sesto comma, e 87, quarto comma; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, quarantaseiesimo e cinquantunesimo comma) Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso, in virtu' di mandato a margine del presente atto dagli avvocati Paolo Tesauro e Sergio Ferrari (il secondo dell'Avvocatura regionale) giusta delibera Giunta regionale n. 3439 del 7 maggio 1996 ed elettivamente domiciliati presso il primo in Roma, largo Messico n. 7, contro il Ministero dei trasporti e della navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, nonche' contro la Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione (Dir. gen. M.C.T.C.), in persona del direttore generale pro-tempore, per l'annullamento della circolare di detto Ministero (trasporti) e Dir. gen. M.C.T.C. del 19 marzo 1996 D.C. III Div. 32 - prot. n. 571 - avente ad oggetto "Decreto 19 gennaio 1996. Nuovi criteri e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa" (cosiddetto "servizio fuori-linea"), nonche' degli atti presupposti, consequenziali e, comunque, connessi, e per la declaratoria della competenza della regione sulla materia in contestazione. F a t t o Con la circolare impugnata la Dir. gen. M.C.T.C. ha dettato criteri operativi ai quali gli uffici destinatari del provvedimento (tra cui gli Assesorati ai trasporti delle regioni) dovranno uniformare la loro azione in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati al servizio di noleggio con conducente in servizio di linea nonche' viceversa, in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati a servizio di linea in servizio di noleggio con conducente. La circolare e' stata adottata in attuazione dell'esplicito rinvio contenuto all'art. 9 del decreto del Ministero del 19 gennaio 1996 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale 8 febbraio 1996) con il quale sono stati dati nuovi criteri e direttive per la distrazione degli autobus. La regione Campania, ritenendo che le disposizioni contenute nell'indicato decreto determinassero l'invasione della sua competenza nella materia dei trasporti, cosi' come tutelata dalla normativa vigente, ha sollevato il conflitto di attribuzione ed il relativo procedimento, pende innanzi a codesta Corte con il n. 11/1996 (conflitti). Nella circolare qui impugnata, oltre ad esservi una reiterazione dei vizi caratterizzanti il decreto, sono contenute una serie di prescrizioni ed istruzioni rivolte alle amministrazioni destinatarie del provvedimento, con le quali viene ulteriormente incisa negativamente la competenza della regione in materia di trasporti. E' previsto dall'atto impugnato il potere di controllo preventivo e specifico della Motorizzazione (e, quindi, del Ministero) sul servizio fuori linea che non e' previsto dal codice della strada (alle cui disposizioni si dovrebbe dare attuazione), il quale, per le ipotesi in cui la regione e' ente concedente la linea da cui il mezzo viene temporaneamente distolto per essere destinato al servizio di noleggio e viceversa, detta una normativa ancora piu' specifica. Al fine di inquadrare il contesto normativo nel quale si opera, si osserva che i mezzi adibiti al trasporto di persone possono essere immatricolati per una destinazione specifica tra quelle previste dal codice della strada e restano, di regola, vincolati allo stesso servizio. Il codice prevede, tuttavia, la possibilita' di derogare alla destinazione "normale" senza indicare le motivazioni ed i requisiti necessari perche' la deroga sia consentita. Anzi e' stato delegato al Ministero il potere di adottare disposizioni attuative dettando direttive generali in proposito. Le disposizioni normative che sono poste a fondamento della circolare qui impugnata e del decreto ministeriale che specificamente la prevede vanno ricercate, quindi, nel codice della strada. L'art. 87/4 attribuisce all'ente concedente la linea la competenza a valutare la compatibilita' dell'autorizzazione al fuori linea con il servizio al quale di regola il mezzo e' vincolato, al fine di assicurare che la temporanea distrazione del mezzo non pregiudichi il servizio ordinario. Con