ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 7
della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze
naturali), promosso con ordinanza emessa il 30 novembre 1995 dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, sul ricorso proposto
da De Vallier Andrea contro la Provincia di Belluno ed altri,
iscritta al n. 541 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di De Vallier Andrea, nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1997 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Udito l'avvocato Alberto Borella per De Vallier Andrea e l'Avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del processo amministrativo promosso da De Vallier
Andrea per l'annullamento del decreto del presidente della provincia
di Belluno avente ad oggetto il diniego di autorizzazione
all'esecuzione dei lavori di costruzione di un fabbricato, sito in
Belluno di proprieta' del ricorrente e ricompreso nell'elenco delle
bellezze d'assieme, redatto dalla Commissione provinciale ai sensi
dell'art. 2, secondo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, seconda sezione, con
ordinanza del 30 novembre 1995, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 41, 42, 44 e 97
della Costituzione, degli artt. 2, 3 e 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497 nella parte in cui consentono l'imposizione del vincolo di
durata indefinita sull'immobile di proprieta' del ricorrente, senza
che alla redazione dell'elenco delle bellezze d'assieme debba fare
seguito, entro un termine determinato, l'approvazione dell'elenco
medesimo da parte dell'autorita' amministrativa competente (art. 3
della legge n. 1497 del 1939).
Secondo il giudice remittente, alla stregua del consolidato
orientamento giurisprudenziale di cui alle recenti sentenze del
Consiglio di Stato, VI sezione, 3 ottobre 1994, n. 1473 e 1 marzo
1995, n. 212, l'imposizione del vincolo si perfeziona gia' al momento
in cui l'elenco delle localita' predisposto dalla Commissione viene
pubblicato nell'albo del comune interessato.
Pertanto, sempre ad avviso del giudice a quo, fin nella fase
infraprocedimentale si sostanzia il vincolo di carattere provvisorio,
e conseguentemente la mancata predeterminazione del dies ad quem
entro il quale deve essere approvato (definitivamente) l'elenco,
viola non solo il principio di buon andamento e d'imparzialita' a cui
deve essere informata l'azione dell'amministrazione unitamente al
dovere della ponderazione degli interessi contrapposti a cui e'
diretto il procedimento di approvazione degli elenchi, ma altresi'
impinge nella lesione degli artt. 41 e 42 della Costituzione. Cio' in
quanto il diritto di iniziativa economica - avente tangibile
esplicazione nel diritto di costruire - e lo stesso diritto di
proprieta' vengono indefinitivamente conculcati senza il rispetto di
tutte le formalita' all'uopo previste dalla legge, ed oltretutto in
mancanza di un termine finale di durata del vincolo provvisorio.
Si e' costituito nel giudizio incidentale il ricorrente il quale,
ribadito quanto gia' sostenuto dal collegio remittente, ha concluso
nel senso che, in mancanza di rinvenimento nell'ordinamento di una
disposizione di diritto positivo espressione di un principio generale
della durata necessariamente limitata nel tempo dei vincoli
provvisori (cfr. art. 2 della legge n. 1187 del 1968 sulla durata
infraquinquennale dei vincoli preordinati all'espropriazione) ed in
carenza di un meccanismo procedimentale che preveda l'intervento
sostitutivo di cui esemplificativamente all'art. 1-bis della legge n.
431 del 1985, si deve, conseguentemente, giungere alla declaratoria
di incostituzionalita' delle norme denunciate.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, in
limine, ha concluso per l'inammissibilita' della questione cosi' come
dedotta dal giudice a quo, ritenendo generica la definizione
dell'oggetto devoluto all'esame della Corte.
