Ricorre la regione Piemonte in persona del presidente della giunta
regionale, on.le Enzo Ghigo, autotizzato con delibera della giunta
regionale n. 303-7793 del 3 aprile 1996, rappresentato e difeso (in
virtu' di procura autenticata dal notaio Viscusi di Torino del 18
aprile 1996, rep. 265727) dall'avv. Enrico Romanelli, e presso lo
studio del medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria,
n. 5, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
dell'on. presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, nonche' presso l'Avvocatura generale
dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale del decreto-legge 25 marzo 1996, n. 154
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - parte I, n.
72, del 26 marzo 1996), recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata".
Premesso in fatto
Sulle competenze normative regionali ex art. 117 della Costituzione
in materia di urbanistica e di lavori pubblici di interesse
regionale, e sulle correlate funzioni amministrative regionali di cui
all'art. 118 della Costituzione e' venuto ad illegittimamente
incidere, senza prendere in alcuna considerazione la posizione, delle
regioni, il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154 (emanato in assenza dei
necessari presupposti di cui all'art. 77 della Costituzione), meglio
specificato in epigrafe.
Il decreto oggetto del presente ricorso si compone di dodici
articoli, di contenuto non omogeneo che, nel loro complesso,
ripropongono il contenuto dei precedenti decreti, sia pure con alcuni
adattamenti che, tuttavia, non ne fanno venir meno i gravi aspetti di
illegittimita' costituzionale.
In particolare, con l'art. 3, viene prevista la facolta', per il
Ministro, di sostituire al sindaco un commissario ad acta per
omissioni nell'adozione di provvedimenti sanzionatori; l'art. 5
prevede l'introduzione di un'ipotesi di silenzio-assenso
nell'adozione, da parte della regione, degli strumenti urbanisti
predisposti dai comuni e l'art. 8 incide sulla disciplina del
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia.6
In diritto
1. - Il d.-l. 25 marzo 1996, n. 154 costituisce l'ultimo di una
ormai lunga serie di decreti-legge, non arrivati alla conversione,
principiata con il d.-l. 23 settembre 1994, n. 551. Tale
decreto-legge n. 551 del 1994 fu a suo tempo impugnato dalla
ricorrente regione, con ricorso all'ecc.ma Corte, con cui fu
denunziata l'illegittima compressione delle competenze normative ed
amministrative regionali e la violazione dei principi dettati dagli
artt. 3, 9 e 97 della Costituzione della Repubblica. Tali censure
sono da riproporsi nei confronti delle norme riprodotte nel loro
contenuto (con identita' del nucleo precettivo essenziale e spesso
con la stessa formulazione letterale) nei decreti-legge successivi;
quanto meno nei limiti in cui restino salvi gli effetti della norma
decaduta prodottisi nel periodo della sua vigenza precaria, secondo
quanto codesta Corte ha affermato con la recente decisione 21 marzo
1996, n. 84.
E' da aggiungere che vari comuni piemontesi hanno fatto
applicazione dell'istituto del silenzio-assenso, previsto dai vari
decreti-legge che, pur non convertiti, si sono succeduti nel tempo,
considerando in base ad essi approvati piani regolatori, in assenza
di un deliberato regionale con gravissimo pregiudizio dei connessi
interessi urbanistici.
2. - La ricorrenza degli estremi della necessita' e dell'urgenza
del decreto impugnato e' esclusa ictu oculi, se si considera che il
decreto oggi impugnato fa parte di quella stessa serie di
decreti-legge, di contenuto analogo, che ormai da un biennio si
stanno sussegnendo l'uno all'altro, tutti sull'onda di una
dichiarata, ma indimostrata (ed anzi, con tutta evidenza,
inesistente) urgenza. Nel contempo tutti esprimono la medesima
accentuata, ed illegittima, tendenza a comprimere le autonomie
regionali.
3. - Un invero degli aspetti piu' gravi di violazione, da parte
del decreto-legge oggetto del presente ricorso, delle competenze
regionali, di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione risiede
nella previsione di un silenzio-assenso per l'approvazione, da parte
della Regione, degli strumenti urbanistici e delle relative varianti,
a seguito del decorso di centottanta giorni dalla trasmissione alla
Regione da parte dell'ente che ha adottato tali strumenti e connesse
varianti.
E' appena il caso di rilevare che la previsione del
silenzio-assenso, a prescindere dai suoi aspetti di eccezionalita'
nell'ambito del nostro ordinamento amministrativo, e' tale, per
pacifica giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte Costituzionale, che
"puo' ritenersi ammissibile in riferimento ad attivita'
amministrative nelle quali sia pressoche' assente il tasso di
discrezionalita', mentre la trasposizione di tale modello nei
procedimenti ad alta discrezionalita', primi fra tutti quelli della
pianificazione territoriale, finisce per incidere sull'essenza stessa
della competenza regionale" (cosi' Corte costituzionale, 12 febbraio
1996, n. 26; in termini analoghi, cfr. Corte costituzionale, n. 393
del 1992 e n. 408 del 1995).
Nel caso di specie, si verte appunto in tema di strumenti di
pianificazione territoriale che, in quanto comportano scelte di
carattere largamente discrezionale, costituiscono appunto un ambito
assolutamente incompatibile per l'adozione legislativa dello
strumento del silenzio-assenso.
