ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Liguria e della
Regione Lazio notificati il 20 febbraio 1995, depositati in
cancelleria l'8 e il 9 marzo 1995, per conflitti di attribuzione
sorti a seguito dell'art. 3, commi 1 e 5, del d.P.R. 21 settembre
1994, n. 698 (Regolamento recante norme sul riordinamento dei
procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e
sulla concessione dei benefici economici), ed iscritti ai nn. 7 e 8
del registro conflitti 1996;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Carlo A. Pedemonte per la Regione Liguria,
Franco G. Scoca per la Regione Lazio e l'avvocato dello Stato Oscar
Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 20 febbraio 1995 e depositato
in data 8 marzo 1995, la Regione Liguria ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al d.P.R. 21
settembre 1994, n. 698, avente ad oggetto: "Regolamento recante norme
sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle
minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 22 dicembre 1994.
Secondo la ricorrente, l'art. 3 del predetto regolamento
prevederebbe pesanti compressioni dell'autonomia regionale, in
contrasto con gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione. In
particolare, il primo comma del citato art. 3 costringerebbe le
Regioni ad esercitare un potere sostitutivo nei confronti delle
commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie locali,
inadempienti all'obbligo di fissazione della data della visita medica
nei tre mesi decorrenti dall'istanza volta ad ottenere l'accertamento
sanitario della invalidita'. Potere sostitutivo che la ricorrente
ritiene inammissibile.
Ad avviso della Regione Liguria gli accertamenti sanitari
finalizzati al riconoscimento delle invalidita' non rientrerebbero
nella materia dell'"assistenza sanitaria ed ospedaliera" di cui
all'art. 117 della Costituzione, trattandosi di attivita' di rilievo
solo incidentalmente sanitario, ma diretta, in sostanza, ad
acquisire, nell'interesse dello Stato, un qualche grado di certezza
sulle condizioni fisiche dell'invalido tale da permettere la
concessione in suo favore dei benefici statali spettantigli. Ma
quand'anche non si aderisse a questa tesi, il potere sostitutivo
regionale contestato sarebbe, comunque, secondo la ricorrente, privo
di supporto legislativo. Esso troverebbe, infatti, fondamento in una
norma di rango regolamentare, che avrebbe esorbitato dai limiti posti
dalla legge n. 537 del 1993, in attuazione della quale e' stato
emanato il d.P.R. n. 698 del 1994. Ne' sarebbe in concreto possibile
per le Regioni interferire nell'attivita' di accertamento della
commissione medica, di tipo eminentemente diagnostico-specialistico.
Quanto al comma 5 dello stesso art. 3 del regolamento in questione,
esso viene censurato nella parte in cui individua la legittimazione
passiva regionale nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli
accertamenti sanitari. Anche con riferimento a tale previsione, il
regolamento avrebbe travalicato gli ambiti ad esso riservati dalla
legge n. 537 del 1993, e sarebbe privo della necessaria copertura
legislativa. Del resto, l'attribuzione di tale legittimazione passiva
processuale non corrisponderebbe alla titolarita' di alcun rapporto
giuridico sostanziale in capo alla Regione, dovendo, se mai, spettare
alla unita' sanitaria locale presso la quale la commissione medica
opera, tenuto anche conto che il decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modifiche ed integrazioni, stabilisce che
la unita' sanitaria locale e' azienda dotata di personalita'
giuridica pubblica (art. 3, primo comma), e che "tutti i poteri di
gestione nonche' la rappresentanza della unita' sanitaria locale sono
riservati al direttore generale" (art. 3, sesto comma). Analogamente
dispone, poi, la legge della Regione Liguria 8 agosto 1994, n. 42.
2. - Anche la Regione Lazio, con ricorso notificato il 20 febbraio
1995, e depositato il 9 marzo 1995, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al medesimo art. 3,
commi 1 e 5, del d.P.R. n. 698 del 1994.