nel merito l'Avvocatura deduce l'infondatezza della
questione poiche' nessuna assimilazione puo' astrattamente
prospettarsi fra i vincoli che conseguono dall'inclusione delle aree
negli elenchi delle bellezze naturali e quelli urbanistici, ed in
quanto l'approvazione non modifica gli effetti conseguenti
all'adozione degli elenchi, sicche' non appare "appropriato" ne'
giuridicamente corretto definire provvisorio il vincolo scaturente da
detti elenchi in attesa dell'approvazione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto solleva, in
riferimento agli artt. 41, 42, 44 e 97 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali), nella
parte in cui consentono l'imposizione del vincolo di durata
indefinita su immobili ricompresi nell'elenco delle bellezze
d'assieme, redatto ai sensi dell'art. 2 della medesima legge senza la
previsione di un termine per la conclusione del procedimento di
imposizione del vincolo definitivo (approvazione dell'elenco da parte
del Ministro, ora Regione competente) e senza il rispetto delle
formalita' previste dalla legge a tutela del diritto di proprieta' e
del diritto di costruire.
2. - L'eccezione di inammissibilita', sollevata dalla Avvocatura
generale dello Stato in ordine alla genericita' dell'oggetto devoluto
all'esame della Corte, non puo' essere accolta, in quanto l'ordinanza
di rimessione individua sia le norme oggetto della questione
(combinato disposto degli artt. 2, 3, e 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497), sia i parametri di costituzionalita', circoscrivendo il
vizio denunciato che in sostanza si incentra sulla mancanza di
termine di durata del vincolo provvisorio, decorrente dalla data
della pubblicazione degli elenchi delle localita' ai sensi dell'art.
2 della anzidetta legge n. 1497 e sulla omessa previsione di termine
di conclusione del procedimento mediante l'approvazione definitiva
degli elenchi.
3. - La questione di legittimita' costituzionale e', nei vari
profili prospettati, priva di fondamento.
Infatti l'efficacia del vincolo paesaggistico su bellezze di
insieme, nei confronti dei proprietari, possessori o detentori, ha
inizio - secondo una interpretazione ormai pacifica ed accolta anche
dal giudice a quo - dal momento in cui, ai sensi dell'art. 2, ultimo
comma, della legge citata, l'elenco delle localita', predisposto
dalla commissione ivi prevista e nel quale e' compresa la bellezza di
insieme, viene pubblicato nell'albo dei comuni interessati.
Dal momento della pubblicazione dell'elenco sono esperibili dai
soggetti interessati rimedi giuridici, quali le opposizioni e le
osservazioni secondo la originaria previsione dell'art. 7; inoltre, a
seguito dell'abolizione del presupposto processuale della
definitivita' dell'atto impugnabile, e' possibile avvalersi della
tutela giurisdizionale avanti al giudice amministrativo, pur in
carenza di puntuali atti applicativi del vincolo (diniego di
autorizzazione, ex art. 7; provvedimenti inibitori, ex art. 8 o
prescrizioni, ex art. 11 della legge citata), attesa la immediata
operativita' della protezione delle bellezze di insieme.
Il vincolo, inizialmente provvisorio, e' destinato a trasformarsi
in definitivo allorche' viene concluso l'iter procedimentale con il
provvedimento finale (un tempo del Ministro ed ora della Regione o
eventuale autorita' subdelegata). Di conseguenza esso esplica tutti
gli effetti di costituzione di obblighi (art. 7) a carico dei
soggetti
proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo,
dell'immobile il quale sia stato compreso nei pubblicati elenchi
delle localita'
ed e' destinato a venire meno quando l'autorita' preposta alla
approvazione definitiva rifiuti l'approvazione (anche parzialmente
eliminando l'efficacia rispetto a taluni immobili) ovvero intervenga
una successiva modifica dell'elenco suddetto.
4. - Nella legge n. 1497 del 1939 non era previsto un termine di
durata del vincolo, ne' era contemplato quello entro il quale doveva
concludersi il procedimento; vi erano, peraltro, gia' nel sistema
amministrativo allora vigente, strumenti giuridici di tutela delle
posizioni dei soggetti interessati, quali, in primo luogo, la diffida
a provvedere e, di seguito, l'istituto processuale del
silenzio-rifiuto, con i conseguenti rimedi della giustizia
amministrativa fino al giudizio di ottemperanza, una volta
intervenuta la pronuncia giurisdizionale con valore di giudicato.
