ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 6,
della legge 25 marzo 1993, n. 81 promosso con ordinanza emessa il 14
e 26 luglio 1995 dal tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo
sul ricorso proposto da Nodari Leonardo ed altri contro
l'amministrazione comunale di Teramo ed altri, iscritta al n. 792 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione di Nodari Leonardo ed altri;
Udito nella udienza pubblica del 5 marzo 1996 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi gli avv.ti Pietro Referza e Paolo Barile per Nodari Leonardo
ed altri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio proposto da Nodari Leonardo ed altri
contro l'amministrazione comunale di Teramo ed altri - giudizio
avente ad oggetto l'annullamento della proclamazione degli eletti e
delle operazioni elettorali per il rinnovo del consiglio comunale di
Teramo, sotto il profilo che, avvenuta la proclamazione dell'elezione
alla carica di sindaco, si e' proceduto alla determinazione del
numero dei seggi spettante a ciascuna lista senza far luogo
all'attribuzione del 60% dei seggi del consiglio al gruppo di liste
collegate al sindaco proclamato eletto al primo turno - il tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo (con ordinanza del 14 e 26
luglio 1995) ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81, per contrasto
con gli artt. 3, primo comma, 48, secondo comma, e 97 della
Costituzione nella parte in cui prevede il conseguimento della
maggioranza assoluta (con le parole "ma abbia superato il 50% dei
voti validi") quale condizione per l'attribuzione del 60% dei seggi
del consiglio comunale in favore delle liste o del gruppo di liste
collegate al candidato proclamato sindaco al primo turno.
Premette il tribunale rimettente che a seguito della consultazione
elettorale svoltasi il 23 aprile 1995 per l'elezione del sindaco e
del consiglio comunale del comune di Teramo (che e' comune con piu'
di 15.000 abitanti) e' risultato eletto al primo turno il candidato
alla carica di sindaco, Angelo Sperandio, avendo conseguito la
maggioranza assoluta dei voti validi. Poiche' poi il gruppo di lista
collegato al candidato proclamato sindaco al primo turno aveva
conseguito solo la maggioranza relativa dei voti validi (poco oltre
il 49%) ma non la maggioranza assoluta dei voti validi (cosi' come
prescrive l'art. 7, comma 6, cit. per l'attribuzione del c.d. premio
di maggioranza) il riparto dei seggi tra le varie liste o gruppi di
liste e' avvenuto con il criterio proporzionale.
Se pero' - prosegue il tribunale rimettente - l'intento del
legislatore e' stato quello di garantire una stabile maggioranza
consiliare in appoggio al sindaco per assicurare la governabilita'
dell'ente locale, si appalesa irragionevole che l'attribuzione del
premio di maggioranza avvenga al primo turno solo nell'ipotesi in cui
la lista o le liste collegate al sindaco abbiano superato in tale
turno il 50% dei voti validi e non anche nell'ipotesi del
conseguimento di una maggioranza relativa, o di un risultato
minoritario, con il conseguente pieno dispiegarsi di quell'effetto di
trascinamento sotteso all'obbligo di collegamento e al nuovo sistema
di elezione diretta del sindaco. Se la ratio del premio di
maggioranza risiede nella stabilita' dell'azione amministrativa -
osserva il tribunale rimettente - "sfugge la comprensione delle
ragioni per cui alla lista o all'aggregazione di liste collegate al
sindaco eletto al primo turno che abbia conseguito o un risultato
minoritario o, addirittura, la maggioranza relativa, ... com'e' nel
caso di specie, non debba essere attribuito quell'incremento di seggi
atto a dare al comune una stabile amministrazione". Ne' la
discrezionalita' legislativa trova, in tale ipotesi, una plausibile
giustificazione nell'interesse al rispetto del principio
proporzionalistico e di uguaglianza del voto (in relazione alla
possibilita' del voto disgiunto), interesse da ritenersi recessivo
rispetto all'interesse poziore perseguito dal nuovo ordinamento volto
a favorire la costituzione di solide maggioranze consiliari di
sostegno dell'esecutivo, quale emanazione del sindaco.
