984, tenuto conto del
suddetto giudizio sull'esistenza del rapporto di causalita' tra
eventi di servizio e l'infermita' dichiarata e dell'avviso conforme
della Direzione generale del personale, esprimeva il proprio
favorevole parere e il Direttore centrale, con decreto 9 agosto 1988
riconosceva dipendenti da causa di servizio le infermita' come sopra
accertate.
A seguito di tale riconoscimento, l'interessato chiedeva la
concessione dell'equo indennizzo che gli veniva negata con atto del
Direttore centrale del personale del 30 marzo 1991, in conformita' al
parere negativo espresso dal Comitato per le pensioni privilegiate
ordinarie sentito a norma dell'art. 5-bis della legge 20 novembre
1987, n. 472.
Cio' premesso, il ricorrente deduceva le seguenti censure:
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 35, 38, 48, 51,
52, 55 del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686 e dell'art. 5-bis della legge
20 novembre 1987, n. 472.
Il diniego e' illegittimo in quanto, senza adeguata motivazione, si
basa sul parere del C.P.P.O. a sua volta errato ed illegittimo
perche' si esprime nuovamente e in senso negativo sulla dipendenza
delle infermita' da causa di servizio, questione da ritenersi ormai
definitivamente risolta in senso positivo dal giudizio espresso dal
Collegio medico ospedaliero.
2. - Eccesso di potere per illogicita', irrazionalita' e
contraddittorieta'.
Il diniego di equo indennizzo e' stato motivato con l'insussistenza
- ritenuta dal C.P.P.O. - del presupposto della dipendenza da causa
di servizio, senza considerare che la stessa amministrazione tale
dipendenza aveva accertato con proprio provvedimento 9 agosto 1988.
3. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di
accertamenti.
Il Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, nell'esprimere
il proprio giudizio tecnico, non ha tenuto conto di tutti gli
elementi di fatto disponibili e risultanti dagli atti
dell'amministrazione, mentre quest'ultima ha omesso di motivare sulle
ragioni che la inducevano, in presenza di piu' pareri, a dare la
preferenza a quello sfavorevole per l'interessato.
4. - Eccesso di potere per travisamento di fatti, illogicita' e
carenza di accertamento. Violazione del d.P.R. 23 dicembre 1978 n.
915, all. A.
L'amministrazione intimata avrebbe commesso, una serie di errori
dal punto di vista medico-scientifico come risulta dalla relazione
svolta dal medico di fiducia sia in dipendenza di carenza di
accertamento degli elementi di fatto disponibili e risultanti dagli
atti.
L'amministrazione si costituiva in giudizio, contestando la
fondatezza del ricorso, che veniva respinto con la sentenza in
epigrafe specificata, contro la quale l'interessato ha proposto il
presente appello, chiedendone l'integrale riforma.
L'Ente Poste Italiane, nel frattempo succeduto al Ministero, si e'
costituito anche in questo grado di giudizio, chiedendo il rigetto
dell'impugnativa.
L'appellante ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive
con apposita memoria e il ricorso e' stato trattenuto in decisione
alla pubblica udienza del 3 novembre 1995.
D i r i t t o
La controversia concerne la legittimita' o meno del provvedimento,
con il quale e' stata respinta la domanda dell'appellante di
concessione dell'equo indermizzo, in conformita' del parere negativo
del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie che aveva escluso
la dipendenza da causa di servizio dell'infermita' produttiva di
menomazione dell'integrita' fisica, laddove il precedente giudizio
definitivo del Collegio medico ospedaliero aveva ritenuto sussistente
tale dipendenza col seguito del conforme provvedimento ministeriale
di riconoscimento, tuttora in atto.
Punto centrale di siffatta controversia e' l'interpretazione
dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387,
convertito con modificazioni nella legge 20 novembre 1987, n. 472, in
relazione agli articoli 166 e 177 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092,
che ne risultano implicitamente modificati, circa l'estensione di
simili modificazioni.
Dalle norme desumibili dai menzionati articoli della legge n. 1092
del 1973, nella loro originaria formulazione, risultava una
disciplina uniforme del procedimento per il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio di infermita' dei pubblici impiegati,
concluso da un provvedimento unico di accertamento, preceduto dal
giudizio del Collegio medico ospedaliero e dal parere del Consiglio
di amministrazione integrati dal parere del Comitato per le pensioni
privilegiate ordinarie (salvi i casi di ulteriori pareri dell'ufficio
medico legale presso il Ministero della sanita'): talche', avvenuto
una volta per tutte tale accertamento, questo valeva ai fini di tutte
le misure riparatorie previste dall'ordinamento sia per la
salvaguardia patrimoniale che per il risarcimento di menomazioni
dell'integrita' fisica rapportabili all'infermita' considerata, con
preclusione esplicita di un suo riesame ai fini del trattamento di
quiescenza privilegiato, sancita dall'art. 163, secondo comma della
stessa legge.
L'art. 5-bis del decreto-legge n. 387 del 1987 convertito nella
legge n. 472 del 1987 ha reso definitivo il giudizio del Collegio
medico ospedaliero, "ai fini del riconoscimento delle infermita' per
la dipendenza da causa di servizio" in generale, ed ha mantenuto il
parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in
sede di liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo
indennizzo, abrogando altresi' il divieto di riesame in tale sede
delle questioni gia' risolute col provvedimento di riconoscimento
dell'infermita' da causa di servizio.
