LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado di
appello tra il comune di Pertosa, in persona del sindaco pro-tempore
sig. U. Tomasiello, (avv. Nicola Belsito, via Nizza n. 134, Salerno),
appellante, e De Martino Valentina in proprio e quale procuratrice
generale dei figli: De Marco Rosa, De Marco Giuseppe, De Marco
Donato, (avv. Pietro Errico presso avv. G. Corona, corso Garibaldi n.
47, Salerno) appellati ed app. inciden., riservata per la decisione
all'udienza collegiale del 1 febbraio 1996.
Premesso che con atto di citazione 2 febbraio 1987 la sig.ra De
Martino Valentina, in proprio e nella qualita' specificata, conveniva
innanzi al tribunale di Sala Consilina il comune di Pertosa (Salerno)
in persona del sindaco pro-tempore esponendo che un terreno di loro
proprieta' era stato occupato di urgenza, il 16 maggio 1980 previa
dichiarazione di pubblica utilita' ed indifferibilita', in virtu' di
decreto del sindaco di Pertosa per la esecuzione di lavori di
sistemazione ed ampliamento della piazza De Marco del comune; che
decorsi i tre anni fissati per la occupazione legittima e quasi altri
quattro anni ulteriori non era stato emesso il decreto di
espropriazione; chiedeva pertanto, che il comune fosse condannato al
risarcimento del danno derivato dalla illegittima occupazione di
suolo edificabile oltre rivalutazione, interessi e spese.
Il comune convenuto resisteva alla domanda ed eccepiva che si
trattava di suolo agricolo tale essendo la sua utilizzazione
anteriore.
Con sentenza 20 aprile - 22 agosto 1994 il tribunale accoglieva la
domanda e ritenuta illegittima la occupazione ma avvenuta
l'appropriazione acquisitiva del suolo per effetto della costruzione
dell'opera pubblica, condannava il comune al risarcimento dei danni
pari al valore venale del suolo in L. 133.140.000 rivalutati al 1994
in L. 262.325.742 oltre gli interessi legali, al valore di un piccolo
relitto in L. 14.564.457, oltre gli interessi, e all'indennizzo per
il triennio di occupazione in L. 19.971.000 oltre interessi e spese
del giudizio.
Proponeva appello il comune di Pertosa contestando il metodo ed il
risultato della determinazione del valore del suolo chiedendone la
riduzione in riforma della sentenza impugnata.
Resisteva al gravame l'appellata e proponeva appello incidentale
chiedendo una maggiore valutazione del suolo, alla stregua di atti di
provenienza comunale, oltre il risarcimento dei danni arrecati al
fabbricato limitrofo, il riconoscimento della diminuzione di valore
subito dal fabbricato e dal fondo residuo e la risarcibilita' della
vegetazione di soprassuolo.
Su conforme precisazione delle conclusioni la causa veniva
introitata per la decisione.
Frattanto era intervenuta ed entrata in vigore al 1 gennaio 1996 la
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che con l'art. 1, comma 65,
modificava il regime risarcitorio delle occupazioni illegittime che
veniva sottoposto anch'esso alla applicazione dell'art. 5-bis legge
n. 359/1992.
tanto premesso in fatto la corte osserva in
DIRITTO
Non e' dubbio che la normativa introdotta dalla legge 28 dicembre
1995, n. 549, con l'art. 1, comma 65, che ha sostituito il sesto
comma dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con legge 8 agosto 1992, n. 359, ha esteso l'applicazione delle
disposizioni dell'intero art. 5-bis citato "a tutti i casi in cui non
sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entita'
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno alla data di entrata
in vigore della legge (13 gennaio 1996) il che significa anche ai
giudizi in corso e quindi a quello in esame.
Trattandosi di ius superveniens di natura sostanziale esso e' di
immediata applicazione, ma la Corte ritiene che la norma indicata non
possa essere utilizzata in questo processo - (ed in nessun altro
analogo) - perche' in contrasto coi principi costituzionali e
precisamente con gli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma,
e 97, primo e secondo comma, 113, primo e secondo comma, della
Costituzione della Repubblica italiana.
La Corte, pertanto, solleva, d'ufficio, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, con il quale e' stato sostituito il sesto
comma dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, di
conversione del d.-l. n. 333/1992 nella parte in cui ha esteso anche
alle ipotesi di "risarcimento del danno" derivato da fatto illecito
della pubblica amministrazione - gia' regolato, come ogni altra
simile fattispecie, dall'art. 2043 c.c. quale conseguenza
dell'illecita occupazione ed appropriazione del suolo privato - il
medesimo sistema previsto dall'intero art. 5-bis citato per la
determinazione della indennita' delle espropriazioni legittimamente
compiute, parificando due situazioni diverse ed incompatibili, con il
sovvertimento di canoni fondamentali del diritto civile. La questione
di legittimita' costituzionale viene sollevata altresi' per la parte
di tale norma (sesto comma, art. 5-bis, d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
come convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito
dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549) nella
parte in cui ha disposto l'applicazione di tale norma anche ai
giudizi in corso ed in tutti i casi in cui detto risarcimento del
danno non sia stato determinato in via definitiva.