Vi sarebbe poi disparita' di trattamento sotto il profilo
dell'ingiustificata equiparazione di situazioni non omogenee: quella
in cui la coalizione di liste a sostegno del sindaco eletto al primo
turno non abbia conseguito il 50% dei voti validi, pur riportando la
maggioranza relativa, e quella in cui il gruppo di liste che
appoggiano il sindaco eletto nel turno di ballottaggio abbia
riportato un numero di suffragi inferiore alla lista o gruppo di
liste antagonista che ha conseguito al primo turno la maggioranza
assoluta. Solo nel secondo caso sarebbe rinvenibile una ragionevole
giustificazione dell'esclusione dell'effetto di trascinamento
conseguente all'attribuzione del premio di maggioranza.
Un ulteriore profilo di disparita' di trattamento emerge poi -
secondo il tribunale rimettente - comparando la disciplina del primo
e del secondo turno. Ed infatti nel turno di ballottaggio, non
prevedendo la norma nulla in ordine al livello di consensi che deve
ottenere la lista o l'aggregazione di liste raccordatasi con il
sindaco eletto, ben puo' verificarsi il caso che tale lista o gruppo
di liste collegate, pur ottenendo meno voti delle liste di
opposizione, ottenga piu' seggi; in tal caso l'alterazione del
principio della parita' dei voti espressi trova una spiegazione
nell'intento del legislatore di garantire una stabile maggioranza
consiliare in appoggio al sindaco, a favore della cui nomina,
principalmente, si e' espresso il corpo elettorale. Invece - prosegue
il tribunale rimettente - non si comprende perche' nella elezione del
sindaco al primo turno debba ritenersi necessaria per la lista o
gruppo di liste collegate al sindaco la maggioranza qualificata ai
fini dell'attribuzione del 60% dei seggi, e non gia' l'identico
livello di consensi (che la legge non specifica) previsto per il
secondo turno.
2. - Si sono costituiti Nodari Lenaro ed altri aderendo alla
prospettazione dell'ordinanza di rimessione e domandando la
dichiarazione di incostituzionalita' della disposizione censurata.
Considerato in diritto
1. - E' stata sollevata questione incidentale di legittimita'
costituzionale - in riferimento agli artt. 3, primo comma, 48,
secondo comma, e 97 della Costituzione - dell'art. 7, comma 6, della
legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio
provinciale) nella parte in cui richiede il conseguimento della
maggioranza assoluta (con le parole ma abbia superato il 50% dei voti
validi) quale condizione per l'attribuzione del 60% dei seggi del
consiglio comunale in favore delle liste o del gruppo di liste
collegate al candidato proclamato sindaco al primo turno. In
particolare il giudice rimettente sospetta la violazione dei
parametri indicati sotto un triplice profilo: a) non viene attribuita
(negandosi l'assegnazione del premio di maggioranza) una stabile
maggioranza al sindaco eletto al primo turno, ancorche' nessuna delle
liste o gruppi di liste che si sono contrapposte al candidato eletto
sindaco abbiano ottenuto la maggioranza assoluta, e quindi non viene
assicurata la governabilita' dell'ente locale; b) vengono trattate in
modo eguale situazioni diseguali che richiederebbero una disciplina
differenziata (quella in cui la coalizione di liste a sostegno del
sindaco eletto al primo turno non abbia conseguito piu' del 50% dei
voti validi, pur riportando la maggioranza relativa, e quella in cui
il gruppo di liste che appoggiano il sindaco eletto nel turno di
ballottaggio abbia riportato un numero di suffragi inferiore alla
lista o gruppo di liste antagonista che ha conseguito al primo turno
la maggioranza assoluta); c) si determina una disparita' di
trattamento della lista o gruppo di liste collegate al candidato
eletto sindaco perche', in presenza di una stessa esigenza di
assicurare la governabilita' dell'ente locale, e' prevista una
disciplina piu' favorevole per il secondo turno che non per il primo,
richiedendosi solo per quest'ultimo il requisito del raggiungimento
della maggioranza assoluta, laddove nel caso di ballottaggio puo'
conseguire il premio di maggioranza, perche' collegata al sindaco
eletto, una lista riuscita largamente minoritaria, cosi' che, mentre
nel primo turno vi e' una mera integrazione di una maggioranza
assoluta gia' conseguita, invece nel secondo turno vi e' (o vi puo'
essere) una ben piu' sensibile alterazione del criterio
proporzionale.
