IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza esaminati gli atti della causa
civile iscritta al n. 582/1986 e vertente tra Serrao Francesco,
rappresentato e difeso dall'avv.to Torquato Ciriaco (parte attrice),
e il comune di Filadelfia (parte convenuta, contumace), riservata per
la decisione nell'udienza collegiale del 1 febbraio 1966.
RILEVATO IN FATTO
con citazione notificata l'8 luglio 1996 il sig. serrao francesco
esponeva:
che gran parte del terreno di sua proprieta' sito in localita'
"Stagliata" di Filadelfia era stato occupato dal comune per la
realizzazione di edifici economici e popolari da effettuare a cura
dell'IACP;
che di recente lo stesso comune aveva occupato altro terreno di
sua proprieta' per la realizzazione, in parte, di opere di
urbanizzazione;
che complessivamente l'occupazione non coperta da provvedimenti
ablativi, e quindi illegittima, interessava circa mq. 4.000 di
terreno. Tanto premesso, conveniva in giudizio il predetto comune,
chiedendone la condanna al pagamento della somma di L. 300.000.000, o
di altra maggiore o minore ritenuta giusta, a titolo di risarcimento
dei danni subiti, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese
processuali.
La parte convenuta, nel costituirsi, oltre a sollevare delle
questioni di rito, sosteneva di non avere occupato terreni del Serrao
al di fuori o in eccedenza di quanto previsto "nei singoli decreti e
nei relativi verbali di presa di possesso". Chiedeva percio', quanto
al merito, il rigetto della domanda, anche perche' l'Amministrazione
comunale non poteva essere dichiarata "responsabile per eventuali
atti illegittimi compiuti dall'IACP".
In corso di causa veniva disposta ed espletata una consulenza per
accertare gli aspetti tecnici della controversia.
La causa veniva riservata per la decisione nell'udienza collegiale
del 1 febbraio 1996.
Nella comparsa conclusionale la parte attrice faceva rilevare che,
nel frattempo, era entrate in vigore la legge n. 549/1995, la quale
nell'art. 1, comma 65, aveva modificato l'art. 5-bis d.l. n. 333 del
1992, convertito dalla legge n. 359 dello stesso anno, estendendo al
risarcimento dei danni le norme dettata in materia di indennita' di
esproprio, in palese violazione di varie norme costituzionali,
identificate negli artt. 3, 42 e 97, per cui, ove il tribunale
ritenesse applicabile tale norma innovativa, gli atti dovevano essere
rimessi alla Corte costituzionale per l'esame della relativa
questione.
RILEVATO IN DIRITTO
La questione di costituzionalita' sollevata dal difensore del
Serrao appare rilevante e non manifestamente infondata.
Il comma 6 dell'art. 5 bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nel
suo testo originario si limitava ad escludere l'applicazione delle
disposizioni contenute nei commi precedenti in materia di
determinazione dell'indennita' di espropriazione ai procedimenti per
i quali la relativa indennita' di espropriazione fosse stata
accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile o fosse stata
definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in
vigore della legge di conversione. Con recente disposizione contenuta
nell'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante
"misure di razionalizzazione della finanza pubblica" la suddetta
norma e' stata cosi' sostituita: "Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entita' dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto". Viene estesa, in altri
termini, la disciplina in tema di criteri di determinazione della
"indennita' di espropriazione per le aree edificabili", primo comma,
di cessione volontaria del bene, secondo comma, di valutazione della
edificabilita' delle aree, terzo e quinto comma e di indennita' di
espropriazione per le aree agricole e per quelle non edificabili,
quarto comma, alla liquidazione del "risarcimento del danno". Pur con
minime riserve, questa sembra debba essere la corretta
interpretazione di tale norma. Se cosi' e', appare evidente la
portata radicalmente innovativa; emergono, nello stesso tempo, con
altrettanta evidenza vari profili di incostituzionalita', che il
difensore della parte attrice non ha mancato di delineare, sia pure
subordinandone la rilevanza alla applicabilita' al caso concreto.
La questione e', in effetti, senz'altro rilevante per la decisione
del presente giudizio, sia nella ipotesi in cui l'occupazione fosse
stata eseguita senza alcun provvedimento ablativo, come affermato
dall'attore, sia nella ipotesi in cui fosse stata preceduta da
decreto di occupazione temporane e d'urgenza, come sembra sostenere
la parte convenuta, perche' anche in questa seconda alternativa essa
e' divenuta illegittima per mancata emanazione nei termini di legge
del provvedimento definitivo di esproprio (circostanza pacifica). Di
conseguenza, in applicazione della nuova normativa, si dovrebbe
procedere a una diversa determinazione della entita' dei danni, la
cui componente principale e' costituita dal valore del bene, da
calcolare necessariamente con i criteri matematici previsti nel
citato art. 5-bis e non piu' in base ai criteri di stima commerciale.
