ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, n. 4, 6 e
7 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale), e
9-bis del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni
comunali), promosso con ordinanza emessa il 9 luglio 1996 dalla Corte
d'appello di Catanzaro sui ricorsi, riuniti, proposti da Fuda Pietro
contro Minniti Francesco Giovanni ed altra, e Mollace Vincenzo contro
Minniti Francesco Giovanni ed altri, iscritta al n. 1136 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1996.
Visti gli atti di costituzione di Fuda Pietro, Mollace Vincenzo,
Minniti Francesco Giovanni e della regione Calabria, nonche' l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Franco G. Scoca per Fuda Pietro, Francesco
Scalzi per Mollace Vincenzo, Oreste Morcavallo per Minniti Francesco
Giovanni, Raffaele Mirigliani per la regione Calabria, e l'Avvocato
dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di appello di Catanzaro, prima sezione civile,
investita dei ricorsi proposti da Pietro Fuda e Vincenzo Mollace
avverso la sentenza n. 503 del 1996 del tribunale di Catanzaro nella
causa elettorale fra gli stessi Fuda e Mollace, Francesco Giovanni
Minniti e la regione Calabria, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 51 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, n. 4, e degli artt. 6 e 7 della legge 23
aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilita' degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), nonche' dell'art. 9-bis del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni
comunali), e successive modificazioni e integrazioni, nella parte in
cui ricomprendono le cause di lavoro nelle fattispecie di
litispendenza che sono fonte di incompatibilita', e non consentono,
una volta promossa l'azione popolare di cui al citato art. 9-bis,
l'esercizio dei diritti e delle facolta' volte a rimuovere detta
incompatibilita'.
Con riguardo all'art. 3, n. 4, della legge n. 154 del 1981, il
giudice a quo richiama la giurisprudenza di questa Corte tesa a
valorizzare il principio di elettorato passivo, ritenendo
irragionevole il sacrificio delle situazioni giuridiche fondate sul
rapporto di lavoro (con le connesse rivendicazioni di inquadramento a
fini previdenziali) e del diritto di elettorato passivo. Tanto piu'
che il legislatore ha accordato una deroga per le liti tributarie,
sulla base del rilievo che la conflittualita' fra ente impositore e
contribuente "appare quasi normale", il che avviene anche fra ente
datoriale e dipendente.
In merito agli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981 e all'art.
9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, il
collegio rimettente si sofferma sull'orientamento giurisprudenziale
favorevole alla coesistenza della fase contenziosa amministrativa
(art. 7 della legge n. 154) e di quella giurisdizionale, disciplinata
dall'art. 9-bis del citato decreto del Presidente della Repubblica n.
570, osservando che si priva l'eletto della piu' ampia tutela
assicurata dalla procedura amministrativa. Chiunque, determinato da
interessi particolari, voglia provocare la decadenza di un
consigliere, non gli offrira', certo, la possibilita' di rimuovere
l'incompatibilita' nei modi e nei tempi previsti dall'art. 7, e lo
"brucera'" con il deposito del ricorso giudiziario.
E' cosi' vanificata la facolta' di far venir meno
l'incompatibilita' per lite pendente, che l'evoluzione legislativa
sembra invece voler favorire al fine di contemperare l'interesse
pubblico con il corretto esercizio delle funzioni e il diritto di
elettorato passivo. L'art. 7 della legge n. 154 ammette come rimedio
l'impugnazione della delibera consiliare innanzi l'autorita'
giudiziaria ordinaria, garantendo l'attore popolare e il primo dei
non eletti; ma il deposito del ricorso, ai sensi dell'art. 9-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, cristallizza
la fattispecie e preclude l'utile rimozione dell'incompatibilita'.
2. - Si e' costituito Pietro Fuda, sostenendo la fondatezza della
questione anche in considerazione del fatto che nelle liti di lavoro
si rinviene, piu' che in quelle tributarie, la potenziale
conflittualita' fra ente impositore e contribuente (sentenza n. 58
del 1972 di questa Corte). La parte privata analizza, poi, il sistema
costruito dalla legge n. 154 del 1981, da un lato, e dall'art. 9-bis
del del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960,
dall'altro.