l'art. 82/6 risulta attribuita la competenza tecnica al Ministero, e per esso agli uffici periferici della M.C.T.C. da esercitarsi, secondo direttive predeterminate generali. In via preliminare va precisato che sia il servizio di linea, sia il servizio di noleggio con conducente rientrano nella categoria dell'uso di terzi (rispettivamente lett. c) e b), dell'art. 82 codice strada) e, pertanto, gli autobus destinati a tali servizi sono sempre idonei in via di principio, al servizio "conto terzi". D'altro canto non tutti i mezzi in servizio di linea hanno le caratteristiche strutturali che rendono possibile la temporanea modifica dell'uso. Da qui l'esigenza espressa nell'art. 82/6 di una regolamentazione che, in linea generale ed astratta, indichi le condizioni "tecniche" necessarie perche' sia consentita l'autorizzazione al "fuori-linea". L'art. 82/6 postula, inoltre, la preventiva determinazione dei detti criteri allo scopo di mettere l'aquirente dell'autobus/concessionario (della linea) nella condizione di predeterminare e programmare, il possibile utilizzo alternativo del mezzo e, per l'effetto, definire le possibilita' di ammortamento. Cio' posto, va precisato che l'osmosi deve avere ex art. 82/6 carattere "eccezionale" (costituisce infatti una deroga occasionale e limitata nel tempo del vincolo di destinazione - cosi' definita dalla Corte costituzionale sent. n. 2/1993). In epoca successiva alla pubblicazione della sent. n. 2193 cit. il Ministero e' intervenuto sulla questione prima con il decreto impugnato della regione Campania con il cit. ricorso e poi con la circolare qui impugnata. Con la normativa impugnata nel ricordato precedente conflitto e nel presente il Ministero, assumendo ad esplicito unico riferimento la riserva di cui all'art. 82/6 (per chiarezza quello che attribuisce il controllo "tecnico" al Ministero) ha dato un contenuto diverso da quello imposto dall'unica delle due norme indicate che attribuisce una competenza regolamentare. La lettura del provvedimento, con il quale si e' inteso dare attuazione al d.m. 19 gennaio 1996 dimostra come si e' ulteriormente definito il disegno ministeriale a danno della competenza regionale. L'elencazione delle indicazioni e della documentazione da fornire al momento della presentazione della domanda di distrazione, nonche' l'obbligo esplicitamente previsto di allegare alla domanda l'autorizzazione rilasciata dall'ente concedente la linea, costituiscono la prova evidente del denunciato conflitto di attribuzioni a danno della regione. La regione Campania, gravemente lesa nelle sue competenze dal provvedimento indicato, lo impugna per i seguenti motivi in D i r i t t o 1. - Violazione e falsa applicazione legge. Artt. 117 e 118 della Costituzione e sent. Corte costituzionale n. 2/1993. Le regioni sono ex artt. 117 e 118 della Costituzione attributarie di tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale, (per l'attuazione cfr. d.P. R 1977/616 artt. 84, 85, 86). Per effetto del dettato ora richiamato il trasporto su ruote di persone riservato alla mano pubblica (Stato/Regioni) dalla legge 1939, n. 1822, e' ripartito secondo la derivazione costituzionale. Sempre per effetto della normativa vigente il sistema e' stato trasferito alle regioni, salve le prescrizioni tecniche generali ed i settori definiti residuali che sono rimasti allo Stato e che si concretano: nei servizi internazionali di interesse nazionale, nelle linee tri-regionali e nei servizi di gran turismo (la residualita' da' allo Stato competenza sia per la normativa primaria concernente che per le disposizioni di carattere amministrativo). Riportando questi principi generali nel settore di specifica attuazione in considerazione si registra una riproduzione della problematica generale. L'autorizzazione allo storno del veicolo del servizio di linea per il noleggio comporta doppia valutazione di compatibilita' del servizio a farsi con quello di linea, di idoneita' tecnica del mezzo al diverso servizio. La prima valutazione di spettanza dell'ente concedente, la seconda dello Stato quale unico deputato