Si avrebbe, insomma, una perfetta equiparazione, ai fini che qui
interessano, fra indennita' di espropriazione come prevista dalla
legge nel relativo procedimento e risarcimento del danno come
liquidabile nell'ipotesi di occupazione acquisitiva, che presuppone,
oltre alla non possibilita' della restituzione, anche la
illegittimita'/illiceita' originaria o sopravvenuta della occupazione
e quindi l'essere al di fuori del normale procedimento ablativo. Si
tratta, quindi, di due situazioni diverse: l'una aderente a precise
disposizioni di legge e scandita attraverso una serie di atti
amministrativi complessi, l'altra, invece, fondata essenzialmente su
una mera attivita' della pubblica amministrazione, contrassegnata,
per di piu', dal carattere della illiceita' (giurisprudenza
ampiamente prevalente sul punto).
Ora, l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, nel prevedere che
la proprieta' privata puo' essere espropriata nei casi preveduti
dalla legge e salvo indennizzo, si riferisce chiaramente al
procedimento espropriativo che si sviluppi secondo precise
disposizioni di legge e non certo all'istituto dottrinario e
giurisprudenziale della occupazione appropriativa, sicche' appare
inconcepibile e, comunque, contrastante con la suddetta norma
costituzionale estendere le disposizioni dettate in materia di
determinazione dell'indennizzo ai casi di in cui e' dovuto il
risarcimento dei danni, sconvolgendo e inquinando, cosi', principi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico. L'azione risarcitoria
in esame trova, infatti, il suo fondamento nel generale principio del
neminem laedere consacrato nell'art. 2043 cod. civ., e non puo'
ovviamente supporsi che la citata norma costituzionale abbia voluto
riferirsi a tale articolo quale uno dei "casi preveduti dalla legge".
La diversita' delle due situazioni rende, inoltre, irragionevole la
unitarieta' di disciplina legale imposta dalla nuova norma in esame.
In tanto risultano accettabili i limiti quantitativi dell'indennizzo
in quanto essi siano stabiliti nell'ambito del procedimento
espropriativo legale, per come puo' dedursi dalle varie pronunce
della Corte costituzionale, quali, fra le altre, la sentenza n. 15
del 1976 a proposito dei criteri stabiliti dalla legge n. 2892/1885
sul risanamento dellla citta' di Napoli e la sentenza n. 283 del 1993
relativa proprio ai criteri di indennizzo previsti dall'art. 5-bis
nella originaria formulazione e quindi con esclusione dei casi di
risarcimento del danno. E pertanto, dall'applicazione della norma
innovativa in questione nasce una disparita' di trattamento
arbitraria, perche' non giustificata da valida motivazione, non
potendosi certo considerare sufficienti gli scopi di
"razionalizzazione" proclamati nella intestazione della legge, nella
sostanza identificabili nell'intento di risparmio nela spesa pubblica
che negli ultimi tempi sembra essere divenuto fonte, a volte
indiscriminata, di ispirazione di alcuni provvedimenti legislativi.
Ne consegue un palese contrasto anche con l'art. 3 della
costituzione, che in nome del principio di guaglianza dei cittadini
davanti alla legge vieta non ragionevoli parita' di disciplina per
situazioni giuridiche diverse.
Infine, come prospettato dal difensore, la norma in questione
contrasta anche col principio di buon andamento cui, ai sensi
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, deve essere improntata
l'attivita' della pubblica amministrazione. L'appiattimento dei
criteri di valutazione dei danni cagionati con la propria condotta
illegittima e/o ii'i'ecita costituisce una spinta verso la violazione
delle leggi in materia di espropriazione. Equiparando, infatti, sul
piano economico e finanziario le conseguenze del comportamento
secondo legge con quelle derivabili da una attivita' illecita puo'
venire a mancare nel pubblico funzionario l'incentivazione
all'osservanza delle forme e dei termini stabiliti nel normale
procedimento espropriativo, favorendo persino l'omissione di ogni
piu' elementare garanzia nell'apprensione dei beni del privato.