A) Sotto il primo profilo innanzi delineato, la Corte osserva che
con la norma denunciata viene esteso ad un fatto ricompreso per
pacifica, antica, costante, giurisprudenza civile e costituzionale e
dottrina consolidata, nella previsione dell'art. 2043 del codice
civile, un metodo indennitario del tutto diverso dal risarcimento del
danno previsto in detto articolo, in via generale, quale conseguenza
del fatto illecito da chiunque commesso e dall'art. 2056 per la
determinazione del danno secondo le disposizioni degli artt. 1223 e
1226 c.c. Cosi' operando si attribuisce alla pubblica amministrazione
una condizione di inammissibile privilegio, diversa da qualsiasi
altro ente giuridico o persona autori di fatti illeciti analoghi, con
patente diversita' di trattamento in situazione identica o analoga ed
in palese violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Tale disparita' di trattamento si produce nei confronti di un
soggetto - pubblica amministrazione - che avendo agito al di fuori e
contro qualsiasi prescrizione normativa, che pur aveva l'obbligo di
osservare, anzi con l'ingiustificabile lesione dell'ordine giuridico
e dei diritti dei cittadini, si pone nell'esecuzione del fatto
illecito volontariamente alla pari di qualsiasi altro soggetto autore
di fatto illecito, ricevendone, a differenza di ogni altro, un
trattamento differenziato e privilegiato, quasi premio alla sua
qualita' pubblica che dovrebbe dar pubblico esempio di correttezza e
di legittimo esercizio del potere.
La creazione di tal iniquo privilegio e' tanto piu' lesivo del
principio costituzionale di eguaglianza allorche' esso verra'
applicato anche a soggetti privati beneficiari di leggi espropriative
(privati imprenditori contemplati nel t.u. 6 marzo 1978, n. 218,
leggi industrializzazione del Mezzogiorno, singoli privati o
Cooperative di edilizia convenzionata o agevolata) che, appropriatisi
di un immobile, non proseguano il procedimento espropriativo
ponendosi nella condizione di occupatori illegittimi.
B) Il sistema introdotto con la norma denunciata contrasta altresi'
con l'art. 3, primo comma, Costituzione anche sotto il profilo della
diversita' di trattamento in situazione identica o analoga con
cittadini che, privati del suolo di proprieta' per effetto di
provvedimenti previsti da norme dettate per finalita' di edilizia
residenziale pubblica agevolata o convenzionata, hanno diritto al
pieno risarcimento dei danni causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato oltre alla
rivalutazione ed interessi come sancito dall'art. 3 della legge 27
ottobre 1988, n. 458. Tale norma e' stata estesa a tutti i casi di
occupazione illegittima con sentenze della Corte costituzionale 31
luglio 1990, n. 384, e 27 dicembre 1991, n. 486, mentre la stessa
Corte ha sancito la diversita' della situazione derivante da
procedimenti espropriativi regolari da quella della occupazione
illegittima, confermando che dalla prima sorge il diritto ad una
indennita' diversa dal valore del bene e dalla seconda, invece, il
diritto al risarcimento del danno rappresentato dal pieno valore
venale, ritenendo la legittimita' costituzionale di tal diversita'
che, viceversa, viene oggi parificata con palese violazione dei
principi affermati dalla stessa Corte (sent. 442 del 2-16 dicembre
1993, n. 3.4. della motivazione e sent. n. 188 del 23 maggio 1995).
Questa ha dichiarato "assolutamente divaricate e non compatibili" le
due fattispecie onde nella prima (legittima) vengono in rilievo le
opzioni (discrezionali) del legislatore in ordine al criterio di
calcolo della indennita'; la seconda si colloca al di fuori dei
canoni di legalita' ... per cui chi ha subito un danno per effetto di
attivita' illecita ha diritto a pieno ristoro e' giustificato che
"l'Ente che non ha operato legittimamente" subisca conseguenze piu'
gravose. Viene cosi' in questione anche il principio di
ragionevolezza allorche' si parifichino situazioni inconciliabili e
contrastanti, rette da presupposti diversi, l'uno derivante
dall'osservanza della legge e dei procedimenti da essa fissati e
l'altra dall'arbitrio e dall'illegalita'.
