L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 24 marzo 1996, ha
approvato il disegno di legge n. 1193 dal titolo "Interventi urgenti
per assicurare la funzionalita' del Policlinico di Palermo. Norme in
materia di personale delle Aziende sanitarie e di centri
trasfusionali", pervenuto a questo commissariato, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale il 27 marzo 1996.
Scopo precipuo del provvedimento legislativo in questione e' quello
di procedere all'ennesimo incremento del contingente aggiuntivo di
personale istituito presso l'ex U.S.L. n. 58 di Palermo per
assicurare la funzionalita' delle strutture assistenziali del
Policlinico Universitario della citta'.
In proposito va ricordato che il detto contingente a seguito delle
leggi regionali numeri 32 e 33 del 1982, n. 17 del 1993 e n. 3 del
1994 presenta in atto una dotazione di ben 589 unita' di cui 260
medici, 300 agenti socio-sanitari, 19 biologi e 10 tecnici
amministrativi.
Codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 266 del 1993 ha ritenuto
costituzionalmente legittimo un aumento di personale di una U.S.L. al
fine di metterlo a disposizione di un istituto universitario che
collabora all'erogazione delle attivita' assistenziali di competenza
della regione, pur adombrando il dubbio sulla vigenza del sistema
convenzionale fra Regione e Policlinico, ex art. 39 della legge n.
833/1978, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 6 del d.lgs. n.
502/1992.
Orbene, nonostante l'avvenuto consolidarsi del nuovo sistema
normativo nazionale di riferimento in materia sanitaria e di pubblico
impiego, il legislatore siciliano persevera nella ormai consolidata
prassi di disporre ope legis aumenti nelle dotazioni organiche di
personale eludendo, cosi', nei fatti, l'obbligo per la p.a. di
verificare preventivamente i carichi di lavoro dei propri dipendenti
e razionalizzare le procedure prima di assumere nuovo personale,
obbligo introdotto con le recenti riforme in materia di pubblico
impiego.
In proposito, va rilevato che reiterate richieste di chiarimenti,
ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, circa l'avvenuta
effettuazione delle predette incombenze da parte e del Policlinico e
dell'A.U.S.L. n. 6 di Palermo sono rimaste inevase e che da atti in
possesso di questo Ufficio (all. 1) risulta che la struttura
universitaria non dispone ancora di una pianta organica rideterminata
sulla base degli effettivi carichi di lavoro, ne' delle eventuali
integrazioni necessarie per l'attuazione dei piani di sviluppo.
Si soggiunge che, a tutt'oggi, non e' stato approvato dalla regione
il Piano sanitario regionale in cui devono essere individuati gli
obiettivi assistenziali e l'apporto delle strutture universitarie,
tant'e' che sinora non si e' potuto procedere alla stipulazione del
protocollo d'intesa in sostituzione della originaria convenzione
stipulata ai sensi dell'art. 833/78, ormai da oltre un biennio in
regime di prorogatio.
La cennata mancata definizione dei rapporti giuridico-economici fra
le due istituzioni (Regione ed Universita') suscita sotto altro
profilo la censura del provvedimento legislativo in questione, per
quanto attiene alla individuazione del sistema di copertura delle
spese che ne derivano.
Contraddittorio appare, infatti, porre da un canto l'onere
finanziario a carico del Policlinico Universitario di Palermo (art.
1, secondo comma) e, dall'altro, autorizzare (art. 2) l'assessore
regionale alla Sanita' a trattenere gli importi relativi alla
corresponsione della retribuzione al personale in questione (3
miliardi e 500 milioni di lire secondo il terzo comma dell'art. 1)
dalle somme dovute al primo per le prestazioni assistenziali rese
nell'ambito del rapporto convenzionale Universita'-Regione siciliana.