all'aspetto tecnico. Tale situazione determina che l'atto facultante ha configurazione complessa concorrendo a determinarne la formazione autonome amministrazioni destinate a valutare due aspetti non interdipendenti ma necessari entrambi. La logica pero' pone la valutazione tecnica in condizione preliminare e determinante (solo il mezzo idoneo puo' essere stornato). Nello specifico settore in questione (competenza al rilascio dell'autorizzazione al "servizio fuori-linea") i dubbi sui limiti delle rispettive competenze tra Stato e regioni sono stati definiti da codesta Corte (sent. n. 2/1993 cit.) nel senso di riconoscere attribuita allo Stato la sola competenza tecnica da esercitarsi, secondo quanto prescritto dal codice 82/6, in modo da garantire l'esercizio del controllo funzionale alle Regioni. Il Ministero con il provvedimento in questione aggrega alla propria competenza "tecnica" il potere di controllare quanto operato dalla regione nell'ambito della competenza di quest'ultima (nella circolare si chiede che alla domanda per ottenere il nulla osta tecnico sia allegata l'autorizzazione regionale per il controllo di merito da parte dello Stato) arrogandosi il potere di valutare anche le scelte di competenza dell'Ente locale. Lo Stato si attribuisce, inoltre, il sindacato (sempre di merito) sul tipo di attivita' che i mezzi possono andare a svolgere poiche' viene richiesta, nella circolare la specifica indicazione delle finalita' perseguite attraverso la temporanea distrazione dell'autobus. Anche sotto l'indicato profilo si manifesta una indebita interferenza su attribuzioni che spettano esclusivamente all'ente concedente e, nelle ipotesi in cui e' ente concedente la regione, esclusivamente a quest'ultima. L'attivita' che l'autorizzato al "fuori-linea" puo' svolgere ad autorizzazione ottenuta rientra nella libera scelta dello stesso concessionario che sempre piu' spesso (dopo la legge n. 142/1990) e' un imprenditore privato (azienda speciale, societa' per azioni), valutabile legittimamente solo dall'ente concedente con riferimento alla compatibilita' con il servizio dal quale il mezzo viene "distaccato". Nella circolare si da', invece, classificazione casistica alle attivita' espletabili e, poi, si prevede anche un controllo per ogni singolo caso collegando questa attivita' alla funzione tecnica. Cio' equivale a riconoscere attribuito allo Stato (e per esso al Ministero) la competenza al rilascio delle autorizzazioni anche per quanto e' invece di competenza delle regioni secondo la legge e secondo l'interpretazione data alla stessa da codesta Corte della Costituzione con la sentenza n. 2/1993 (merito e fine dell'autorizzazione ritornano all'amministrazione centrale). 2. - Violazione di legge. Artt. 117 e 118 della Costituzione e sent. Corte costituzionale n. 2/1993. - Secondo profilo. Discorso separato meritano i pagamenti di "diritti" allo Stato, riconosciuti dalla stessa sentenza di codesta Corte individuata in epigrafe, di competenza regionale. Nella circolare impugnata e' previsto che all'istanza da presentare all'ufficio provinciale della motorizzazione civile devono essere allegati: versamento di L. 40.000 effettuato su c/c postale e versamento di L. 10.000 effettuato su c/c postale intestati alla Motorizzazione. E', pertanto, evidente che la disposizione si pone in contrasto con quanto previsto dal codice della strada come interpretato da codesta Corte, poiche' le imposte di bollo risultano riattribuite allo Stato. Nella decisione della Corte costituzionale n. 2/1993 piu' volte richiamata il problema e' affrontato e testualmente risolto a favore delle regioni. In quella sede si e' infatti osservato che la tassa da pagarsi per il rilascio del permesso per effettuare corse per trasporto viaggiatori fuori linea con autobus adibiti a servizi pubblici di interesse regionale, spetta alla regione. Nella decisione si legge "e' inimmaginabile che un provento che riguarda la gestione di linee di interesse regionale possa essere devoluto allo Stato". Con la circolare qui impugnata il Ministero richiede il versamento in suo favore delle somme indicate in testuale contrasto con la decisione della Corte. E, quindi, evidente l'illegittimita' della circolare, anche sotto l'indicato profilo. 