ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16 del decreto
legislativo 10 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego), che ha sostituito l'art.
48 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, promosso con
ordinanza emessa il 15 giugno 1994 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio sul ricorso proposto da Calcarami Amedeo ed altri
contro l'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti delle
aziende industriali (INPDAI) ed altro iscritta al n. 518 del registro
ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione di Calcarami Amedeo e dell'INPDAI,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 6 febbraio 1996 il giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Gaetano Lepore per Calcarami Amedeo, Luigi
Medugno per l'INPDAI e l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio instaurato dai rappresentanti del
personale nel consiglio di amministrazione dell'Istituto nazionale di
previdenza per i dirigenti di aziende industriali (INPDAI) per
chiedere l'annullamento del decreto del Ministro del lavoro 14
dicembre 1993 con il quale era stata disposta la loro esclusione
dallo stesso consiglio, il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con ordinanza del 15 giugno 1994 ha sollevato, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, che
ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),
nelle parti in cui:
a) prevede la soppressione della rappresentanza del personale nei
consigli di amministrazione degli enti pubblici, in violazione della
legge n. 421 del 1992, che, all'art. 2, primo comma, lettera a),
attribuisce al Governo il potere di prevedere nuove forme di
partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro, e non quello di legiferare in materia
di consigli di amministrazione degli enti pubblici;
b) dispone l'abrogazione con effetto immediato, senza dettare
alcuna disciplina transitoria, delle norme che prevedono forme di
rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, del
d.lgs. n. 29 del 1993, rinviando alla contrattazione collettiva la
nuova disciplina della partecipazione delle rappresentanze del
personale all'organizzazione del lavoro.
Il giudice a quo ritenendo preliminare l'esame della questione di
costituzionalita' ai fini della decisione sulla legittimita' del
decreto ministeriale impugnato dai ricorrenti, osserva che con la
legge n. 421 del 1992 il Governo e' stato delegato ad emanare uno o
piu' decreti legislativi nel settore del pubblico impiego diretti al
contenimento della spesa, al miglioramento dell'efficienza ed alla
riorganizzazione di questo settore. In tale ambito la stessa legge,
all'art. 2, primo comma, lettera a), ha previsto la delega per la
disciplina di nuove forme di partecipazione delle rappresentanze del
personale ai fini dell'organizzazione del lavoro nelle
amministrazioni. In attuazione di tale previsione, l'art. 48 del
d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 16 del d.lgs. n. 470
del 1993, ha disposto l'abrogazione immediata delle norme che
stabilivano ogni forma di rappresentanza, anche elettiva, del
personale nei consigli di amministrazione di tutte le amministrazioni
pubbliche indicate all'art. 1, secondo comma, del d.lgs. n. 29,
rinviando alla contrattazione collettiva la definizione di nuove
forme di partecipazione delle rappresentanze del personale.
Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata violerebbe il
criterio direttivo di cui all'art. 2, primo comma, lettera a), della
legge n. 421, dal momento che la rappresentanza del personale nei
consigli di amministrazione sarebbe fattispecie diversa da quella
prevista dallo stesso articolo, con riferimento alla partecipazione
delle rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del
lavoro. In particolare, nell'ordinanza si afferma che tale
partecipazione non riguarderebbe i consigli di amministrazione degli
enti pubblici, poiche' questi sono organi di gestione generale
dell'ente con competenze ben piu' ampie di quelle connesse
all'organizzazione del lavoro. La rappresentanza del personale negli
organi di gestione non sarebbe, infatti, secondo il rimettente,
finalizzata alla sola organizzazione del lavoro, ma prevista in
funzione del controllo in senso lato affidato ad una componente di
minoranza.