Rileva la ricorrente che le disposizioni citate, che
determinerebbero un preoccupante aumento del lavoro delle Regioni,
configurando una ulteriore ipotesi di responsabilita' a carico delle
stesse, con conseguente obbligo di risarcimento dei danni,
violerebbero la riserva di legge prevista per la delega alle Regioni
dell'esercizio di funzioni amministrative diverse da quelle elencate
nell'art. 117 della Costituzione.
Sarebbero state, infatti, attribuite alle Regioni nuove funzioni
con un mero atto regolamentare, emanato a seguito di una previsione
legislativa che, pur circoscrivendo la discrezionalita'
dell'esecutivo nella disciplina della materia, non fa alcun cenno a
nuove competenze regionali.
Sarebbe, inoltre, violata la riserva di legge contenuta nell'art.
97 della Costituzione, relativa alla organizzazione dei pubblici
uffici.
Le contestate violazioni inciderebbero sulla ripartizione di
competenze tra Stato e Regioni, comportando un abusivo ampliamento
delle attribuzioni regionali come delineate dalla Costituzione.
3. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilita' o la
infondatezza dei ricorsi.
Nelle memorie depositate successivamente, l'Avvocatura ha, in
particolare, escluso che nella specie sia disciplinata un'attivita'
amministrativa originariamente spettante allo Stato, sicche' non
potrebbe parlarsi di una delega di funzioni statali alle Regioni in
assenza di copertura legislativa, in violazione dell'art. 118,
secondo comma, della Costituzione (adombrandosi, in tal modo, anche
la inammissibilita' del ricorso).
L'attivita' relativa agli accertamenti sanitari delle minorazioni
rientrerebbe nella materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera,
assegnata alla competenza regionale dall'art. 117 della Costituzione.
Al riguardo, l'Avvocatura ha sottolineato l'evoluzione normativa, a
partire dalla riforma sanitaria del 1978, nel senso di una
progressiva "regionalizzazione" delle unita' sanitarie locali, in cui
si inquadrerebbe anche l'attivita' di sostituzione da parte delle
Regioni alle commissioni mediche nella fissazione della data della
visita medica per l'accertamento delle minorazioni civili. Ed anche
la legittimazione passiva della Regione nei procedimenti
giurisdizionali conseguirebbe alle competenze regionali in materia,
collegandosi sia alla responsabilita' per la disciplina, vigilanza e
controlli, sia ad una specifica responsabilita' finanziaria della
Regione per spese di giudizio, interessi etc., avuto anche riguardo
alla rilevanza del contenzioso sviluppatosi in materia.
In conseguenza, non vi sarebbe alcuna violazione della riserva di
legge di cui all'art. 118, secondo comma, della Costituzione, in
quanto il regolamento impugnato non attribuirebbe alcuna nuova
competenza alle Regioni, muovendosi, invece, nell'ottica della
semplificazione dei procedimenti nel quadro delle competenze
preesistenti.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente va disposta la riunione dei giudizi per
identita' di oggetto.
2. - Le Regioni Liguria e Lazio hanno sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 21
settembre 1994, n. 698 (Regolamento recante norme sul riordinamento
dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni
civili e sulla concessione dei benefici economici), ritenuto lesivo
della sfera di competenze regionali costituzionalmente definita
(artt. 115, 117 e 118 della Costituzione), sotto il profilo di una
illegittima espansione di essa.
In particolare, le censure delle ricorrenti sono rivolte all'art.
3 del citato d.P.R. n. 698 del 1994, nella parte in cui attribuisce
alle Regioni un potere sostitutivo in caso di ritardo da parte delle
commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie locali ad
adempiere l'obbligo di fissazione della data della visita medica per
l'accertamento sanitario dell'invalidita' (primo comma); nonche'
nella parte in cui afferma la spettanza in capo alle Regioni della
legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti
gli accertamenti sanitari, allorche' l'atto impugnato sia stato
emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie
locali (comma 5).
