ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, n. 1, della
legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei
deputati dell'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza
emessa il 18 ottobre 1996 dal Tribunale di Palermo sul ricorso
proposto da Camillo Oddo contro la regione Sicilia ed altri, iscritta
al n. 1313 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
1996;
Visti gli atti di costituzione di Camillo Oddo e di Ottavio
Navarra, nonche' l'atto di intervento della regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato Domenico Galata' per Camillo Oddo e gli avvocati
Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la regione Sicilia.
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di Palermo, adito per la dichiarazione di
ineleggibilita' a consigliere dell'assemblea regionale siciliana del
candidato Ottavio Navarra - eletto nella medesima lista del
ricorrente e primo dei non eletti, Camillo Oddo - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, n. 1 della
legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, e successive
modificazioni in riferimento agli artt. 3, 51 e 122 Cost.
La norma stabilisce che non sono eleggibili all'assemblea regionale
siciliana i membri del Parlamento nazionale, salvo che effettivamente
abbiano cessato dalle loro funzioni in conseguenza di dimissioni o
altra causa, almeno novanta giorni prima di un quinquennio dalla data
della precedente elezione regionale, ovvero, in caso di scioglimento
anticipato dell'assemblea, entro dieci giorni dalla data del decreto
di convocazione dei comizi elettorali.
2. - I giudici a quibus osservano che e' incontestato nel giudizio
che il candidato eletto non ha rassegnato le dimissioni da
parlamentare nazionale almeno novanta giorni prima della scadenza
della precedente assemblea regionale e deducono che e' irrilevante
che le Camere erano state sciolte anteriormente a detto termine. La
prorogatio prevista dall'art. 61, secondo comma, della Costituzione
fa, infatti, escludere che tale ultima circostanza determini la
"cessazione dalle funzioni" richiesta dalla legge elettorale
siciliana per la valida presentazione della candidatura a membro
dell'assemblea regionale.
I giudici rimettenti precisano, quindi, che la legislazione
nazionale stabilisce una ragione di mera incompatibilita' fra le
cariche di membro del Parlamento nazionale e di consigliere
regionale. La norma in esame prevede, invece, una piu' restrittiva
causa di ineleggibilita', benche' - a loro avviso - non sussistano
ne' "condizioni del tutto peculiari alla regione interessata", ne'
"motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati comunque alla tutela di
un interesse generale", che possano legittimarla.
L'art. 8, n. 1, della legge regionale n. 29 del 1951, sostiene
infine il tribunale, nel disciplinare il diritto di elettorato
passivo, "riconosciuto e garantito con carattere di inviolabilita'
dall'art. 2 della Costituzione", riconducendo la fattispecie tra le
cause di ineleggibilita' anziche' di incompatibilita', viola quindi i
principi di quella statale, che limitano la discrezionalita' del
legislatore siciliano, e quindi gli artt. 3, 51 e 122 della
Costituzione.
3. - Si e' costituito in giudizio (fuori termine) il resistente nel
processo di merito, svolgendo argomentazioni a conforto
dell'ordinanza di rimessione.
4. - Si e' costituito in giudizio anche il ricorrente, il quale,
nell'atto di costituzione e nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata.
Camillo Oddo sostiene che nel caso in esame si versa in una
fattispecie riservata alla disciplina della legislazione regionale
esclusiva e, quindi, legittimamente possono essere valorizzate le
notorie, particolari, condizioni esistenti in Sicilia, le quali
rendono ragionevole la previsione che la funzione di parlamentare
possa essere indebitamente diretta alla formazione di clientele
elettorali.
5. - La regione Sicilia e' intervenuta nel giudizio, eccependo
l'inammissibilita', per irrilevanza, della questione.
Lo scioglimento delle Camere integrerebbe, infatti, la cessazione
dalle funzioni di parlamentare, che costituisce condizione per la
valida presentazione della candidatura. La mera prorogatio dei poteri
delle Camere scadute e' del tutto ininfluente, in quanto detti poteri
sono limitati alla ordinaria amministrazione e resta "preclusa
qualsiasi attivita' politica, anche la piu' elementare".