Con la legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso a documenti
amministrativi) i rimedi risultano rafforzati dalla esplicita
previsione normativa (art.2, comma 1) del dovere per la pubblica
amministrazione di concludere i procedimenti iniziati d'ufficio -
come quello in esame - mediante l'adozione di un provvedimento
espresso, restando cosi' aumentata l'efficacia dell'obbligo di
provvedere gia' esistente nell'ordinamento, con esclusione di ogni
forma di insabbiamento di procedimenti, anche nelle fasi
subprocedimentali.
Nello stesso tempo per qualsiasi procedimento amministrativo, sia
ad iniziativa d'ufficio che di parte, a prescindere dall'efficacia
ampliativa o restrittiva della sfera giuridica dei destinatari
dell'atto, vi deve essere la previsione (per legge o regolamento) del
termine entro il quale esso deve concludersi a seconda della
tipologia del procedimento; detto termine - ove non sia
specificamente determinato da ciascuna Amministrazione - resta
fissato nella misura standard (in via suppletiva ed in una misura
tale da indurre le Amministrazioni a provvedere) di trenta giorni
(art. 2, commi 2 e 3).
Inoltre la pubblica amministrazione e' tenuta ad assicurare
trasparenza sulla sfera della competenza attribuita alle proprie
unita' organizzative responsabili per ciascun tipo di procedimento
(art. 4) e ad attuare l'istituto del "responsabile del procedimento"
del quale deve essere assicurata la conoscenza esterna (artt. 5 e 6).
Infine sono configurabili una serie di effetti e di responsabilita'
in conseguenza di inerzia con l'inosservanza dei termini (arg. da
artt. 5 e 6 della legge n. 241 del 1990; art. 3-ter del d.-l. 12
maggio 1995 n. 163 recante "Misure urgenti per la semplificazione dei
procedimenti amministrativi e per il miglioramento dell'efficienza
delle pubbliche amministrazioni", introdotto in sede di conversione
in legge 11 luglio 1995, n. 273).
Peraltro, con riguardo alla specifica argomentazione su cui
insistono sia il collegio rimettente che il ricorrente, va precisato
che il mancato esercizio delle attribuzioni da parte
dell'amministrazione entro il termine per provvedere non comporta ex
se, in difetto di espressa previsione, la decadenza del potere, ne'
il venir meno dell'efficacia dell'originario vincolo. In tali
ipotesi, sempre che il legislatore non abbia attribuito un
particolare significato all'inerzia-silenzio, si verifica
un'illegittimita' di comportamenti derivante da inadempimento di
obblighi.
5. - Con l'anzidetto sistema (v. legge n. 241 del 1990 e successive
integrazioni e, per quanto riguarda la Regione Veneto, v. legge
regionale 10 gennaio 1996, n. 1, Capo IV) il legislatore ha voluto
dare applicazione generale a regole - in in buona parte gia'
enucleate in sede di elaborazione giurisprudenziale e dottrinale -
che sono attuazione, sia pure non esaustiva, del principio
costituzionale di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della
Costituzione) negli obiettivi di tempestivita', trasparenza e
pubblicita' dell'azione amministrativa.rasparenza, pubblicita',
partecipazione e tempestivita' dell'azione amministrativa, quali
valori essenziali in un ordinamento democratico.
Tale impostazione e' stata reculteriormente accentuata dallo stesso
legislatore che ha inserito, tra i principi e i criteri direttivi di
una serie di deleghe legislative rilevanti in settori di riforma
dell'amministrazione, i "principi generali desumibili dalla legge 7
agosto 1990, n. 241" (legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 12, 14, 17,
20, comma 11, recante "Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa"),
ovvero i "principi contenuti nella legge n. 241" (legge 24 dicembre
1993, n. 537 recante "Interventi correttivi di finanza pubblica",
art. 1, comma 2; legge 28 dicembre 1995, n. 549 relativa a "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", art. 2, comma 47), ha
richiamato la stessa legge n. 241 (legge 3 aprile 1997, n. 94,
"Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468 recante Norme di
contabilita' generale dello Stato", art. 5), ovvero ha altresi'
indicato tra i criteri posti ad un regolamento delegato i "principi
generali previsti dalla legge anzidetta (legge 3 aprile 1997, n. 94,
cit., art. 6)".