Sotto diverso profilo, l'ordinanza rileva che, pur a voler
ammettere che nell'istituto della partecipazione del personale
all'organizzazione del lavoro possa rientrare anche la rappresentanza
del personale negli organi degli enti pubblici di gestione, la legge
n. 421 del 1992 non autorizzava comunque il Governo ad abrogare con
effetti immediati la normativa in vigore in tema di rappresentanza
del personale nei consigli di amministrazione ed a rinviare la nuova
disciplina alla contrattazione collettiva. In tal senso, il giudice a
quo ritiene che l'assenza di contestualita' tra l'abrogazione delle
norme vigenti e la previsione delle nuove forme di partecipazione
delle rappresentanze del personale - nonche' la mancata previsione di
una disciplina transitoria in grado di condizionare l'effetto
abrogante all'entrata in vigore della normativa contrattuale - violi
il principio espresso nella legge di delegazione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la questione
sollevata sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura osserva che con l'art. 2 della legge n. 421 del 1992
e' stato avviato un ampio rinnovamento delle strutture e
dell'organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni
prevedendo quali punti caratterizzanti la separazione tra i compiti
di direzione politica e quelli di direzione amministrativa, nonche'
l'affidamento ai dirigenti di autonome responsabilita', concernenti
la gestione delle risorse umane e strumentali, allo scopo di
accrescere l'efficienza delle pubbliche amministrazioni. Secondo
l'Avvocatura, se esaminata in questa prospettiva, la materia
dell'organizzazione del lavoro non riguarderebbe soltanto
l'apprestamento dei mezzi, ma comprenderebbe anche la realizzazione
di precise finalita' gestionali, nel cui ambito va ricondotta la
disciplina relativa ai consigli di amministrazione. A riprova di
questa conclusione, nella memoria si osserva che l'attribuzione ai
dirigenti di rilevanti responsabilita' gestionali comporta che non
possano essere mantenute forme di rappresentanza del personale negli
organi collegiali di gestione dal momento che, come riconosce lo
stesso giudice rimettente, tali rappresentanze hanno finora
esercitato funzioni di controllo, essendo espressione del principio
della ponderazione della molteplicita' degli interessi
nell'esplicazione delle attivita' istituzionali.
In riferimento alla seconda censura, concernente la sfasatura
temporale tra la soppressione delle preesistenti rappresentanze del
personale e l'introduzione della nuova disciplina rimessa alla
contrattazione collettiva, l'Avvocatura ritiene che la legge di
delegazione non imponga ne' la contestualita' ne' la previsione di
una normativa transitoria in materia, limitandosi soltanto a indicare
la necessita' di innovare il sistema preesistente. Nella memoria si
rileva anche che il legislatore delegante, quando ha voluto garantire
una continuita' nel passaggio del rapporto di lavoro dalla disciplina
del diritto amministrativo a quella del diritto privato, ha previsto,
espressamente, l'emanazione di una disciplina transitoria.
3. - Si e' costituito in giudizio l'Istituto nazionale di
previdenza per i dirigenti di aziende industriali (INPDAI), per
chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata,
ovvero che sia disposta la restituzione degli atti al giudice a quo
per un nuovo esame della rilevanza.
Nella memoria depositata la difesa dell'INPDAI premette che, ai
sensi dell'art. 1, terzo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.
537, il Governo e' stato delegato ad emanare norme dirette a
riordinare gli enti pubblici previdenziali, e che tale delega e'
stata esercitata con l'emanazione del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509,
che ha disposto la trasformazione, con decorrenza dal 1 gennaio 1995,
di questi enti in associazioni o fondazioni. Con provvedimento del 22
dicembre 1994 l'INPDAI ha, pertanto, deliberato la propria
trasformazione in fondazione, approvando contestualmente il nuovo
statuto e i nuovi regolamenti.
Questa trasformazione della natura giuridica dell'INPDAI, resa
necessaria dalla legge, avendo determinato la soppressione degli
organi preesistenti e la loro sostituzione con gli organi di vertice
della nuova fondazione, imporrebbe, ad avviso dell'interveniente, la
restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo esame della
rilevanza della questione sollevata. Secondo l'INPDAI, infatti,
dall'annullamento del decreto ministeriale impugnato, i ricorrenti
non potrebbero ricavare alcun vantaggio giuridico, dal momento che
risulterebbe impossibile ottenere oggi la reintegrazione in seno ad
un organo ormai inesistente a causa della sopravvenuta trasformazione
dell'istituto previdenziale in questione in soggetto di diritto
privato.