Nel merito, la regione deduce che non e' possibile invocare quale
parametro l'art. 122 della Costituzione, in considerazione della
specialita' dell'autonomia regionale siciliana che, secondo la
giurisprudenza della Corte, legittima il legislatore regionale
siciliano ad introdurre cause di ineleggibilita' non previste dalla
legislazione statale, qualora "le stesse trovino giustificazioni in
condizioni ambientali particolari". La valutazione del legislatore
siciliano che la carica di deputato nazionale si presti a divenire
centro di raccolta di voti e sia incompatibile con la presentazione
della candidatura a consigliere dell'assemblea regionale, rientra
appunto nell'ambito della discrezionalita' riconosciutagli
nell'apprezzamento delle condizioni ambientali e consente, quindi, di
escludere sia fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal tribunale di Palermo.
6. - Nel corso della discussione orale le parti costituite hanno
insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 8, primo comma,
n. 1, della legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 e
successive modificazioni, ai sensi del quale non sono eleggibili i
parlamentari nazionali che, per tempestive dimissioni o per altra
causa, non abbiano cessato effettivamente la loro funzione almeno 90
giorni prima della scadenza della precedente legislatura.
Questa norma, ad avviso del giudice rimettente, violerebbe gli
artt. 3, 51 e 122 della Costituzione. Ed infatti, mentre la
legislazione nazionale prevede una causa di mera incompatibilita' tra
la carica di componente di una delle Camere del Parlamento e quella
di consigliere regionale, la legge elettorale siciliana stabilisce,
invece, una piu' restrittiva causa di ineleggibilita', senza peraltro
che, secondo il giudice a quo siano riscontrabili quelle "condizioni
del tutto peculiari alla regione interessata", ovvero "motivi
adeguati e ragionevoli, finalizzati comunque alla tutela di un
interesse generale", che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto
condizione di legittimita' della legislazione regionale in materia.
La norma regionale impugnata, ad avviso del rimettente, violerebbe
in tal modo, nel disciplinare il diritto costituzionale di elettorato
passivo, i principi della legislazione statale, da cui quella
regionale e' strettamente limitata, e sarebbe anche
ingiustificatamente discriminatoria rispetto ad essa.
2. - In via preliminare, va dichiarata inammissibile la
costituzione in questo giudizio della parte resistente nel processo a
quo in quanto il relativo atto e' stato depositato oltre il termine
perentorio stabilito dagli articoli 25, secondo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87 e 3 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale (sentenza n. 237 del 1997).
Ancora in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilita' - peraltro gia' proposta e rigettata nel giudizio a
quo - sollevata dall'interveniente regione Sicilia, secondo cui lo
scioglimento anticipato delle Camere avrebbe comportato
automaticamente - per il resistente nel giudizio a quo - la
cessazione dalle funzioni di membro del Parlamento in tempo utile per
una valida presentazione della candidatura regionale, essendo
ininfluente al riguardo la prorogatio delle Camere. L'eccezione deve
essere pero' respinta perche' proprio l'istituto della prorogatio
prevista dall'art. 61 della Costituzione, esclude che si determini
una automatica ed effettiva "cessazione" dalle funzioni di membro
delle Camere, come significativamente e' confermato anche dalla
prassi parlamentare in materia.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata in riferimento a tutti
i profili prospettati.
In primo luogo va individuato il tipo di competenza legislativa
regionale, che e' stato esercitato nella specie. L'ineleggibilita'
all'assemblea regionale siciliana, oggetto del presente giudizio, si
fonda sull'art. 3 dello statuto, che appunto dispone che la legge
elettorale per la regione e' emanata "in base ai principi fissati
dalla Costituente in materia di elezioni politiche". In proposito, la
Corte non puo' che confermare il convincimento che si tratta di
previsione statutaria che vincola il legislatore regionale "anche in
una materia, come quella dell'elezione dell'assemblea, non
disciplinata direttamente dalla Costituzione, al rispetto dei
principi ricavabili dalla Costituzione stessa in materia elettorale"
e non gia' al rispetto dei principi - e tanto meno delle specifiche
discipline - fissati nelle leggi che regolano l'elezione delle Camere
(sentenza n. 372 del 1996).