C) La norma denunciata, altresi', e' in contrasto con l'art. 97,
primo e secondo comma, della Costituzione in relazione all'art. 834,
primo e secondo comma, del c.c. In riferimento al primo precetto
costituzionale indicato, che prescrive l'osservanza delle
disposizioni di legge da parte dei pubblici uffici in modo che siano
assicurati il buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione,
il precetto stesso viene palesemente violato allorche', parificando
gli effetti del comportamento osservante della legge e rispettoso dei
procedimenti, prescritti a tutela dei diritti dei cittadini, agli
effetti derivanti dal fatto illecito, priva di qualsiasi sanzione la
violazione del principio del corretto funzionamento de pubblici
uffici e vulnera profondamente anche la presunzione di legittimita'
degli atti compiuti dalla pubblica amministrazione, elidendo anche,
perche' privo di negative conseguenze economiche, la responsabilita'
propria del funzionario preposto alla espropriazione che ne abbia
consentito, per colpa o per dolo, il trapasso nella illegittimita'
per omesso compimento degli atti procedimentali dovuti.
D) Deve ravvisarsi, inoltre contrasto della norma sospetta anche
con l'art. 24, primo e secondo comma, e art. 113, primo e secondo
comma, della Costituzione per la violazione del diritto fondamentale
del cittadino al corretto procedimento amministrativo, per la
sostanziale soppressione delle garanzie poste dall'ordinamento
giuridico a tutela del cittadino per la sua difesa contro gli atti
illegittimi della p.a., per la soppressione del principio della
pubblica utilita' ai fini della occupazione della proprieta' privata
e la sostanziale inutilita' di ogni termine previsto dalla legge per
la efficacia della dichiarazione di pubblica utilita' e per la durata
della occupazione di urgenza, il compimento dei lavori e delle
espropriazioni. La norma costituisce, cosi', un immorale incentivo ad
una prassi che si era insinuata, specie negli enti pubblici
territoriali, ove, pur in mancanza di fondi idonei, si procedeva alla
occupazione di suoli privati per la costruzione di opere pubbliche a
fini elettorali o clientelari - (sovente rimaste incompiute) - senza
che venisse compiuto, dopo il decreto di occupazione di urgenza,
alcun altro atto del procedimento espropriativo. Di tali occupazioni
illegittime, per anni, si e' dovuto occupare il tribunale e questa
Corte, e solo la personale responsabilita' degli amministratori,
denunciati alla procura generale della Corte dei conti e le condanne
dei responsabili al rimborso della differenza fra l'indennita' di
esproprio e il maggior danno da risarcimento, aveva avuto l'effetto
di elidere quasi del tutto tale scandaloso comportamento.
Ora, in virtu' della nuova norma introdotta con l'art. 1,
sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995 e' da attendersi
che riprendera' vigore la perversa prassi, una volta parificata,
negli effetti, la procedura legittima con quella illecita, tanto
nessun danno economico per differenza fra i due comportamenti potra'
essere imputata al responsabile ne' sanzione alcuna irrogata.
E) L'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 459/1995
estendendo l'intero contenuto dell'art. 5-bis d.-l. n. 333/1992
convertito con legge n. 359/1992 anche ai giudizi per risarcimento
del danno da illegittima occupazione appropriativa, ha reso
applicabile a tale fattispecie il comma 2, del citato art. 5-bis che
prevede la possibilita' di convenire la cessione volontaria del bene
con i vantaggi che da tale cessione discendono, sia in caso di suolo
edificatorio - (pur in ipotesi di espropriazione legittima) -
escludendo la riduzione del 40% previsto nel comma primo, sia in caso
di suolo agricolo (aumento del 50% e fino al triplo della indennita'
c.d. "provvisoria"). Ma la legge n. 865/1971 come modificata dalla
legge n. 10/1977, che ha introdotto la "cessione volontaria" in luogo
degli "amichevoli accordi della legge 1865, n. 2359", prevede una
serie di formali adempimenti procedimentali di "offerta" con termini
e notifiche all'espropriando (art. 11, 12 e 17) che rendono
praticabile e talora vantaggiosa la cessione. Nulla di tutto cio' e'
estensibile alla espropriazione di suoli edificabili e tanto meno
all'occupazione illecita della p.a. Inoltre mentre per i suoli
agricoli esiste un parametro iniziale cui confermare l'offerta della
indennita' "provvisoria", cioe' il "valore agricolo medio nel
precedente anno solare, determinato dalla commissione di cui all'art.