I profili di illegittimita' sono articolati in modo parzialmente
diverso nei due ricorsi, in quanto la Regione Liguria fa anzitutto
valere la spettanza allo Stato delle attivita' relative agli
accertamenti sanitari finalizzati al riconoscimento delle
invalidita', e, solo in via subordinata, il carattere meramente
regolamentare della norma che disciplina l'attribuzione del
contestato potere sostitutivo regionale. Nel ricorso della Regione
Lazio si lamenta, invece, senz'altro la introduzione nell'ordinamento
di nuove funzioni amministrative regionali attraverso un atto
regolamentare, emanato in assenza di una disposizione legislativa
che, anche indirettamente, ne costituisca il supporto necessario.
Sempre sotto il profilo della carenza di idonea copertura
legislativa, la Regione Lazio sospetta, altresi', il contrasto con
l'art. 97 della Costituzione, che fissa il principio della riserva
(relativa) di legge nella organizzazione dei pubblici uffici.
3. - Deve, anzitutto, essere disattesa l'eccezione di
inammissibilita' formulata dall'Avvocatura generale dello Stato sulla
base del rilievo che il regolamento in questione non avrebbe la
funzione di delegare alle Regioni un'attivita' amministrativa
originariamente attribuita allo Stato, in quanto gli accertamenti
sanitari delle minorazioni rientrerebbero nella materia
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, assegnata alla competenza
regionale dall'art. 117 della Costituzione.
I conflitti vertono, infatti, proprio sulla spettanza di tali
attribuzioni, che, pertanto, costituisce l'oggetto dell'esame nel
merito dei due ricorsi.
4. - Questi, sotto il profilo dell'impugnativa dell'art. 3, primo
comma, del d.P.R. n. 698 del 1994, sono infondati.
L'affidamento alle commissioni mediche operanti presso le unita'
sanitarie locali delle funzioni di cui si tratta trae origine dalla
competenza riconosciuta in via generale a queste ultime nella materia
degli accertamenti, delle certificazioni e delle altre prestazioni
medico-legali spettanti al servizio sanitario nazionale gia'
dall'art. 14, terzo comma, lettera q) della legge di riforma
sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, e dalla conseguente esistenza di
un apparato ad hoc del quale le stesse unita' sanitarie locali si
valgono normalmente nell'espletamento di detti compiti.
Di cio' ha tenuto conto la legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante
interventi correttivi di finanza pubblica, che, all'art. 11, ha
previsto l'emanazione di un regolamento, ai sensi dell'art. 17,
secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare
il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidita' civile,
cecita' civile e sordomutismo, sulla base di una serie di criteri,
tra i quali la semplificazione dei procedimenti e la distinzione del
procedimento di accertamento sanitario da quello per la concessione
delle provvidenze, con attribuzione della rispettiva competenza alle
commissioni mediche, di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295, ed ai
prefetti. Distinzione resa, evidentemente, necessaria proprio da
quelle esigenze di snellezza, rapidita' ed efficienza, che sono alla
base della previsione del riordinamento della materia. Pertanto, alla
stregua di tali criteri regolatori, contenuti nella citata legge n.
537 del 1993, il regolamento in questione ha individuato, all'interno
di una complessa procedura intesa al riconoscimento delle
invalidita', di sicura spettanza statuale, i compiti tecnici
demandati alle unita' sanitarie locali.
Va, a questo punto, rilevato che la potesta' di emanare le norme
per la organizzazione, la gestione ed il funzionamento delle unita'
sanitarie locali e dei loro servizi (art. 15 della legge n. 833 del
1978) rientra nella materia dell'"assistenza sanitaria e
ospedaliera", di competenza regionale, ex art. 117 della
Costituzione. La struttura organizzativa, intesa come articolazione
degli uffici e dei compiti delle citate unita' sanitarie, deve,
pertanto, ritenersi ricompresa tra quelle competenze che fanno capo
alla Regione (sentenza n. 174 del 1991), come anche il generale
potere di vigilanza sulle stesse strutture.