Il ricorso giurisdizionale contemplato dall'art. 9-bis e' delineato
in modo tale che nessun termine - se non quello dell'ultimo comma
dell'art. 6 della legge n. 154 - e' previsto per rimuovere
l'incompatibilita', si' che la decadenza deriva automaticamente dal
ricorso e dalla pronuncia del giudice adito. Di qui, l'alternativa
prospettata dalla parte privata: o il sistema viene inteso nel senso
che il ricorso al giudice, proposto in mancanza del provvedimento
amministrativo, conduce in caso di esito favorevole non alla
decadenza, ma all'obbligo per il consigliere eletto di iniziare il
procedimento di cui all'art. 7 della legge n. 154, oppure il ricorso
stesso deve ritenersi implicitamente abrogato. Fuori da questa
alternativa, si paleserebbe l'illegittimita' costituzionale dell'art.
9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570, per
violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione, essendovi
disparita' di trattamento dell'eletto in relazione al fatto del
terzo, a seconda che sia esperita o no l'azione popolare preclusiva
della sanatoria in via amministrativa; e sarebbe violato, altresi',
il diritto di elettorato passivo, in quanto l'iniziativa del terzo
interessato preclude la rimozione della incompatibilita'.
3. - Si e' costituito Vincenzo Mollace, cittadino elettore,
appellante avverso la sentenza di primo grado del tribunale di
Catanzaro, anch'egli nel senso della fondatezza della questione alla
luce della giurisprudenza costituzionale che vuole ristrette le cause
di incompatibilita' e ineleggibilita' soltanto a cio' che e'
indispensabile per la soddisfazione degli interessi pubblici (fra le
altre, ricorda la sentenza n. 46 del 1969).
4. - Si e' poi costituito, per sostenere l'infondatezza della
questione, Giovanni Minniti, presentatore del ricorso ai sensi
dell'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570,
accolto dal tribunale di Catanzaro con la sentenza citata. Egli
osserva che la mancata abrogazione dell'art. 9-bis, al momento di
definire la nuova disciplina delle incompatibilita' con la legge n.
154 del 1981, e' frutto di una precisa scelta legislativa:
l'accoglimento della questione frantumerebbe un impianto normativo
volto a garantire l'interesse pubblico, oltre che il diritto
dell'elettore di adire l'autorita' giudiziaria per porre fine alla
situazione di incompatibilita', quando vi sia inerzia dell'eletto e
del consiglio di appartenenza.
Certo, la pendenza di lite tributaria non e' piu' causa di
incompatibilita', ma vi e' sostanziale differenza fra tali liti e
quelle di lavoro, perche' la potesta' impositiva dello Stato sottrae
al privato la piena disponibilita' della vertenza e la possibilita'
di determinarne l'esito. I rapporti di lavoro e le liti che ne
derivano sono stati disciplinati dal legislatore in maniera diversa
(sentenza n. 48 del 1987); e in proposito la Corte ha precisato che
la necessaria garanzia di obiettivita' nell'esercizio delle funzioni
e' esclusa dalla sussistenza di rapporti di dipendenza diretta o
indiretta, da rapporti di affari o da posizioni personali di
conflitto con l'amministrazione (sentenza n. 42 del 1961). Si
osserva, quindi, come il diritto di elettorato passivo trovi adeguata
tutela, senza che vi sia discriminazione rispetto ad altri cittadini,
nella facolta' dell'eletto di rimuovere la causa di incompatibilita'
entro dieci giorni dal suo verificarsi. L'azione popolare -
esperibile da chiunque vi abbia interesse e finanche dal prefetto -
conosce come finalita' primaria la tutela del buon andamento e
dell'imparzialita' dell'amministrazione.