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - Innanzi tutto non e' leso il principio dell'eguaglianza del
voto (art. 48, comma 2, della Costituzione), giacche' questo esige
che l'esercizio del diritto di elettorato attivo avvenga in
condizioni di parita', donde il divieto del voto multiplo o plurimo,
ma non anche che il risultato concreto della manifestazione di
volonta' dell'elettorato sia proporzionale al numero dei consensi
espressi, dipendendo questo invece dal concreto atteggiarsi delle
singole leggi elettorali (sent. nn. 39 del 1973, 6, 60 e 168 del
1963, 43 del 1961); fermo restando in ogni caso il controllo di
ragionevolezza.
2.2. - Ne' e' leso il principio di eguaglianza, non essendo
comparabili il primo turno di votazioni ed il turno di ballottaggio
che rispondono a logiche diverse.
Nel primo turno l'elettorato e' chiamato ad esprimersi sia per i
candidati alla carica di sindaco, sia per le liste che concorrono per
la composizione del consiglio comunale. Quindi, ancorche' espresso in
un'unica scheda, il voto e' doppio e, secondo una precisa e
consapevole opzione del legislatore, puo' essere anche disgiunto, nel
senso che e' possibile che l'elettore voti per un candidato sindaco
e, contemporaneamente, per una lista ad esso non collegata.
L'ammissibilita' del voto disgiunto comporta conseguentemente che
e' ben possibile che in consiglio vi sia una maggioranza contrapposta
al sindaco, come anche che vi sia una situazione di equilibrio tra
consiglieri eletti nella lista o nelle liste collegate al sindaco e
consiglieri eletti in altre liste. Il legislatore, con una scelta che
rientra nell'ambito della sua discrezionalita', ha deliberatamente
escluso di assicurare comunque la maggioranza in consiglio al
candidato eletto sindaco, il quale quindi non puo' adagiarsi (e
puntare esclusivamente) sul suo prestigio personale, ma e' stimolato
a collegarsi a liste che abbiano un effettivo consenso
nell'elettorato. Il sindaco "forte" (perche' eletto al primo turno),
ma collegato ad una lista "debole" (nel senso che non raggiunge
anch'essa la maggioranza dei consensi al primo turno), risulta in
qualche modo penalizzato (come si e' fatto cenno nel corso della
discussione parlamentare) per un collegamento rifiutato da una parte
del suo elettorato che, pur votando lui, non ha pero' votato anche la
sua lista o addirittura ha votato per una lista contrapposta. In
questa situazione il sindaco dovra' cercare una maggioranza in
consiglio perche' l'elettorato, utilizzando la possibilita' di voto
disgiunto, non gliel'ha assicurata. Ed il legislatore ha ritenuto di
non alterare tale situazione che riflette il possibile (e legittimo)
scostamento tra il livello dei consensi confluiti sul candidato
sindaco e quelli raccolti dalla lista (o dalle liste) ad esso
collegata.
E' invece rispettosa della logica del voto disgiunto la modesta
correzione rappresentata dal premio di maggioranza operante al primo
turno che - come ha esattamente rilevato il tribunale rimettente -
vale solo a rafforzare una maggioranza assoluta gia' conseguita;
peraltro solo eventualmente (perche' non opera non solo se a
conseguire la maggioranza assoluta sia stata una lista non collegate
al sindaco, ma anche se la lista collegata abbia conseguito gia' piu'
del 60% dei voti validi) ed in misura mobile (perche' fa pari al 60%
ogni percentuale di maggioranza assoluta inferiore a tale livello).
2.3. - Nel turno di ballottaggio, invece, la prospettiva cambia
sensibilmente.
Non c'e' piu' la possibilita' di voto disgiunto, perche' si vota
soltanto il candidato sindaco collegato ad una o piu' liste.