Passando all'esame del merito, la difesa dell'INPDAI richiama i
principi espressi nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992, per
rilevare che da tali principi si desume la distinzione tra la
disciplina dell'organizzazione degli uffici e quella del rapporto di
lavoro, nonche' la diversita' della fonte di regolamentazione dei due
settori, il primo demandato alla legge e il secondo alla
contrattazione. Richiamando alcuni recenti pareri del Consiglio di
Stato, la memoria dell'INPDAI rileva che la disposizione impugnata,
concernente l'abrogazione delle norme sulla rappresentanza del
personale nei consigli di amministrazione, avrebbe attuato il
principio della separazione tra le competenze di indirizzo
politico-amministrativo (e le connesse funzioni e responsabilita' dei
dirigenti), ed i compiti di controllo delle rappresentanze sindacali.
La norma impugnata dovrebbe quindi essere ricompresa tra quelle che
hanno dato attuazione ai molteplici criteri direttivi della legge
delega.
4. - Si e' costituito nel giudizio anche il sig. Amedeo Calcarami,
ricorrente nel giudizio a quo quale rappresentante del personale nel
consiglio di amministrazione dell'INPDAI. L'interveniente ribadisce
le argomentazioni contenute nell'ordinanza di rimessione, osservando
che l'unico principio della delega da porre alla base della norma
impugnata e' quello dell'art. 2, primo comma, lettera a), della legge
n. 421, e che le competenze del consiglio di amministrazione
dell'ente previdenziale in questione sono piu' ampie di quelle
relative all'organizzazione del lavoro, comprendendo la gestione
complessiva dell'ente.
In prossimita' dell'udienza la parte privata ha prodotto una
memoria per sviluppare le argomentazioni a sostegno delle conclusioni
dell'atto di costituzione e, in subordine, per richiedere alla Corte
una sentenza interpretativa di rigetto che escluda dall'ambito di
operativita' della norma impugnata i consigli di amministrazione
degli enti pubblici non economici disciplinati dalla legge n. 70 del
1975.
5. - Nel corso dell'udienza la difesa dell'INPDAI ha prodotto copia
della deliberazione del Consiglio di amministrazione dello stesso
ente adottata il 5 dicembre 1995, mediante la quale - in attuazione
dell'art. 18, secondo comma, del decreto-legge 4 dicembre 1995, n.
515 (reiterato con il decreto-legge 1 febbraio 1995, n. 39) - e'
stata disposta la revoca della delibera 22 dicembre 1994 (che aveva
trasformato l'INPDAI in fondazione di diritto privato), con il
conseguente ripristino dell'originaria configurazione pubblicistica
dell'ente.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 16 del decreto legislativo 10
novembre 1993, n. 470, che ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3
febbraio 1993, n. 29, disponendo in tema di nuove forme di
partecipazione all'organizzazione del lavoro nel pubblico impiego: ad
avviso del giudice rimettente, infatti, la disposizione in questione
avrebbe violato l'art. 76 della Costituzione per aver posto una
disciplina difforme dai criteri direttivi indicati al legislatore
delegato dall'art. 2, primo comma, lettera a), della legge 23
ottobre 1992, n. 421, recante Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale. L'eccesso di delega viene contestato sotto due profili
diversi e cioe' per avere la disposizione impugnata disposto:
a) la soppressione delle rappresentanze del personale nei
consigli di amministrazione delle amministrazioni pubbliche,
incidendo su fattispecie diversa da quella prevista dalla legge di
delegazione, dove si richiamano soltanto le forme di partecipazione
delle rappresentanze del personale collegate ai fini
dell'organizzazione del lavoro nelle amministrazioni e non quelle
connesse a finalita' di controllo sull'attivita' gestionale;
b) l'abrogazione con effetto immediato, senza dettare alcuna
norma transitoria, delle norme che prevedono qualsiasi forma di
rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione,
rinviando alla futura contrattazione collettiva nazionale la
definizione delle nuove forme di partecipazione.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilita'
prospettata nella memoria dell'Istituto nazionale di previdenza per i
dirigenti di aziende industriali (INPDAI) per sopravvenuto difetto di
rilevanza della questione sollevata.