Ribadita quindi l'ampia competenza legislativa regionale in
materia, risulta dai lavori preparatori che l'Assemblea regionale
siciliana, durante la discussione della legge elettorale, il cui art.
8 e' oggetto dell'attuale denuncia, ebbe quale costante punto di
riferimento la legislazione statale in tema di elezioni politiche,
quale derivava anche dalla disciplina che l'Assemblea costituente,
operando in sede legislativa, aveva introdotto con la legge 20
gennaio 1948, n. 6. Proprio questa legge, infatti, innovando sul
punto il previgente d.lgs.lgt. 10 marzo 1946, n.74, aveva affrontato
il problema dei rapporti tra il mandato rappresentativo al Parlamento
nazionale e quello espletato nelle assemblee degli appena istituiti
enti regionali, risolvendolo nel senso di considerare quale causa di
ineleggibilita' alla Camera dei deputati la carica di consigliere (o
deputato) regionale, non dismessa prima dei novanta giorni precedenti
il decreto di convocazione dei comizi elettorali. In particolare, il
dibattito all'Assemblea costituente pose in luce l'intento e
l'effetto di "distacco" che da quell'impedimento elettorale sarebbe
derivato fra le assemblee nazionali e quelle regionali, se e' vero
che il Ministro di grazia e giustizia di allora ebbe formalmente a
dichiarare: "a nome del Governo, per dare una serieta' alle future
assemblee legislative e per distaccarle da quelle regionali, prego di
dichiarare la ineleggibilita'" (Atti Assemblea costituente, seduta
del 15 dicembre 1947).
Tale "modello" di ineleggibilita' evidentemente esplico'
un'influenza notevole nel momento in cui, qualche anno dopo,
l'assemblea regionale siciliana introdusse un impedimento
corrispondente, anche se speculare, a quello vigente per le elezioni
politiche nazionali, se e' vero che qualche componente non pote'
tacere l'impressione che l'articolo in oggetto fosse ispirato da "un
tono di ripicco" nei confronti della legge nazionale, ritenendo che
"essa fosse stata creata su misura e con un fine determinato: evitare
che rappresentanti del Parlamento regionale partecipassero alle
elezioni politiche nazionali, giovandosi dell'ascendente che avevano
riscosso in campo regionale" (Atti dell'Assemblea regionale
siciliana, seduta del 12 febbraio 1951).
Non solo si interpreto' la predetta causa di ineleggibilita' al
Parlamento nazionale come divieto di utilizzazione per le elezioni
nazionali dell'ascendente elettorale conseguito in sede regionale,
ma, nel corso della discussione sulla corrispondente anche se
speculare causa di ineleggibilita' a livello regionale, emerse, sia
pure come conseguenza della propensione per il collegio uninominale,
l'opportunita' di un collegamento con la garanzia dell'autonomia
regionale. Ed infatti fu sostenuta, con particolare vigore,
l'esigenza di "differenziare la base elettorale dei deputati
regionali da quella dei deputati nazionali", ritenendo "questa
differenziazione necessaria ed importantissima soprattutto per il
consolidamento dell'autonomia", dal momento che le prospettate
difficolta' per l'autonomia siciliana sono provocate "dalla gelosia
dei deputati nazionali per l'interferenza intercorrente tra il loro
ed il corpo elettorale dei deputati regionali", dato che "con la
elezione dei deputati regionali si e' venuto a creare una specie di
diaframma tra il corpo elettorale siciliano ed i deputati nazionali e
tutto questo deriva dalla comunanza della base che noi abbiamo con
loro" (Atti dell'assemblea regionale siciliana, seduta del 9 febbraio
1951).
4. - Le considerazioni che precedono, unitamente alla significativa
constatazione che, sia pure successivamente, lo stesso legislatore
statale, con la legge 5 agosto 1962, n. 1257 e successive modifiche,
ha introdotto la stessa causa di ineleggibilita' a carico dei
deputati e dei senatori per la elezione al consiglio regionale della
Valle d'Aosta, inducono a ritenere che il legislatore siciliano abbia
esercitato, in modo non irragionevole, la propria competenza in
materia, nell'ambito dello spazio di autonomia fissato dall'art. 3
dello Statuto.