L'elettore quindi non puo' piu' esprimere il consenso al candidato,
contemporaneamente, pero', bocciando il collegamento dal medesimo
prescelto: la sua manifestazione di volonta' e' necessariamente unica
e quindi piu' non sussiste alcun ostacolo intrinseco a valorizzare il
collegamento - nuovamente espresso in questo secondo turno mediante
l'abbinamento grafico tra il nome del candidato sindaco ed i simboli
delle liste a lui collegate - al fine di introdurre un piu' rigido
effetto di trascinamento attribuendo alla lista collegata al sindaco
la maggioranza assoluta dei seggi nella percentuale del 60% come
premio di maggioranza. Salva solo in questo caso l'ipotesi del gia'
avvenuto conseguimento, nel primo turno, della maggioranza assoluta
da parte di una lista non collegata al sindaco, eccezione questa che
rappresenta la residua proiezione, anche nel turno di ballottaggio,
dell'esigenza di tener conto del voto disgiunto.
Inoltre la evenienza in cui il premio di maggioranza e' attribuito
al turno di ballottaggio e' - per definizione - quella in cui il
corpo elettorale si presenta particolarmente frammentato posto che
ne' alcun candidato sindaco, ne' alcuna lista hanno ottenuto la
maggioranza assoluta dei voti validi al primo turno. Frammentazione
che invece manca nel caso in cui gia' il primo turno riveli
l'esistenza di un candidato sindaco "forte" che riesce a raggiungere
la maggioranza assoluta dei consensi, e l'esistenza, insieme, di una
lista a lui collegata altrettanto "forte" per aver anch'essa
conseguito la maggioranza assoluta. Frammentazione che neppure si
verifica nella ipotesi che vede contrapporsi ad un candidato sindaco
"debole", perche' costretto a ricorrere al ballottaggio, una lista di
opposizione "forte", tanto da avere conseguito la maggioranza
assoluta al primo turno. E' questo carattere frammentato del voto
espresso al primo turno che vale a connotare e differenziare
ulteriormente il turno di ballottaggio con premio di maggioranza; e
conseguentemente giustifica una diversa valutazione del legislatore
che, consentendo nuovi collegamenti e prevedendo un ben piu'
sostanzioso premio di maggioranza, mira ad incentivare nel secondo
turno una aggregazione delle forze in campo piu' accentuata di quella
rivelatasi insufficiente al primo turno.
In conclusione non sono comparabili, al fine dell'attribuzione del
premio di maggioranza, le due situazioni raffrontate: quella
dell'elezione del sindaco al primo turno (in cui c'e' il voto anche
per una lista; c'e' la possibilita' del voto disgiunto e c'e' la
competizione di piu' liste e piu' candidati) e quella dell'elezione
del sindaco al turno di ballottaggio (in cui il voto e' unico; non si
votano le liste collegate e sono parimenti possibili nuovi
collegamenti; i candidati sono solo due).
D'altra parte la coerenza del disegno complessivo emerge anche
dall'andamento dei lavori parlamentari, i quali mostrano che, quando
il voto disgiunto non era previsto (ed anzi era espressamente
comminata la sua nullita' in un primo testo unificato, elaborato in
seno alla prima commissione permanente della camera: art. 7, comma 4,
del testo presentato nella seduta del 31 luglio 1992), il premio di
maggioranza operava allo stesso modo al primo turno ed al turno di
ballottaggio. Una volta ammesso il voto disgiunto al primo turno e'
stato necessario, per coerenza intrinseca della scelta operata,
distinguere anche il premio di maggioranza tra i due turni,
riducendolo sensibilmente al primo turno per lasciarlo nella sua
originaria consistenza ed effettivita' soltanto al turno di
ballottaggio.
2.4. - Neppure sussiste la violazione del canone del buon andamento
della pubblica amministrazione, unitamente a quello della
ragionevolezza.