16, dei terreni considerati liberi ... secondo i criteri di cultura
effettivamente praticati", tradotto in tabelle regionali suddivise
per zone agrarie e per tipi di culture, onde l'offerte ha un suo
serio e documentale sostegno agevolmente verificabile con la
consultazione delle tabelle predette pubblicate entro il 31 gennaio
di ogni anno, per i suoli edificatori, viceversa, il valore venale di
partenza finirebbe per essere una arbitraria ed interessata
valutazione dell'occupante o espropriante, incontrollabile nella sua
congruita' da parte del proprietario. Donde una offerta irrisoria,
incongrua o erronea - (come nel caso di indennizzo parametrato a
suolo agricolo mentre esso e' edificabile) - produrrebbe
immancabilmente il ragionevole rifiuto e, quindi il diniego di
cessione volontaria facendo cosi' scattare (ingiustamente) la
riduzione della indennita' o risarcimento del 40% per l'incolpevole
proprietario. Dal che consegue la illegittimita' costituzionale sia
dell'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge 28 dicembre 1995, n.
549, sia del secondo comma, dell'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992, n.
333, come convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per
violazione dell'art. 3, primo comma e art. 113, primo e secondo
comma, della Costituzione per disparita' di trattamento e lesione del
diritto di difesa fra proprietari di suoli agricoli e proprietari di
suoli edificabili laddove in dette norme non e' prevista, in caso di
suoli edificatori sottoposti ad espropriazione o ad occupazione
illegittima l'offerta da parte dell'ente espropriante e/o occupante
di una indennita' ovvero di un risarcimento del danno per pervenire
alla cessione volontaria, ne' e' previsto il modo di determinarlo,
ne' e' prevista l'esezione della riduzione del 40% di cui al primo
comma dell'art. 5-bis citato allorche' sia offerta una indennita'
ovvero un risarcimento del danno incongrui o comunque inferiori a
quella definitivamente determinata in sede giudiziaria che
giustifichi la mancata cessione volontaria.
F) In ordine al secondo profilo di cui all'iniziale esposizione si
ravvisa disparita' di trattamento fra cittadini anch'essi oggetto di
occupazioni illegittime di suoli di loro proprieta' le cui
controversie si siano rapidamente definite con la condanna della p.a.
al risarcimento del danno pari al valore della proprieta' ablata e a
tutte le altre conseguenze pregiudizievoli derivate dall'illecito, e
cittadini la cui vertenza, invece, sia tuttora in corso di giudizio
di primo o di secondo grado.
Invero con la disposta applicazione della norma denunciata anche ai
giudizi in corso ed a tutti i casi in cui la determinazione del danno
non sia divenuta definitiva, si addossa al cittadino la conseguenza
di un disservizio del ramo giustizia la cui responsabilita'
appartiene interamente a chi all'efficienza e celerita' di tal ramo
di servizi avrebbe dovuto provvedere e che, viceversa, ha mantenuto
in stato di inefficienza e di quasi paralisi, con una durata dei
processi di insopportabile ampiezza temporale, specie nelle sedi
giudiziarie di grosse proporzioni.
Donde chi abbia avuto la ventura di risiedere nell'ambito di una
sede giudiziaria minore ove si amministri giustizia in tempi
relativamente brevi, pur avendo iniziato il giudizio coevamente ad
altro utente che rientri nella competenza di una sede congestionata,
avra' ottenuto come risultato, per la medesima causa iniziata nel
medesimo tempo, il pieno risarcimento, mentre l'altro utente vedra'
la stessa materia trattata e definita in modo diverso ed
economicamente pregiudizievole.
Onde lo Stato si carica di una doppia iniquita' a danno della
uguaglianza dei cittadini, quella di non provvedere per un sollecita
ed eguale giustizia in termini temporali e di ricavare un vantaggio
economico dalla sua stessa inefficienza applicando si processi, non
definitivi per sua inettitudine, ma iniziati sulla applicazione di
una ben precisa anteriore disposizione di legge, una norma nuova,
successiva alla proposizione del giudizio che danneggia solo i
protagonisti dei processi ancora in corso e non quelli coevamente
iniziati e sollecitamente definitivi.
Mai come in questi casi di patente iniquita' dovrebbe il
legislatore sentire il dovere morale e costituzionale di porre sul
medesimo piano di parita', garantito dall'art. 3 della Costituzione,
tutti i cittadini e stabilire che norme siffatte valgono solo per il
futuro e cioe' per le espropriazioni e le occupazioni successive alla
entrata in vigore della legge.
Tutto quanto innanzi premesso, e ritenuto non manifestamente
infondate, per le diffuse ragioni esposte, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate, nonche' rilevanti ai fini
della decisione del presente giudizio, in cui, sull'appello
principale ed incidentale proposto da entrambe le parti vertente
principalmente sulla natura del suolo occupato e sulla
quantificazione economica del danno derivato dalla occupazione
illegittimita appropriativa, si dovranno applicare le norme
denunciate, con completo stravolgimento del sistema di indennizzo
adottato nel precedente grado.