Ricorso per illegittimita' costituzionale proposto dalla regione Lombardia, in persona del presidente in carica della Giunta regionale, on. prof. Roberto Formigoni, a cio' autorizzato con delibera della Giunta regionale che viene depositata agli atti, rappresentata e difesa, per mandato in calce al presente atto, dagli avv.ti Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e Giovanni C. Sciacca, del foro di Roma, presso il quale, in Roma, via G. B. Vico, 29, viene eletto domicilio; contro e nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, sedente in Roma, Palazzo Chigi, P.zza Colonna, e legalmente domiciliata presso l'Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; per la declaratoria di illegittimita' costituzionale: 1) dello art. 1, primo comma, del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, recante "Disposizioni urgenti in materia veterinaria e sanitaria", nella parte che, sostituendo il primo comma, dell'art. 2 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, dispone che i requisiti strutturali e tecnologici, nonche' i criteri organizzativi "uniformi", relativi agli Istituti zooprofilattici sperimentali, siano determinati con atto di indirizzo e coordinamento, emanato, su proposta del Ministro della sanita', dal Consiglio dei Ministri, unicamente sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome; 2) del secondo comma., dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, il quale, sostituendo il terzo comma dell'art. 3 del d.lgs. n. 270/1993, attribuisce al solo direttore generale ogni e qualsiasi potere di gestione di ciascun Istituto zooprofilattico sperimentale, compresa "l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'Ente verso l'esterno"; 3) del medesimo art. 1, secondo comma., del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, nella parte in cui, sostituendo l'art. 3, quinto comma, del d.lg.s. 30 giugno 1993, n. 270, attribuisce al Ministro della sanita' di fissare, di concerto con il Ministro del tesoro e con il Ministro per gli affari regionali, i contenuti giuridici ed i criteri per la determinazione dei contenuti economici del contratto che regola il rapporto di lavoro del direttore generale degli Istituti zooprofilattici sperimentali; 4) del secondo comma, del medesimo art. 1, del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176 che, sostituendo il decimo comma, dell'art. 3 del d.lgs. n. 270/1993, attribuisce al Ministro della sanita' un potere sostitutivo, in forza del quale egli stesso puo' individuare i criteri generali di valutazione dei titoli, le procedure di esame e i requisiti di ammissione dei candidati, nonche' bandire l'avviso pubblico e nominare la commissione giudicatrice di esame per la copertura del posto di direttore generale degli Istituti zooprofilattici sperimentali; 5) del secondo comma dello stesso art. 1, del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, il quale, sostituendo la lettera a) del primo comma dell'art. 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, demanda ad un organo dello Stato (C.I.P.E.) la determinazione delle risorse finanziarie delle quali potra' disporre ciascun Istituto zooprofilattico sperimentale, eliminando ogni potere delle regioni e sostituendolo con la pura e semplice acquisizione di un parere da parte della Conferenza permanente Stato-regioni; 6) del quarto comma dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, il quale, sostituendo l'art. 7 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, attribuisce al potere regolamentare del Governo, ai sensi dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988, senza alcun coinvolgimento, neppure indiretto delle regioni, la disciplina dello Stato giuridico del personale degli Istituti zooprofilattici sperimentali; 7) del quinto comma, dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, il quale, introducendo un art. 10-bis nel corpo del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270 ("Norma transitoria") dispone la conferma degli attuali direttori degli Istituti zooprofilattici sperimentali, facendo assumere ad essi la qualifica di direttori generali con