Una volta che non e' contestata - come il giudice a quo non
contesta - la legittimita' costituzionale del principio del voto
disgiunto, e si ammette che l'adozione di tale principio rientra nei
possibili modelli elettorali che il legislatore puo', nell'esercizio
della sua discrezionalita', disegnare, deve necessariamente
riconoscersi anche che la governabilita' dell'ente locale non e'
assunta come un valore assoluto, ma e' apprezzata come valore
specificamente tutelabile (giustificandosi la alterazione del
criterio proporzionale) soltanto nel caso, di maggior allarme, della
frammentazione dei consensi espressi, che e' quello del sindaco
"debole" collegato ad una o piu' liste "deboli" (nel senso sopra
precisato). D'altra parte, che la governabilita' non sia un valore
assoluto e' dimostrato proprio dall'ipotesi, che puo' verificarsi e
della cui legittimita' non si dubita, della maggioranza assoluta
conseguita (al primo turno) dalla lista contrapposta, o comunque non
collegata, al candidato eletto sindaco. In questo caso (in cui il
rischio della c.d. "ingovernabilita'" e' massimo) il sindaco, salva
la facolta' di dimettersi cosi' provocando lo scioglimento del
consiglio, deve convivere con una maggioranza a se' contrapposta; ma
cio' e' conseguenza della divaricazione del consenso espresso
dall'elettorato con il voto disgiunto, divaricazione, che il
legislatore intende rispettare per non premiare (se non proprio
penalizzare, come si e' prima ricordato: paragrafo 2.2) il sindaco
che si e' collegato alla lista che non riscuote sufficienti consensi.
A maggior ragione non contrasta con i parametri evocati l'ipotesi
(considerata dal giudice rimettente) in cui il rischio di
"ingovernabilita'" e' minore perche' non c'e' una maggioranza
precostituita favorevole al sindaco, ma neppure ce n'e' una di una
lista contrapposta o non collegata. Maggiori quindi sono gli spazi
per la mediazione politica, ferma restando anche in tal caso la
facolta' di dimissioni con conseguente scioglimento del consiglio.
3. - La affermata esclusione della violazione sia del principio di
eguaglianza e di ragionevolezza, sia di quello del buon andamento
dell'amministrazione pubblica non vuol dire, anche, che l'articolato
disegno complessivo del legislatore (frutto di un ampio dibattito
parlamentare proprio in ordine alle condizioni di operativita' del
premio di maggioranza) sia privo di inconvenienti in linea assoluta;
anzi si deve ammettere che possono derivarne situazioni al limite,
nelle quali tali inconvenienti assumono particolare rilevanza, come
appunto si e' verificato nel caso di specie, nel quale la lista
collegata al candidato eletto sindaco al primo turno ha mancato per
pochi voti la maggioranza assoluta, ma ha pur sempre ottenuto
un'ampia maggioranza relativa,in presenza della quale puo' apparire
una forzatura logica ravvisare una bocciatura, da parte
dell'elettorato, del collegamento tra il sindaco e la sua lista.
Tuttavia la ragionevolezza del sistema va valutata globalmente, e nel
suo insieme, e non gia' isolando ipotesi limite che enfatizzano
inconvenienti soltanto di fatto che possono verificarsi, ma che di
per se' non inficiano la logica complessiva del meccanismo
elettorale. Tanto piu' quando si tratta di inconvenienti che
risultano avvertiti, anche ripetutamente, nel corso dei lavori
parlamentari, ma evidentemente giudicati recessivi in sede di scelta
finale del sistema ritenuto migliore dal legislatore nell'esercizio
della sua discrezionalita'.
Certamente possono ipotizzarsi condizioni meno rigorose per
l'attribuzione del premio di maggioranza al primo turno, quale il
conseguimento della maggioranza relativa (invece che assoluta) ovvero
di una meno elevata percentuale di voti (ed infatti, nel corso dei
lavori parlamentari, prima che fosse varato il testo poi approvato,
la condizione richiesta era costituita dal conseguimento del 40%,
invece che del 50%, dei voti validi: cfr. emendamento 7.89 nel testo
presentato nella seduta del 21 ottobre 1992 della menzionata prima
Commissione permanente della Camera). Ed e' probabile che in tal modo
i possibili inconvenienti diminuirebbero; e' certo pero' che si
ridurrebbe anche il rispetto della volonta' dell'elettorato quanto
alla possibile bocciatura del collegamento del candidato eletto
sindaco. In realta', come si e' gia' accennato, si tratta di moduli
diversi, alternativi a quello recepito dalla disposizione censurata,
la eventuale adozione dei quali e' rimessa alla discrezionalita' del
legislatore, in quanto implicano la collocazione lungo piu' possibili
linee del delicato bilanciamento tra la previsione (ed il rispetto)
del voto disgiunto e la correzione dei suoi effetti mediante un
meccanismo di rettifica in senso maggioritario con incidenza
variabile a seconda della linea di bilanciamento prescelta.