In siffatto quadro, correttamente la norma impugnata ha disposto un
controllo sostitutivo da parte della Regione relativamente
all'ipotesi di mancata osservanza dell'obbligo, posto a carico delle
commissioni mediche, di fissare la data della visita medica per
l'accertamento dell'invalidita'.
L'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 698 del 1994 ha, infatti,
previsto la facolta' per l'interessato, decorso inutilmente il
termine di tre mesi dalla presentazione dell'istanza volta ad
ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidita' civile, di
presentare una diffida a provvedere all'assessorato alla sanita'
della Regione territorialmente competente, che fissa la data della
visita, da effettuarsi da parte della commissione operante presso la
unita' sanitaria locale di appartenenza entro il termine complessivo
di nove mesi dalla data di presentazione della domanda (ovvero, se la
diffida sia presentata oltre il sesto mese dalla data della domanda,
non oltre novanta giorni dalla sua presentazione).
Appare, pertanto, evidente, per quanto sopra detto in ordine alla
organizzazione e ai controlli in materia di unita' sanitarie locali,
che il potere sostitutivo in ordine alla fissazione della data degli
accertamenti sanitari, attribuito dalla norma in questione alle
Regioni, e' coerente con il riparto di competenze tra Stato e Regione
quale risulta nell'ordinamento vigente, e trova sicuro fondamento
legislativo nel citato art. 11 della legge n. 537 del 1993. Del
resto, un intervento statale sostitutivo, da parte di organo estraneo
all'apparato sanitario locale, in caso di inerzia, sarebbe stato
certamente invasivo della sfera di competenza della Regione in
materia di organizzazione attuativa degli accertamenti sanitari,
delle certificazioni relative e delle altre prestazioni medico-legali
svolte dall'apparato sanitario ad hoc esistente presso le unita'
sanitarie locali.
5. - A conclusioni di segno opposto deve pervenirsi con riferimento
all'impugnativa del comma 5 dell'art. 3 del d.P.R. n. 698 del 1994,
nella parte in cui dispone la spettanza in capo alla Regione della
legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti
gli accertamenti sanitari relativi all'invalidita' civile, alla
cecita' civile e al sordomutismo, ove l'atto impugnato sia stato
emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unita' sanitarie
locali.
Tale disposizione, che non trova alcun fondamento in una previsione
legislativa, pone a carico della Regione una responsabilita' che non
le compete, in quanto non conseguente ad una funzione che ad essa
faccia direttamente capo, ma ad una attivita' rispetto alla quale la
Regione stessa ha un limitato controllo sostitutivo (e previa
denuncia dell'inerzia) sulla fissazione della data degli
accertamenti.
Per quanto sopra osservato, infatti, lo Stato, al fine di portare a
compimento la procedura diretta alla concessione delle previste
provvidenze statali in favore degli invalidi, affida solo gli
accertamenti sanitari strumentali (istruttoria e valutazione delle
infermita' invalidanti e delle menomazioni), rientranti nelle
prestazioni medico-legali del servizio sanitario, alle commissioni
mediche operanti presso le unita' sanitarie locali.
Del resto, anche a voler ammettere la possibilita' per lo Stato di
porre una legittimazione a gestire le liti a carico di una struttura
a livello regionale per esigenze unitarie e di coordinamento ed
economia di spesa (tenuto conto della prevalente mancanza di ufficio
legale nelle unita' sanitarie locali), cio' comporterebbe per essa
struttura anche oneri rilevanti (dissociati dalla gestione delle
provvidenze) in relazione alle spese processuali e alle eventuali
condanne per la soccombenza. E questo non potrebbe avvenire se non ad
opera di una legge che contestualmente indichi anche i mezzi
finanziari per far fronte a tali nuovi oneri.