Tale eccezione dovrebbe trovare il suo fondamento nel fatto che il
consiglio di amministrazione dell'INPDAI, con delibera del 22
dicembre 1994, adottata in attuazione del d.lgs. 30 giugno 1994, n.
509, aveva disposto la propria trasformazione da ente pubblico in
fondazione di diritto privato, prevedendo, nel nuovo statuto, una
disciplina degli organi di amministrazione di tipo civilistico, che
escludeva la possibilita' di una partecipazione delle rappresentanze
del personale al consiglio di amministrazione. Dalla nuova disciplina
sarebbe, pertanto, derivata la sopravvenienza di un difetto di
interesse dei ricorrenti nel giudizio a quo dal momento che gli
stessi non avrebbero piu' potuto in alcun modo realizzare la propria
reintegrazione, come rappresentanti del personale, nel consiglio di
amministrazione in questione. Senonche' - come la stessa difesa
dell'ente ha fatto presente nel corso dell'udienza - la delibera di
trasformazione dell'INPDAI in fondazione privata e' stata
successivamente revocata con delibera del 5 dicembre 1995 (adottata
sulla base della facolta' concessa dall'art. 18, secondo comma, del
decreto-legge 4 dicembre 1995, n. 515, successivamente reiterato),
con la conseguenza che attualmente risulta ripristinata l'originaria
natura pubblicistica dell'ente e confermata la preesistente struttura
dei suoi organi amministrativi. Permane, pertanto, allo stato,
insieme con l'interesse dei ricorrenti, la rilevanza della questione
ai fini della decisione del giudizio a quo.
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
L'art. 2, primo comma, lettera a) della legge 23 ottobre 1992, n.
421, nel disporre la delega per la riforma del pubblico impiego, ha,
tra l'altro, affidato al Governo il compito di "prevedere nuove forme
di partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro nelle amministrazioni".
In attuazione di tale disposto, l'art. 16 del d.lgs. 10 novembre
1993, n. 470 (che ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29) ha stabilito:
a) il rinvio alla contrattazione collettiva nazionale della
definizione delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze
del personale ai fini dell'organizzazione del lavoro nelle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, del
d.lgs. n. 29 del 1993 (ivi compresi gli enti pubblici non economici
nazionali, come l'INPDAI);
b) l'abrogazione delle norme che prevedono ogni forma di
rappresentanza, anche elettiva, del personale nei consigli di
amministrazione delle predette amministrazioni pubbliche e nelle
commissioni di concorso;
c) il rinvio alla contrattazione collettiva nazionale
dell'indicazione delle forme e procedure di partecipazione destinate
a sostituire le commissioni del personale e gli organismi di
gestione, comunque denominati.
L'ordinanza di rimessione fa riferimento, in particolare, alla
previsione richiamata sub b), che viene censurata sia in relazione
all'asserita estraneita' del suo oggetto rispetto a quello indicato
nella legge di delegazione, sia in relazione alla non contestualita'
tra abrogazione delle forme di rappresentanza del personale nei
consigli di amministrazione (che e' stata attivata immediatamente) e
disciplina delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze
del personale (che e' stata, invece, rinviata alla futura
contrattazione nazionale).
Ne' l'uno ne' l'altro di tali profili integra, peraltro, l'eccesso
di delega che viene lamentato.
4. - Per quanto concerne il profilo relativo alla diversita'
dell'oggetto regolato dalla norma delegata rispetto a quello indicato
nella norma di delegazione, occorre in primo luogo fare richiamo alla
lettera di quest'ultima norma (art. 2, primo comma, lettera a)), che
riferisce il fine dell'"organizzazione del lavoro" soltanto alle
"nuove forme" di partecipazione delle rappresentanze del personale e
non alle forme partecipative gia' esistenti che il legislatore
delegato e' chiamato ad innovare.