5. - Si e' costituita infine la regione Calabria nel senso della
fondatezza, soffermandosi sull'irragionevolezza dell'art. 3, n. 4,
della legge n. 154, nella parte in cui non esclude dalle fattispecie
di litispendenza le cause di lavoro dei dipendenti dell'ente, in
considerazione del diverso trattamento riservato alle liti per fatto
connesso con l'esercizio del mandato dell'amministratore dell'ente.
6. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
la manifesta inammissibilita'. L'Avvocatura obietta, innanzitutto,
che l'ordinanza non motiva sulla rilevanza della questione; quanto
alla "non manifesta infondatezza" il giudice a quo si limiterebbe a
"mere variazioni o divagazioni". L'individuazione dei limiti
all'elettorato passivo e' rimessa al legislatore, che nel caso di
specie ha rispettato il canone di razionalita'. Ne' appare persuasivo
il richiamo, presente nell'ordinanza, agli interessi particolari del
promotore dell'azione popolare, dal momento che gli strumenti di
tutela in tale settore dovrebbero essere non diminuiti, ma
rafforzati.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale nasce dal
giudizio, in appello, avverso la sentenza con la quale il tribunale
di Catanzaro ha dichiarato la decadenza di un consigliere regionale,
accogliendo una domanda, proposta ai sensi dell'art. 9-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, che, nel
"cristallizzare" la fattispecie, ha impedito all'eletto di rimuovere
utilmente l'incompatibilita' dopo la notifica del ricorso.
La questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte
d'appello di Catanzaro investe le seguenti disposizioni:
l'art. 3, n. 4, della legge n. 154 del 1981, nella parte in cui
include nelle fattispecie di litispendenza che sono fonte di
incompatibilita' le cause di lavoro: cio' sarebbe illegittimo alla
luce del principio costituzionale che tutela il diritto di elettorato
passivo (artt. 3 e 51 della Costituzione), anche in considerazione
del fatto che la stessa disposizione esclude dal novero delle
incompatibilita' le liti tributarie;
il collegio denuncia altresi' le norme che regolano la procedura
di rimozione dell'incompatibilita' (artt. 6 e 7 della legge n. 154
del 1981) e, soprattutto, l'art. 9-bis del decreto del Presidente
della Repubblica n. 570 del 1960 che disciplina l'azione popolare
elettorale: disposizioni che sarebbero illegittime nella parte in cui
non consentono l'esercizio dei diritti volti a rimuovere la causa di
incompatibilita' per lite pendente; e infatti, secondo la
giurisprudenza prevalente, la domanda ex art. 9-bis cristallizza la
fattispecie, precludendo all'eletto di adempiere tardivamente
l'obbligo di rimuovere la causa di incompatibilita'.
E' dunque l'art. 9-bis come interpretato dalla Cassazione, la norma
investita in via primaria dal dubbio di legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, mentre la
menzione degli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981 e' fatta
evidentemente per cautela - e comunque in via subordinata - si' che
questa Corte ha al suo esame tutte le norme procedurali essenziali,
restando cosi' determinato il thema decidendum.
2. - Occorre esaminare la prima questione sollevata, quella che si
indirizza alla statuizione dell'incompatibilita'.
Il dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, n. 4, della
legge n. 154 del 1981 e' infondato. Spetta al legislatore, nel
ragionevole esercizio della sua discrezionalita', attuare l'art. 51
della Costituzione, stabilendo il regime delle cause di
ineleggibilita' e di incompatibilita'. L'aver escluso le liti
tributarie dalle fattispecie di litispendenza che sono causa di
incompatibilita' non vizia d'irragionevolezza la disposizione: una
cosa sono, invero, le liti tributarie, altra le cause di lavoro. E
non si dimentichi, a tal riguardo, che non vi e' incompatibilita' per
le liti connesse con l'esercizio del mandato elettivo, sia quelle
correlate ai compiti istituzionali, sia quelle con cui si fa valere
un interesse della collettivita' (Cass. n. 3756 del 1985).
3. - Piu' delicato il secondo punto, che attiene alla concorrenza
dei due meccanismi, quello contenzioso amministrativo e l'azione
popolare.