i relativi illimitati poteri di gestione di cui al precedente punto 2), anche in violazione delle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 239/1994, convertito in legge n. 444/1994, secondo quanto giudicato dall'ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 208 del 1992. Per violazione degli artt. 117, 118 e 119, nonche' - con riferimento alle disposizioni qui impugnate e sopra elencate ai numeri 2) e 5) - per violazione dell'art. 97 della Costituzione. Il d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, recante "Disposizioni urgenti in materia veterinaria e sanitaria" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 2 aprile 1996, n. 78, innova profondamente e sostanzialmente molteplici disposizioni contenute nel d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, che recava il "Riordinamento degli Istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421". Per effetto delle modificazioni apportate con le specifiche disposizioni oggetto del presente ricorso proposto per illegittimita' costituzionale (sopra da 1 a 7), in realta' viene modificata ab imis la natura stessa degli Istituti zooprofilattici sperimentali i quali, in sostanza, cessano di essere "strumenti tecnico-scientifici" anche e prevalentemente al servizio delle regioni e delle province autonome, per vedersi trasformati in organi tecnici in tutto e per tutto rientranti nella organizzazione periferica dello Stato, sia pure con riflessi peraltro meramente funzionali sull'esercizio di talune specifiche funzioni regionali. Ne risultano palesemente violati gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, oltre che - evidentemente - l'art. 77, secondo comma della Costituzione, non essendo seriamente ravvisabile la ben che minima sussistenza di un "caso straordinario di necessita' e di urgenza" che giustifichi il ricorso allo strumento del decreto-legge, trattandosi di un riordino strutturale di istituti esistenti e funzionanti, rispetto ai quali nessuna contingenza sopravvenuta puo' minimamente giustificare una surrettizia attribuzione del carattere di "straordinaria urgenza" ad una volonta' legislativa di ... ridisegnare gli attuali Istituti zooprofilattici sperimentali dal punto di vista istituzionale, ordinamentale e organizzativo (dato e nient'affatto concesso che siffatto "ridisegno" sia in se stesso e intrinsecamente legittimo sul piano costituzionale)|. Con specifico riferimento a talune delle disposizioni innovative contenute nel decreto-legge oggetto del presente ricorso e che verranno analiticamente esaminate in proseguo, poi, risulta violato altresi' l'art. 97 della Costituzione. I - Prima di passare alla trattazione specifica di ciascuna delle sette deduzioni di illegittimita' costituzionale, riferite ad altrettante disposizioni contenute nel decreto-legge qui impugnato, e' opportuno ricordare che gia' in occasione della pubblicazione del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, varie regioni e province autonome, fra le quali l'attuale ricorrente regione Lombardia, proposero ricorso per illegittimita' costituzionale di quel decreto legislativo, considerandolo fortemente "invasivo" e in aperto contrasto con il disposto dell'art. 27, primo comma, lettera l), oltre che dell'art. 66, secondo comma., lettera c), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Quei ricorsi - del 1993 - denunciavano l'anzidetta "invasivita'" sotto il profilo che il decreto legislativo n. 270/1993 risultava "intaccare" la potesta' legislativa regionale in materia di organizzazione degli Istituti zooprofilattici sperimentali, nel senso di trasformare quest'ultima da potesta' legislativa "propria" in potesta' meramente integrativa. Le regioni ricorrenti lamentarono anche - in quella precedente occasione - la attribuzione di funzioni di "indirizzo e coordinamento" al Ministro della sanita' e l'inserimento di disposizioni prescrittive "di estremo dettaglio" concernenti la organizzazione degli istituti stessi. Fu denunciato anche - sempre in quella sede giurisdizionale - che norme regolamentari di fonte statale fossero subordinate unicamente ad una "intesa" con la Conferenza permanente Stato-regioni. Quest'ultimo richiamo ha speciale rilievo in questa sede, perche' il d.