Detta procedura non tiene in considerazione che con il nuovo
sistema dell'accreditamento non si puo' piu' aprioristicamente
quantificare l'importo delle somme dovute dalla Regione al
Policlinico di Palermo, potendosi, in ipotesi, verificare che
l'entita' e la specie delle prestazioni sanitarie rese potrebbe non
rendere possibile la prevista decurtazione alla fonte operata
dall'assessore alla Sanita' sui trasferimenti in favore del
Policlinico stesso e tenuto, altresi', conto che dalle medesime somme
devono prelevarsi i fondi occorrenti per il pagamento degli
emolumenti alle altre 589 unita' gia' in servizio.
Danno, altresi', adito a rilievi di carattere costituzionale le
previsioni di cui agli artt. 3 e 4.
L'art. 3, che di seguito si trascrive, costituisce la
riproposizione in termini lessicali diversi della disposizione
contenuta nell'art. 8 del d.d.-l n. 745 approvato dall'A.R.S. il 1
maggio 1991, gia' dichiarata illegittima da codesta ecc.ma Corte con
sentenza n. 484/91.
"1. - Per la particolare situazione venutasi a creare con l'entrata
in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56, le disposizioni
indicate dall'art. 1, quindicesimo comma, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, si applicano al personale delle Aziende unita'
sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere gia' in servizio ai
sensi dell'art. 2, terzo comma, della legge regionale 13 dicembre
1983, n. 121 in osservanza delle disposizioni previste dall'art. 6,
ventitreesimo comma, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, nelle
qualifiche per le quali sia richiesto il titolo di studio non
superiore a quello di scuola secondaria di primo grado.
2. - Le Aziende unita' sanitarie locali e le Aziende ospedaliere
applicano le disposizioni di cui al primo comma entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge".
Si soggiunge che il legislatore siciliano gia' con l'art. 51 del
d.d.-l. n. 360, impugnato da questo ufficio con ricorso n. 64 del
1993, ha riproposto sotto altra veste la norma in questione, poi
omessa in sede di promulgazione dal Presidente della Regione, ai
sensi dell'art. 29, secondo comma, dello statuto speciale.
Orbene, il legislatore siciliano, sempre al fine di consentire
l'immissione definitiva nel ruolo regionale del personale sanitario
di dipendenti assunti in qualita' di supplenti nelle UU.SS.LL. ai
sensi dell'art. 2, terzo comma, della legge regionale n. 121/1983,
dispone l'ammissione dei suddetti ad un concorso riservato, facendo
stavolta riferimento alle previsioni dell'art. 1, quindicesimo comma,
della legge n. 549/1995.
Preliminarmente, si rappresenta che la norma teste' descritta
(poiche' si riferisce ad unita' di personale di livello non superiore
al quarto per le quali e' richiesto l'avviamento tramite uffici di
collocamento) si pone in palese contrasto con la vigente normativa
nazionale in materia di collocamento e di ammissione nei ruoli delle
pubbliche amministrazioni e segnatamente con l'art. 16 della legge n.
56/1987 nonche' con gli artt. 9 e 12 del d.P.R. n. 761/1979 e con gli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Si soggiunge che il legislatore siciliano con la censurata
disposizione regionale, nell'intervenire su di una legge statale id
est, art. 1, quindicesimo comma, legge n. 549/1995) estendendone
l'applicazione e dettando una disciplina in materia riservata alla
competenza dello Stato, illegittimamente esorbita dall'ambito delle
proprie competenze statutariamente determinate C.c. n. 527/1995).
Ultima in ordine di esposizione ma non di importanza e' la censura
della norma de qua sotto il profilo della violazione dell'art. 136
della Costituzione.
L'art. 136 della Costituzione, infatti, non solo comporta che la
norma dichiarata illegittima non venga assunta a criterio di
qualificazione di fatti, atti o situazioni, ma impedisce, altresi',
che attraverso una successiva, ulteriore legge, si imponga che fatti,
atti o situazioni possano essere valutati come se la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale non fosse intervenuta (C.c. n.