Quand'anche potesse eventualmente considerarsi giustificata la
valutazione delle esigenze di speditezza del procedimento
amministrativo, non puo' non tenersi conto del primario interesse
pubblico alla tutela degli interessi urbanistici ed ambientali. E
deve rilevarsi che la previsione di un automatismo, quale quello
disegnato dalla norma in esame, non ricerca una soluzione di
equilibrio tra esigenze di speditezza ed una persistente, necessaria,
imprescindibile tutela dei valori urbanistici; ma accetta la
soluzione estrema del silenzio-assenso, che espone a rilevanti
pericoli ed accetta il gravissimo sacrificio dei valori urbanistici
ed anche paesaggistici, ed ambientali, questi ultimi anch'essi
oggetto di esplicita tutela nella Carta costituzionale, collocata
anzi, con l'art. 9, comma 2, nell'ambito dei "Principi fondamentali".
4. - Inoltre, le competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118
della Costituzione appaiono violate dal decreto impugnato con la
previsione (contenuta nel comma 1 dell'art. 3) della sostituzione al
sindaco di un commissario ad acta per omissioni, di cui fra l'altro
non vengono chiariti i confini in maniera chiara ed univoca.
L'indeterminatezza dei presupposti di applicazione della previsione
si accompagna peraltro all'attribuzione in via esclusiva al Ministro
competente ("anche d'ufficio") del relativo potere sostitutivo, senza
alcuna previsione di una partecipazione della Regione all'esercizio
di una cosi' incisiva forma di controllo.
Si tratta di una deroga (priva di giustificazione) al principio
generale e costituzionalmente garantito dell'autonomia degli enti
locali. Nel contempo, l'attribuzione del potere di controllo
sostitutivo al Ministro dei lavori pubblici si manifesta come una
violazione dell'art. 130 della Costituzione, che postula
l'attribuzione di tali poteri ad un organo regionale.
Ne' l'attribuzione di tale potere ad un organo dello Stato trova
una giustificazione nella decisione 12 maggio 1977, n. 75 di codesta
ecc.ma Corte, che rigetto' il conflitto di attribuzione proposto da
altra Regione a statuto ordinario avverso la nomina prefettizia di un
commissario ad acta presso un comune per eseguire una decisione del
Consiglio di Stato (Corte costituzionale, 12 maggio 1977, n. 75),
sul presupposto che il pregiudizio subito dalla regione era da
ricollegarsi alla pronunzia dell'organo giurisdizionale, e non alla
decisione del prefetto. Da tale decisione si ricava anzi la conferma
implicita che (al di fuori delle ipotesi in cui esso sia mera
attuazione di pronunzie giurisdizionali) il controllo sostitutivo,
come in genere tutti i controlli amministrativi sui comuni, rientra
nelle competenze regionali, ai sensi dell'art. 130 della
Costituzione.
5. - Il decreto-legge impugnato, all'art. 7, viene ad incidere
illegittimamente anche sulle competenze normative ed amministrative
regionali in materia di lavori pubblici di interesse regionale.
Infatti, l'art. 7 detta disposizioni per la definizione del
contenzioso in materia di opere pubbliche. In particolare, con il
comma 9 di tale articolo, si prevede che "le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 ... possono chiedere al Ministro dei lavori pubblici
l'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo"
(relative alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualsiasi
ragione risultino sospese").
I relativi provvedimenti ministeriali sono condizionati dal comma 2
dello stesso art. 7 alla verifica del perdurare dell'interesse
pubblico alla realizzazione dell'opera, degli aspetti di tutela
ambientale e di sicurezza, dei riflessi derivanti all'amministrazione
dai provvedimenti giurisdizionali che eventualmente abbiano
determinato la sospensione dell'opera, e della congruita' degli
aspetti economici dell'affidamento. Peraltro, in base allo stesso
comma 2 dell'art. 7, e' lo stesso Ministro dei lavori pubblici ad
essere chiamato a dettare, con proprio decreto, i criteri di
valutazione della ricorrenza dei suddetti presupposti.
Si rileva che, in base alla menzionata previsione, ove la
valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione
rientra nelle competenze regionali, la Regione viene assoggettata ad
un controllo del Ministro, li' dove dovrebbe essere affermata la
competenza esclusiva della Regione in proposito. La disposizione
appare illegittima, quanto meno nei limiti in cui sulla valutazione
in questione non sia riconosciuta la competenza regionale, e la
commissione chiamata ad esprimersi su di essa non sia di nomina
regionale (sia pure con una composizione, che si adegui nelle linee
direttive ai criteri stabiliti dalla norma in questione).
Va ancora aggiunto che la stessa rimessione al Ministro dei lavori
pubblici della determinazione dei criteri sulla base dei quali
valutare il perdurare dell'interesse pubblico e la congruita' degli
aspetti economici trascende indubbiamente dall'ambito del potere di
indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 118 della Costituzione,
potere che, peraltro, non compete al singolo Ministro, dovendo essere
esercitato, ai sensi della legge n. 400 del 1988, mediante
deliberazioni del Consiglio dei Ministri. Da un punto di vista
contenutistico, poi, gli atti di indirizzo e di coordinamento non
possono estrinsecarsi in forme espressive tanto "analitiche e
dettagliate" da non lasciare alle regioni un necessario spazio di
autonomia entro il quale esercitare le proprie competenze.