-l. 2 aprile 1996, n. 176 "elimina" persino quella "intesa" e la sostituisce con una pura e semplice acquisizione di parere. II - A fronte di quei ricorsi, codesta ecc.ma Corte costuzionale, con la propria sentenza n. 124, addi' 24 marzo/7 aprile 1994, ritenne che, in effetti, gli Istituti zooprofilattici sperimentali debbano considerarsi organismi operanti "anche" in materie rimaste di competenza dello Stato, con particolare riguardo alle funzioni di vigilanza zoosanitaria ai confini, nei rapporti con l'estero e alle funzioni di autorizzazione alla produzione di sieri, vaccini e di prodotti occorrenti alla lotta contro le malattie trasmissibili degli animali. In tale prospettiva la Corte costituzionale ecc.ma, pur accogliendo tre dei motivi svolti nei ricorsi delle regioni e delle province autonome, ebbe a respingerne altri tre, motivando che la anzidetta "inerenza" degli Istituti zooprofilattici sperimentali "anche" rispetto a funzioni rimaste nella titolarita' e nell'esercizio di organi dello Stato, poteva consentire la attribuzione o, addirittura, la "riattribuzione" di potesta' statali, soggiungendo tuttavia quanto segue: "Naturalmente occorre verificare che non sola sussista un interesse nazionale il quale appaia ragionevolmente collegato ad esigenze unitarie, ma altresi' che la disciplina posta in essere dallo Stato, considerata nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue particolari modalita', sia non solo contenuta nei precisi limiti delle reali esigenze sottostanti all'interesse invocato, ma appaia anche essenziale e necessaria per l'attuazione del medesimo. Orbene, se si considerano le modificazioni che il d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, intende - ora - apportare ai contenuti del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, ci si avvede immediatamente che trattasi soltanto di ingerenze, riappropriazioni, ovvero appropriazioni ex novo, a favore di organi dello Stato, di funzioni meramente ordinamentali, strutturali e organizzative che non hanno la ben minima attinenza con un migliore o piu' ampio perseguimento di interessi statali, quali quelli che si dicono essere pur presenti nella complessita' dei compiti demandati agli Istituti zooprofilattici sperimentali: nulla puo' dirsi riferibile alla materia dei rapporti internazionali, dei regimi doganali (tra l'altro fortemente liberalizzati nell'ultimo triennio|||), o della lotta alle malattie infettive. Una ulteriore "giustificazione" del solo parziale e limitato accoglimento di quei ricorsi risulto' - inoltre, da parte della Corte costituzionale ecc.ma, nella ravvisata necessita' che il legislatore statale assicurasse, comunque - la osservanza degli obblighi nascenti dalla appartenenza dell'Italia alla CEE. Senonche', dal 1994 ad oggi, quest'ultimo aspetto del problema della legittimita' costituzionale della normativa statale che si ingerisce in ambiti funzionalmente demandati alle regioni, ha subito una sostanziale modificazione, dopo che, con le sentenze n. 389/1994 e n.94/1995, la ecc.ma Corte costituzionale ha definitivamente e senza esitazione riconosciuto che anche la legislazione delle regioni deve uniformarsi ai precetti dettati dagli organi della CEE, cosi' che non appare piu' assolutamente necessario, ne' giustificato alcun intervento legislativo diretto, posto in essere dallo Stato, finalizzato ad assicurare siffatta osservanza degli obblighi comunitari, essendo ampiamente bastevole il sindacato di legittimita' costituzionale sulle eventuali, emanande leggi regionali, affermato dalla Corte costituzionale ecc.ma anche sotto il profilo della conformita' di queste ultime ai precetti dettati dagli Organismi comunitari, ai quali l'Italia debba prestare osservanza. III - In ogni caso, la Corte costituzionale ecc.ma, ebbe, gia' in quella precedente occasione, a dichiarare costituzionalmente illegittima la previsione di atti statali di indirizzo e coordinamento circa i requisiti degli Istituti zooprofilattici e circa i criteri organizzativi di quesiti ultimi, pretesamente "uniformi". L'ecc.ma Corte ritenne del pari, costituzionalmente illegittima la previsione di semplici "intese", con la Conferenza permanente Stato-regioni, laddove l'attuale decreto-legge n. 176.... "declassa" addirittura le intese stesse, a semplici richieste di pareri ("sentita..."). In una situazione del genere, addirittura caratterizzata da una gia' avvenuta, sia pure parziale, declaratoria di illegittimita' costituzionale di taluni precetti di fonte statale palesemente invasivi della competenza delle regioni e province autonome, diviene agevole la dimostrazione che le ulteriori modificazioni alla disciplina degli Istituti zooprofilattici, operata con il decreto-legge oggetto del presente ricorso, in parte tentano di.... reintrodurre precetti gia' giudicati costituzionalmente illegittimi, e, in altra parte, ne accentuano fortemente la invasivita' e la conseguente costituzionale illegittimita'. Disposizione impugnata sub 1) Stante la assoluta identita' reiterativa con quanto gia' dichiarato da codesta ecc.ma Corte costituzionale a proposito della attribulione al Ministro della sanita' del potere di emanare atti di indirizzo e di coordinamento intesi a determinare requisiti organizzativi "uniforni" (cioe' uguali per tutte le regioni e le province autonome |), null'altro puo' ritenersi di dover fare che riportare testualmente la specifica motivazione che ha portato alla declaratoria di legittimita' costituzionale della analoga disposizione - che meglio dovrebbe dirsi "identica"| - gia' contenuta nel d.lgs. n. 270/1993: "Fondata e'.... la censura rivolta all'art. 2, primo comma, nella parte in cui conferisce al Ministro della sanita' la funzione di indirizzo e di coordinamento in tema di determinazione dei requisiti ninimi strutturali e tecnologici, nonche' di criteri organizzativi uniformi ai quali gli istituti devono conformarsi". "La funzione di indirizzo e coordinamento dell 'attivita' amministrativa e', infatti, soggetta, quanto a fondamento e ad esercizio, a puntuali requisiti di forma e di sostanza: di forma perche' la funzione stessa deve, in corrispondenza ad un principio desunibile dalla stessa Costituzione, trovare svolgimento in forma collegiale e cioe' con una delibera del Consiglio dei Ministri; di sostanza, perche' occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di legalita' sostanziale, attraverso la previa determinazione, con legge, dei primcipi ai quali il Governo deve attenersi. Poiche' il primo comma dell'art. 2 non soddisfa i requisiti accennati, ne va dichiarata l'illegittimita' costituzionale". Disposizione impugnata sub 2) Nessuna "comunanza" di interessi tutelati, fra Stato e regioni, puo' consentire, se non a prezzo di una... invasivita' prescrittiva, sicuramente illegittima, il sovvertimento dell'assetto organico degli Istituti zooprofilattici sperimentali, rispetto ai quali il secondo comma dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge n. 176/1996 "novellando" il terzo comma dell'art. 3 del precedente decreto-legislativo n. 270/1993, riduce ad unita' l'organo di gestione di ciascun istituto, facendo del direttore generale il solo titolare di tutti i poteri gestionali compresa l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'Ente verso l'esterno. Se si considera che con altra disposizione - anch'essa oggetto del presente ricorso e della quale si trattera' successivamente - puo' addirittura verificarsi che, nell'esercizio di un espresso potere sostitutivo, sia lo stesso Ministro della sanita' a bandire l'avviso e a nominare la Commissione di esame incaricata di individuare il direttore generale, il cui rapporto contrattuale ha contenuti demandati anch'essi a fonte regolamentare di emanazione ministeriale, si deduce facilmente la completa e definitiva "statizzazione" della struttura e della attivita' gestionale degli Istituti zooprofilattici sperimentali. Fra "rappresentare l'istituto, gestire e dirigere l'attivita' scientifica" (che era la previsione normativa contenuta nel decreto legislativo n. 270/1993), e la attuale attribuzione di tutti i poteri gestionali, compresa la assunzione degli atti a rilevanza