88/1966).
Al legislatore e' pertanto precluso non solo che la norma
dichiarata incostituzionale conservi la propria efficacia, bensi' di
raggiungere "anche se indirettamente" esiti corrispondenti a quelli
non consentiti (C.c. n. 223/1983).
Del pari, da' adito a rilievi di carattere costituzionale la norma
dell'art. 4, che di seguito si trascrive, con cui si conferisce
ultrattivita' ad una disposizione statale transitoria, relativa
all'assunzione di personale in servizio presso centri trasfusionali
gestiti dall'Avis:
"1. - Al fine di garantire la funzionalita' del servizio
trasfusionale in attuazione dell'art. 19 della legge 4 maggio 1990,
n. 107, il centro trasfusionale "P. Giaccone" sito presso il
Policlinico universitario di Palermo gestito dall'Avis comunale di
Palermo e' trasferito al Policlinico universitario di Palermo ed
assume la denominazione di servizio di immunoematologia e
trasfusionale.
2. - Il personale del Centro trasfusionale dipendente o
convenzionato in servizio alla data di entrata in vigore della legge
regionale 1 settembre 1993, n. 25 e' trasferito al servizio di
immunoematologia e trasfusionale del Policlinico per la copertura dei
posti previsti in organico alla data del 31 dicembre 1988. E'
trasferito altresi' il personale che abbia occupato i posti derivanti
da trasformazioni eo sostituzioni che si siano resi successivamente
indispensabili.
3. - Per le finalita' del primo comma, il personale dei Centri
trasfusionali di Sciacca e Trapani, gestiti in convenzione dalle
corrispondenti Avis e' trasferito rispettivamente all'Azienda unita'
sanitaria locale 1 di Agrigento - nelle more dell'attivazione
dell'Azienda ospedaliera di Sciacca di cui alla legge regionale 21
aprile 1995, n. 39 - e all'Azienda ospedaliera S. Antonio Abate di
Trapani.
4. - Per il trasferimento del personale di cui al secondo e terzo
comma, in servizio alla data indicata nei citati commi, con
osservanza di un orario non inferiore alle 28 ore settimanali, si
applicano le procedure e i criteri indicati nell'art. 19, quarto
comma, della legge 4 maggio 1990, n. 107.
5. - E' soppresso l'art. 63 della legge regionale 1 settembre 1993,
n. 25.
6. - All'onere finanziario previsto per complessive lire 2.300
milioni si fara' fronte:
a) quanto a lire 1.150 milioni con parte della disponibilita' del
capitolo 42802 del bilancio della regione siciliana;
b) quanto a lire 1.150 milioni con parte della disponibilita' del
capitolo 42840 del bilancio della regione siciliana".
L'art. 19 della legge n. 107/1990, infatti, in via eccezionale e
transitoria ha consentito il trasferimento alle UU.SS.LL., previo
concorso riservato per titoli ed esami, del personale dipendente o
convenzionato, in servizio alla data del 31 dicembre 1988 presso i
centri trasfusionali, gestiti per convenzione dalle associazioni di
volontariato o da strutture private, con l'osservanza di un orario di
lavoro non inferiore alle 28 ore settimanali.
Orbene, il legislatore siciliano nel disporre l'applicazione della
norma de qua anche ad unita' di personale in servizio alla data di
entrata in vigore della legge regionale n. 25/1993 (epoca ampiamente
successiva al 31 dicembre 1988) autorizza il bando del concorso
riservato in palese contrasto con l'art. 47, quarto comma, n. 4,
della legge n. 833/1978 che stabilisce il principio del concorso
pubblico; principio questo che puo' di certo essere derogato da norme
di legge statale (com'e' infatti avvenuto con il cennato art. 19
della legge n. 107/1990) ma che non puo' subire eccezione alcuna da
leggi regionali adottate in sede di attuazione-integrazione (C.c.
sentenza n. 266/1993).