3. - Violazione e falsa applicazione legge 28 dicembre 1995, n. 549. In applicazione della legge quadro 10 aprile 1981, n. 151, i disavanzi di gestione delle aziende operanti nel settore dei trasporti erano ripianati con finanziamenti statali e, quindi, non ricadevano sugli enti concedenti la linea, regioni incluse. Con la legge n. 549 del 28 dicembre 1995, recante misure di razionalizzazioni' e della finanza pubblica, e' venuto meno l'intervento statale per il ripianamento dei disavanzi dei concessionari (ex legge n. 151/1981) poiche' l'art. 3 della legge indicata prevede che a decorrere dal 1996 cessano i finanziamenti in favore delle regioni a statuto ordinario in materia di trasporti. Ne consegue che l'ente concedente (regione), privato ormai dei finanziamenti che consentivano di coprire gli oneri derivanti dalla natura dei prezzi amministrati vigenti nel settore del trasporto passeggeri, vanta un interesse specifico a sapere preventivamente per quali mezzi vincolati a concessioni il concessionario potra' beneficiare, per l'ammortamento dei costi, di utilizzi anche nei "fuori linea". La mancata predisposizione da parte del Ministero dei trasporti nella circolare delle caratteristiche tecniche degli autobus incide quanto meno dubitativamente su questo aspetto. Il concedente infatti non puo' conoscere tutte le componenti del costo. La questione non e' nuova per codesta Corte che con la sentenza n. 2/1993, assunta prima dell'emanazione del d.m. in gravame, forni' l'interpretazione ed individuo' le competenze ex artt. 82 e 87 punti richiamati, in modo conforme a quanto fin esposto (competenza tecnica allo Stato - competenza di merito all'ente concedente - Stato, regione, comune). La legge 28 dicembre 1995, n. 549 (549/1995), contiene, inoltre, un'esplicita delega al Governo che, entro cinque mesi (decorrenti dall'entrata in vigore della legge stessa fissata ex art. 244 al 1 gennaio 1996), deve emanare uno o piu' decreti legislativi diretti, tra l'altro, a delegare alle regioni funzioni in materia di trasporti di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalita' effettuati, ivi compresi i servizi ferroviari in concessione e gestione commissariale governativa nonche' i servizi locali svolti dalle "Ferrovie dello Stato S.p.a.", fissando i criteri omogenei allo scopo di fornire alla collettivita' servizi di trasporto necessari ai fabbisogni di mobilita' ai sensi del Regolamento C.E.E. n. 1893/1991 del consiglio del 20 giugno 1991, conferendo la relativa autonomia finanziaria e procedendo al risanamento finanziario del settore (art. 46/b legge cit.). In applicazione della legge devono essere delegati alle regioni i compiti di programmazione e amministrazione in materia di servizi di trasporto pubblico di interesse locale e regionale (art. 51/a). Con la normativa in riferimento e' stato operato un ulteriore ampliamento della competenza regionale nella materia, alla luce della quale la violazione denunciata nel presente ricorso appare ancora piu' grave solo se si considera che, in pendenza della delega, sono stati adottati provvedimenti invasivi della competenza regionale anche sotto il profilo della programmazione. Se infatti alle regioni spetta il compito di effettuare la programmazione nel settore del trasporto pubblico locale, e' evidente che un decreto ministeriale ed una circolare attuativa dello stesso come quella qui impugnata, con la quale la regione, ente concedente, viene di fatto privata della possibilita' di programmare l'utilizzo in fuori linea dei mezzi normalmente adibiti a servizio di linea, impedisce alla ricorrente di operare la programmazione auspicata dalla legge e, con legge, delegata alla regione. 4. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione e codice strada (d.lgs. n. 285/1992) artt. 82/6 e 87/4 - Diverso profilo. Nella circolare impugnata e' prevista la durata massima della distrazione degli autobus dalla destinazione "normale". In attuazione dell'art. 4 del d.m. 19 gennaio 1996, la circolare prevede che l'impiego in servizio di noleggio puo' avere la durata di tre mesi, prorogabili in funzione delle necessita' originariamente giustificative. La disposizione e' invasiva delle competenze della regione quale ente concedente la linea, poiche' con la stessa il Ministero riserva a se' il potere di quantificare il tempo entro il quale e' consentito l'impiego degli autobus in fuori linea, tralasciando di considerare che tale durata puo' essere determinata soltanto dall'ente concedente, che e' l'unico chiamato ad effettuare la valutazione sull'eventuale pregiudizio che la modifica di destinazione degli autobus puo' portare alla linea alla quale il mezzo di regola e' vincolato. Se infatti il mezzo ha ottenuto l'autorizzazione ministeriale, essendo risultato in possesso delle caratteristiche tecniche richieste per svolgere servizio di noleggio, in seguito e' soltanto l'ente concedente che deve autorizzare di volta in volta il temporaneo mutamento di destinazione. Ne consegue che, in ipotesi, la durata di tre mesi della distrazione, alla quale i concessionari potrebbero aspirare secondo la direttiva in questione, potrebbe provocare pregiudizio alla linea e, quindi la circolare, sotto questo profilo dovrebbe considerarsi illegittima poiche' comporta l'invasione della competenza della regione. In ordine al potere di proroga, per non incorrere nella violazione di legge denunciata in epigrafe, lo stesso dovrebbe intendersi riservato non al Ministero (se non per le linee per le quali e' a sua volta ente concedente), ma sempre all'ente concedente, che dovrebbe valutare le necessita' per l'originaria concessione dell'autorizzazione e, di conseguenza, anche per la proroga della stessa. E' infatti evidente che le valutazioni in questione non riguardano le caratteristiche tecniche che i mezzi devono avere per svolgere servizio fuori linea, ma piuttosto attengono alle finalita' conseguite con il temporaneo mutamento di destinazione, sulle quali la regione, che dal 1 gennaio 1996 e' chiamata ad accollarsi tutti gli oneri derivanti dai disavanzi di gestione (art. 3, legge 28 dicembre 1995, n. 549), puo' compiere valutazioni. La prova della correttezza della tesi assunta va ricercata nella lettera C) della circolare impugnata nella quale, in esatta applicazione del dettato costituzionale e delle norme codicistiche, per quanto riguarda la competenza ripartita tra Stato e regioni, si disciplina la distrazione di autobus dal servizio di linea al servizio di noleggio con conducente di durata giornaliera. Per l'ipotesi indicata non e' necessario attivare la normale procedura autorizzativa specificata al punto B) della circolare stessa, sebbene debbano essere specificate le eccezionalita' per le quali viene chiesta l'autorizzazione. Sotto l'indicato profilo la circolare non e' neanche conforme al decreto che all'art. 7 prevede per il fuori-linea di un solo giorno che il solo controllo tecnico e' semestralmente effettuato dallo Stato nell'ambito della sua competenza, mentre quello di merito (inclusa la destinazione che si dara' al mezzo che effettua il fuori linea) resta nella competenza dell'ente concedente. Ne consegue che, mentre nel decreto la ripartizione di competenza, per il servizio fuori linea delle ventiquattro ore diventava violazione solo per servizi fuori linea eccedenti le ventiquattro ore, con la circolare impugnata e' stata inserita una disciplina differenziata, ma egualmente invasiva della competenza regionale per il fuori-linea che si svolge in una sola giornata (autorizzazione ministeriale tecnica, preventiva, semestrale e rinnovabile) che non si spiega ne' alla luce dei principi generali contenuti nel codice della strada (nel quale non vi e' riferimento ad ipotesi di fuori linea per le ventiquattro ore), ne' alla luce delle competenze in materia di trasporti cosi' come articolate nella Carta costituzionale e, da ultimo, nella legge n. 549/1995. Anche sotto l'indicato profilo il provvedimento impugnato determina l'invasione della sfera di competenza della regione.