esterna, corre una differenza di cosi' ampia portata da coincidere con la pressoche' totale .... estromissione delle regioni dal momento gestionale degli Istituti zooprofilattici. Inoltre, risulterebbe, a questo punto, del tutto irragionevole la permanenza in vita di un Consiglio di amministrazione del quale diviene letteralmente incomprensibile il ruolo e la funzione.... Quando il legislatore ha inteso concentrare in un organo monocratico tutti i poteri gestionali, come e' avvenuto in occasione della trasformazione delle Unita' sanitarie locali nelle nuove Aziende U.S.L., alla istituzione dell'organo monocratico (direttore generale) si e' logicamente accompagnata la soppressione del Comitato di Gestione: per gli Istituti zooprofilattici si e' preferito il .... surrettizio "contentino" del mantenimento in vita di un Consiglio di amministrazione di nomina regionale, peraltro privato di qualsivoglia potesta' decisoria o funzionale e ridotto sostanzialmente ad un "banale" Collegio di ... consultori, i quali possono essere anche drasticamente ignorati dall'onnipotente direttore generale di ciascun Istituto zooprofilattico|. Balza all'occhio, infine, l'evidente anomalia della trasformazione in organo monocratico dotato di illimitati poteri di gestione di un soggetto che non appartiene alla p.a. ed e' legato all'Ente pubblico che egli di fatto "governa" con un semplice contratto di diritto privato |. Sussiste una evidente violazione dello stesso art. 97 della Costituzione, con riferimento all'organizzazione e all'ordinamento dei pubblici uffici, con ogni conseguente riflesso sul buon andamento e imparzialita' della amministrazione. Disposizione impugnata sub 3) e 4) La illegittima invasivita' della attribuzione al Ministro della sanita' del potere di determinare unilateralmente i contenuti giuridici ed economici del rapporto di lavoro del direttore generale di ciascun Istituto zooprofilattico sperimentale emerge con particolare evidenza, sotto il profilo di una autentica assimilazione del diettore generale stesso con un "funzionario della Amministrazione dello Stato", ancorche' il rapporto di prestazione tragga titolo da un contratto che viene definito "di diritto privato". Che ciascun Istituto zooprofilattico sperimentale, pur essendo Ente strumentale di regioni e province autonome (pur tenendo conto della coesistenza e necessaria armonizzazione degli interessi che esso deve perseguire, secondo quanto ritenuto da codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la sentenza n. 124/1994), resti affidato interamente e senza eccezioni ai poteri gestionali di un organo monocratico il cui titolare e' legato da un rapporto unilateralmente stabilito dal Ministro della sanita', appare straordinariamente grave. Ancor piu' grave si evidenzia la denunciata illegittimita' costituzionale, se la si considera unitamente: a) alla gia' lamentata estensione - praticamente senza limiti - dei poteri e delle attribuzioni del detto organo monocratico direttore generale (compresa la emanazione di atti che "impegnano l'Ente verso l'esterno"), con conseguente svalutazione, per non dire... azzeramento di qualsivoglia attribuzione dello ...inutilmente conservato Consiglio di amministrazione degli istituti; b) al conferimento di un potere sostitutivo, in forza del quale lo stesso Ministro della sanita' e' in grado di individuare requisiti di ammissione, criteri di valutazione dei titoli e procedure di esame per la scelta dei Direttori Generali che divengono sostanzialmente "agenti periferici dello Stato". Vi e' una fortissima analogia con l'attuale assetto dei segretari comunali, salvo che nei comuni i segretari non possono di certo .... esautorare il sindaco o la Giunta muncipale|. Pertanto, le disposizioni impugnate sub 3) e sub 4) non possono ritenersi costituzionalmente legittime sotto alcun profilo, non essendo minimamente ravvisabile alcuna esigenza di tutela di interessi zooprofilattici di "dimensione statale" (in ogni caso, meramente concorrenti .... nella scelta, nella collocazione giuridica, nel trattamento economico, nella disciplina organica e nella configurazione funzionale del Direttore