Va ricordato, innanzitutto, che la legge n. 154 del 1981, pur cosi'
prodiga di abrogazioni della disciplina elettorale previgente (v.
l'art. 10), ha tenuto ferma l'azione popolare elettorale introdotta
dall'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570
del 1960, come integrato dalla legge 23 dicembre 1966, n. 1147. Vi
e', quindi, la coesistenza di due meccanismi diversi: il primo,
quello contenzioso amministrativo, mira a rimuovere
l'incompatibilita' attraverso una procedura in contraddittorio che
consente all'eletto di presentare osservazioni, prevedendo come
extrema ratio la pronuncia di decadenza; mentre l'azione popolare e'
costruita in modo tale da "cristallizzare la fattispecie" al momento
della proposizione della domanda. Se l'eletto non rimuove
tempestivamente l'incompatibilita', confidando nel procedimento
amministrativo ex art. 7 della legge n. 154 del 1981, lo fa "a suo
rischio", come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 235 del
1989.
La concorrenza dei due meccanismi e' pacificamente ammessa dalla
giurisprudenza, ordinaria e costituzionale (v., di recente, la
sentenza n. 357 del 1996), ma deve operare in modo proporzionato
rispetto ai beni pubblici meritevoli di protezione: le limitazioni
poste al diritto di elettorato passivo, che questa Corte ha
ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili (sentenze nn. 571 del
1989 e 235 del 1988), devono essere necessarie e ragionevolmente
proporzionate (sentenze nn. 141 del 1996 e 476 del 1991).
Ora, la decadenza pronunciata in sede giurisdizionale anche quando
il consigliere abbia rimosso la causa di incompatibilita', dopo la
proposizione dell'azione popolare, rappresenta una misura non
proporzionata rispetto ai beni salvaguardati dalla incompatibilita'
stessa; e va qui ribadito che la decadenza e' veramente l'extrema
ratio (sentenza n. 357 del 1996). E' significativo in proposito il
disagio della dottrina, che ha auspicato una correzione da parte
della giurisprudenza tale da permettere al consigliere di rimuovere,
anche nel corso dell'azione giudiziale, la causa di incompatibilita'.
4. - Questa Corte e' ben consapevole che una materia cosi' delicata
richiede che sia il legislatore a operare un bilanciamento degli
interessi meritevoli di tutela; e ad essa e' preclusa l'adozione di
una pronuncia tendente a integrare o a sostituire la normativa
vigente, che sarebbe giustificata, si', dalla tutela di un diritto
fondamentale qual e' il diritto di elettorato passivo, ma finirebbe
per ledere l'ambito riservato alla discrezionalita' legislativa.
Ferma la concorrenza dei due meccanismi (quello previsto dall'art.
7 della legge n. 154 del 1981 e l'azione diretta al tribunale,
contemplata dall'art. 9-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 570 del 1960), gli artt. 3 e 51 impongono di temperare
l'eccessiva severita' del sistema attuale, quale risulta definito
dalla giurisprudenza, assicurando la proporzione tra fini perseguiti
e mezzi prescelti. Bisogna dunque consentire di rimuovere la causa
d'incompatibilita' entro un termine ragionevolmente breve, dopo la
notifica del ricorso di cui all'art. 9-bis, per assicurare un
equilibrio fra la ratio giustificativa della incompatibilita' e la
salvaguardia del diritto di elettorato passivo, senza pregiudizio di
un futuro intervento del Parlamento e di un'evoluzione
giurisprudenziale che diano compiuta razionalita' al sistema.
L'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del
1960 e' quindi illegittimo nella parte in cui prevede che la
decadenza possa essere pronunciata in sede giurisdizionale, senza che
sia data all'interessato la facolta' di rimuovere utilmente la causa
di incompatibilita' entro un congruo termine dalla notifica del
ricorso previsto da esso.
A seguito della parziale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 9-bis citato, rimangono superati i dubbi
sugli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981. Le relative censure
vanno pertanto dichiarate infondate.