6. - L'ordinanza pone altresi' il problema di costituzionalita',
sotto il profilo della violazione degli artt. 41, 42 e 44 della
Costituzione, in quanto il diritto di iniziativa economica ed il
diritto di proprieta' sarebbero compromessi dalla durata indefinita
del vincolo provvisorio in mancanza di un termine finale. Nello
stesso senso la parte privata insiste nel richiamare la legge n. 1187
del 1968 - approvata a seguito della dichiarazione parziale di
illegittimita' costituzionale dei numeri 2, 3 e 4 dell'art. 7 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, contenuta nella sentenza n. 55 del
1968 - che ha stabilito un termine di durata quinquennale dei vincoli
urbanistici preordinati all'espropriazione. La stessa parte privata
si richiama alla legge n. 902 del 1952 per la previsione di efficacia
quinquennale degli strumenti urbanistici in itinere ai fini della
applicazione delle c.d. misure di salvaguardia.
Tali impostazioni partono da un presupposto di diritto errato, in
quanto diversa e' la natura dei vincoli previsti dalla legge n. 1497
del 1939 rispetto ai vincoli urbanistici derivanti dai piani
regolatori comunali e dagli altri strumenti urbanistici.
Infatti i beni immobili soggetti a vincoli paesistici per il loro
intrinseco valore in "- virtu' della loro localizzazione o della loro
inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualita'
indicate - dalla legge costituiscono una ''categoria originalmente di
interesse pubblico'', la cui disciplina e' del tutto estranea alla
materia dell'espropriazione di cui all'art. 42, terzo comma,
rientrando, invece, a pieno titolo nella disciplina dell'art. 42,
secondo comma" (sentenza n. 417 del 1995 che si richiama
all'indirizzo giurisprudenziale scaturente dalla sentenza n. 56 del
1968).
Di conseguenza deve essere riconfermata la non assimilabilita' dei
vincoli paesistici a quelli urbanistici e la inconferenza di
qualsiasi richiamo o raffronto rispetto all'art. 2 della legge n.
1187 del 1968 (sentenza n. 417 del 1995): i beni paesistici, al pari
dei beni vincolati dalla legge n. 431 del 1985, sono inscrivibili
nella disciplina posta dall'art. 42, secondo comma, della
Costituzione (sentenze nn. 56 del 1968 e successive fino alla recente
n. 417 del 1995), alla quale e' del tutto estranea - come sopra
sottolineato - la materia delle espropriazioni. Pertanto sul piano
costituzionale non si profila neppure una esigenza di inefficacia dei
vincoli paesistici oltre un certo tempo, quando non sia intervenuto
un primo atto collegato alla previsione di un indennizzo ovvero
strettamente preordinato all'espropriazione.
Neppure si pone un problema di durata della misura cautelativa o
anticipatoria, ne' un profilo di indennizzabilita' anch'esso
collegato alla durata, in quanto il legislatore ha attribuito un
effetto immediatamente vincolante per i soggetti contemplati
dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 fin dal momento della
ricognizione delle "qualita' connaturali secondo il regime proprio
del bene", cioe' dalla compilazione e pubblicazione dell'elenco - con
valore costitutivo del regime giuridico dell'immobile - da parte
delle commissioni al termine del primo subprocedimento. Cio' al fine
di impedire che il lasso di tempo necessario per l'approvazione
definitiva degli elenchi possa rendere possibili manomissioni
incontrollate dei beni immobili ricompresi nell'elenco delle bellezza
di insieme e quindi compromettere il paesaggio, valore tutelato dalla
Costituzione (art. 9).