La definizione delle "nuove forme" da parte del legislatore
delegato sottintende, pertanto, il superamento delle forme
partecipative operanti prima della riforma, e questo
indipendentemente dalla considerazione delle finalita' che,
attraverso tali forme, la precedente disciplina avesse inteso
realizzare. La norma di delegazione, quando ha indicato come
obbiettivo generale da perseguire il rinnovamento delle forme di
partecipazione delle rappresentanze del personale, ha, dunque,
legittimato l'intervento del legislatore delegato non soltanto sulle
forme preesistenti collegate al fine dell'organizzazione del lavoro,
ma anche su quelle connesse a finalita' di natura diversa, come le
finalita' di controllo sulla gestione perseguite attraverso la
partecipazione del personale agli organi amministrativi degli enti
pubblici non economici.
L'interpretazione letterale trova, d'altro canto, conferma
nell'interpretazione sistematica, ove si faccia richiamo al contesto
generale in cui la norma impugnata - inserita nell'ambito della
riforma del pubblico impiego delineata, nei suoi principi
fondamentali, dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992 - va
necessariamente inquadrata. Su questo piano, l'aspetto da rilevare e'
che la previsione di "nuove forme" di partecipazione delle
rappresentanze del personale viene a collegarsi, come corollario,
all'impianto generale di una riforma che e' stata incentrata sulla
"privatizzazione" del pubblico impiego e che ha condotto a
valorizzare la distinzione tra organizzazione della pubblica
amministrazione (la cui disciplina viene, in primo luogo, affidata
alla legge) e rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti (regolati
dalla contrattazione collettiva). Da qui l'esigenza di accentuare
anche la distinzione tra la competenza degli organi e la posizione
del personale, cosi' da favorire il superamento delle diverse forme
di "cogestione" praticate in passato nei vari settori
dell'amministrazione pubblica.
Si puo', quindi, affermare che il legislatore delegato, nel
disporre, mediante la norma impugnata, la soppressione di tutte le
forme esistenti di rappresentanza, anche elettiva, del personale nei
consigli di amministrazione, anziche' eccedere dall'oggetto della
delega, si e' correttamente adeguato alla lettera della norma di
delegazione nonche' allo spirito generale della riforma.
5. - Infondata si presenta anche la censura riferita alla
dissociazione temporale che il legislatore delegato ha operato tra
l'abrogazione delle forme preesistenti di rappresentanza del
personale (attuata immediatamente con legge) e la previsione delle
nuove forme di partecipazione delle rappresentanze del personale
(rinviata alla futura contrattazione collettiva).
In proposito basti solo osservare che dai criteri posti nella legge
di delegazione n. 421 del 1992 non e' dato desumere, ne' direttamente
ne' indirettamente, un vincolo di contestualita' tra le due
discipline, l'una abrogativa delle forme superate e l'altra
introduttiva delle forme nuove. Al contrario, il metodo di intervento
in concreto adottato dal legislatore delegato puo' trovare la sua
giustificazione proprio nei criteri espressi dalla legge di
delegazione, che, in tema di strumenti di intervento, ha, come si e'
detto, distinto tra la disciplina dell'organizzazione (affidata allo
strumento legislativo) e la disciplina dei rapporti di lavoro
(affidata allo strumento contrattuale). Una volta prescelta per la
definizione delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze
la via contrattuale, il legislatore delegato era tenuto in primo
luogo ad eliminare le forme di rappresentanza innestate nel
preesistente tessuto organizzativo della pubblica amministrazione,
abrogando le norme su cui tali forme venivano a trovare il loro
fondamento.
Ne', sotto questo profilo, puo' valere il rilievo che il
legislatore delegato avrebbe dovuto, quanto meno, introdurre, nel
passaggio dal vecchio al nuovo regime, una disciplina transitoria.
Con riferimento all'istituto della rappresentanza del personale,
un'esigenza di questo tipo non trova giustificazione, una volta che
si consideri che la legge n. 421 del 1992, all'art. 2, primo comma,
lettera a), ha espressamente richiamato la necessita' di una
disciplina transitoria, ma soltanto con riferimento al fine di
assicurare la graduale riconduzione dei rapporti di pubblico impiego
sotto la disciplina del diritto privato.