Generale. Disposizione impugnata sub 5) La totale esautorazione delle regioni e delle province autonome nella determinazione e nella ripartizione delle risorse finanziarie, che voglionsi affidate unicamente al C.I.P.E., si traduce obiettivamente nella piu' drastica e severa "deregionalizzazione" degli Istituti zooprofilattici sperimentali; ne' puo' porre rimedio a tale grave illegittimita' costituzionale, l'accorgimento di prevedere un semplice "parere" della Conferenza permanente Stato-regioni, la quale rappresenta un minus anche rispetto a quelle "intese" che erano gia' parse meritevoli di censura costituzionale in occasione della emanazione del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270. Disposizione impugnata sub 6) Un illimitato potere regolamentare, attribuito al Governo ex lege n. 400/1988, in merito alla disciplina dello stato giuridico di tutto il personale degli Istituti zooprofilattici sperimentali, costituisce violazione macroscopica dell'art. 117 della Costituzione, con riferimento allo "ordinamento degli enti dipendenti". Poiche' non si dice che gli Istituti zooprofilattici sperimentali vengono trasformati in organi dello Stato, ne' cio' puo' sicuramente desumersi dalla ricordata sentenza n. 124/1994 di codesta ecc.ma Corte costituzionale, sembra sicuramente ultroneo e non necessario soffermarsi sulla dimostrazione della indiscutibile fondatezza di questa specifica deduzione di illegittimita'. Disposizione impugnata sub 7) Specifica e peculiare e' la deduzione di illegittimita' costituzionale della "norma transitoria" introdotta con il decreto-legge oggetto del presente ricorso. Infatti, anche in aperta violazione delle disposizioni legislative che vietano la prorogatio illimitata degli organi amministrativi (decreto-legge n. 239/1994, convertito in legge n. 444/1994,) il quinto comma dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, introducendo nel d.P.R. n. 270/1993 l'art.10-bis "trasforma" unilateralmente gli attuali direttori degli Istituti, che non dispongono affatto degli illimitati poteri gestionali pretesamente attribuiti ai nuovi direttori generali che dovranno essere nominati, in nuovi organi monocratici ai quali e' affidato ogni potere concernente ciascun istituto. La irragionevolezza di una disciplina transitoria del genere si caratterizza: aa) per una "transitorieta'" meramente apparente, dal momento che la norma non dispone affatto per il periodo strettamente necessario alla scelta concorsuale di un nuovo Direttore Generale (con titoli e requisiti propri e diversi) ma dispone "in prima applicazione", attraverso una "conferma" ed una automatica "trasformazione organica e funzionale", il che si traduce nella constatazione che gli attuali Direttori degli istituti - che rispondono ai ben diversi, precedenti connotati organici, strutturali e funzionali degli enti come essi sono al presente - a rapporto quinquennale rinnovabile, per di piu' con fortissimo ampliamento dei poteri. bb) Al di la' della oggettiva irragionevolezza e della palese inosservanza di quanto ebbe ad affermare codesta ecc.ma Corte costituzionale con la propria sentenza n. 208/1992, la disposizione inserita come "norma transitoria" (e che tale, invece, non e', trattandosi di una proroga che largamente invade l'assetto che dovrebbe risultare "a regime"), evidenzia, come meglio non si potrebbe, la fondatezza della impugnazione che sta alla base del presente ricorso: non si e' voluto e non si e' potuto abrogare il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, e trasformare senz'altro e risolutamente gli Istituti zooprofilattici sperimentali in organi periferici dello Stato (tanto e' vero che, sia pure in guisa inadeguata e talvolta meramente "platonica", accenni e richiami ad un qualche ruolo delle regioni permangono|), ma di fatto e sotto molteplici profili si e' "statizzato" ogni momento strutturale, ordinamentale e organizzativo degli istituti in questione, di gran lunga al di la' di quegli stessi profili di ... attinenza funzionale "coesistente" che la pur cauta sentenza della Corte ecc.ma n. 124/1994 aveva espressamente riaffermato e salvaguardato.