Deriva da cio' che, fermo restando ad ogni altro fine il
riconoscimento avvenuto della dipendenza dell'infermita' da causa di
servizio (salvi i casi di suo annullamento d'ufficio per autotutela),
esso possa essere negato per la eventualita' di parere contrario del
Comitato per le pensioni privilegiate odinarie reso in sede di
liquidazione della pensione privilegiata e dell'equo indennizzo, come
e' appunto avvenuto nel caso in esame.
La nuova norma ha cosi' introdotto una disciplina giuridica del
riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una
infermita' e delle menomazioni d'integrita' fisica connesse
comportante la possibile coesistenza della affermazione e della
negazione di tale dipendenza in relazione all'una o all'altra della
misure riparatorie previste dall'ordinamento.
A tali conclusioni interpretative e' pervenuta la prevalente
giurisprudenza, nonostante sporadici tentativi di configurare la
portata innovativa della norma nel senso di limitare l'oggetto del
parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (una volta
riconosciuta nella fase antecedente del procedimento la dipendenza da
causa di servizio), agli aspetti ulteriori dell'infermita' e della
menomazione dell'integrita' fisica come la graduazione della loro
gravita' e la conseguente classificazione secondo i parametri di
legge. Se questo ultimo fosse il senso della norma, non si
spiegherebbe in essa la salvezza, esplicita e limitata ai fini
indicati, del parere del Comitato per le pensioni privilegiate
ordinarie di cui all'art. 166 del d.P.R. n. 1092 del 1973, che e'
prescritta proprio sulla dipendenza dell'infermita' da causa di
servizio. Non puo' non ritenersi quindi che la definitivita' del
giudizio del Collegio medico ospedaliero trovi un limite espresso in
tale salvezza e quindi negarsi la possibile coesistenza, riguardo
alla stessa infermita' concernente uno stesso soggetto e la stessa
eziopatogenesi, di provvedimenti di riconoscimento, l'uno, e di
disconoscimento, l'altro, della dipendenza da causa di servizio.
Se tutto cio' e' vero, si palesa il dubbio non manifestamente
infondato di incostituzionalita' dell'art. 5-bis del decreto-legge 21
settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni nella legge 20
novembre 1987, n. 472, per contrasto con gli artt. 3 e 97, primo
comma, della Costituzione e per eccesso di potere legislativo nei
profili della illogicita', della contraddittorieta' e della
disparita' di trattamento.
Il principio di eguaglianza, enunciato nell'art. 3 della
Costituzione con riguardo alla esigenza di parita' di trattamento
legislativo per tutti i cittadini in identicita' o equivalenza di
situazioni, e' la specificazione etica in formula giuridica del
generalissimo principio logico di non contraddizione, per il quale e'
impossibile che una cosa sia o non sia nello stesso tempo. Cosi' il
collettivo sociale, che l'ordinamento giuridico organizza
unitariamente, sebbene rifratto al proprio interno nelle
particolarita' individuali, non tollera fra queste, per rispettive
posizioni identiche, regole difformi o, a maggiore ragione, opposte e
quindi in contraddizione reciproca e con l'essenza
dell'organizzazione unitaria. Del pari, ancora al proprio interno,
quest'ultima neppure tollera, riguardo a ciascun individuo ad essa
appartenente, che singoli momenti della rispettiva vicenda sociale
siano fatte oggetto nello stesso tempo di proposizioni opposte ed
incompatibili fra loro. Il principio di uguaglianza, percio', inteso
come misura costituzionale del valore giuridico di parita' di
trattamento di posizioni. giuridiche soggettive identiche per ogni
rispettivo aspetto, opera sia nei riguardi della pluralita' dei
soggetti consociati, a garanzia dello svolgimento uniforme per tutti
di tali posizioni, sia singolarmente nei riguardi di ognuno degli
stessi soggetti, a garanzia della considerazione giuridica uniforme
di ogni suo immutato modo di essere nel corpo sociale in costanza di
tempo.
Sembra dunque urtare contro il principio di uguaglianza, garantito
dalla Costituzione, la norma che rende possibile la coesistenza di
atti provvedimentali, in uno dei quali si affermi e in un altro si
neghi il rapporto di causalita' fra gli stessi fattori morbidi o gli
stessi fatti di servizio di impiego pubblico ed determinata
infermita', sia pure nel quadro variamente articolato di misure
riparatorie delle conseguenze dannose di tale infermita'.
Essa poi, se anche si volesse trascurare il conflitto immediato col
suddetto principio desunto da una testuale norma costituzionale,
sembra esporsi al vizio di eccesso di potere nei profili di
illogicita' e contraddittorieta' proprio per l'apertura da essa fatta
a comportamenti amministrativi confliggenti col principio logico di
non contraddizione riguardo alla qualificazione giuridica di uno
stesso fatto sia in un senso che nel senso opposto, entrambi
coesistenti.
Ne' puo' tacersi della rifrazione di tale illegittimita'
sull'osservanza dell'altro precetto, di cui all'art. 97 della
Costituzione, circa l'imparzialita' della pubblica amministrazione,
la quale vi e' tenuta, non solo nell'operare tra soggetti diversi, ma
anche riguardo ad un singolo soggetto, si' da non mutare avviso per
mutare di prospettiva in ordine ad una immutata situazione di quel
soggetto, lasciando in vita per giunta nello stesso tempo sia l'uno
che l'altro avviso.
Alla luce di tali considerazioni, che sono state gia' formulate con
ordinanza della Sezione n. 466 del 16 maggio 1995 e devono essere qui
ribadite, la presente controversia, almeno in via preliminare, non
puo' essere definita indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale cosi' sollevata dovendo il
provvedimento impugnato in primo grado essere annullato o no, a
seconda che la norma denunziata sia o no dichiarata incostituzionale.