D'altra parte, questa Corte ha gia' sottolineato come sia "lo
stesso sistema costituzionale che, richiedendo leggi particolari per
le singole Regioni a statuto speciale (secondo i casi, legge
regionale o statale) da un lato e una legge (statale) per quelle a
statuto ordinario, implica necessariamente la possibilita' di
regolamentazioni differenziate anche per quanto riguarda i casi di
ineleggibilita'" (sentenza n. 134 del 1975 ed anche sentenze n. 20
del 1985 e n. 130 del 1987).
Lo scrutinio di costituzionalita' delle cause di ineleggibilita'
non puo' peraltro, in linea di principio, limitarsi al parametro
dell'art. 3 della Costituzione, senza una contestuale considerazione
del parametro rappresentato dall'art. 51 della Costituzione. A questo
proposito, va rilevato che l'art. 51, nel riferirsi, come gia' l'art.
40 dello Statuto albertino, ai "requisiti" per l'accesso alle cariche
elettive, sottintende il bilanciamento di interessi, cui la relativa
legislazione primaria e' direttamente chiamata dalla Costituzione;
bilanciamento tra il diritto individuale di elettorato passivo, da un
lato, e, dall'altro lato, la tutela delle cariche pubbliche, cui
possono accedere solo coloro che sono in possesso delle condizioni
che tali cariche, per loro natura, appunto "richiedono". Tra tali
condizioni richieste all'aspirante candidato possono ben essere
comprese non solo l'inesistenza di incarichi tali da determinare
indebite influenze sulla par condicio della competizione elettorale,
ma anche l'inesistenza di incarichi la cui titolarita' sia ritenuta
incompatibile con la candidatura in questione.
5. - Nel quadro, quindi, di una complessiva regolazione dei
rapporti tra i due mandati rappresentativi - nazionale e regionale -
non e' irragionevole che il legislatore siciliano, nell'apprezzamento
discrezionale delle specifiche condizioni che sono alla base del
riconoscimento costituzionale della "specialita'" dell'autonomia
della regione, abbia stabilito che questi due distinti piani di
interessi debbano restare separati sin dalla fase elettorale di
accesso alla carica di rappresentante della regione. In questo senso
si puo' dire, quindi, che, rispetto al diritto costituzionale del
singolo di elettorato passivo, si e' considerata prioritaria, in
quanto finalizzata alla garanzia delle condizioni di autonomia
speciale della regione, la tutela di quel particolare carattere del
mandato rappresentativo regionale, consistente nel riferirsi ad
interessi differenti rispetto a quelli la cui cura e' affidata invece
al mandato rappresentativo nazionale.
La legge regionale siciliana de qua che si e' conformata a questi
criteri di fondo, ha dunque osservato il vincolo del "rispetto dei
principi ricavabili dalla Costituzione in materia". E' pertanto non
irragionevole la scelta del legislatore siciliano di tenere conto e
di adeguarsi, nei limiti della propria competenza, alla complessita',
sia dal punto di vista funzionale, sia da quello territoriale, del
fenomeno della rappresentanza politica, specialmente sotto il
profilo, particolarmente rilevante per la garanzia dell'autonomia
politico-istituzionale della regione, del reclutamento e della
legittimazione della classe politica, eventualmente articolata per
livelli di governo.
6. - La indicata finalita' legislativa della disciplina in
questione induce a respingere anche il dubbio di costituzionalita'
inerente al profilo della difformita' rispetto al regime vigente per
le regioni a statuto ordinario, che trova la sua fonte nella legge
statale. E' pertanto non irragionevole la complessiva conformazione
del mandato rappresentativo adottata, nella sua autonomia, dalla
regione siciliana; conformazione che si ispira al criterio di evitare
ogni intreccio di interessi, tra livello nazionale e livello
regionale, attuando una rigorosa separazione dei relativi mandati
rappresentativi sin dalla fase delle candidature, come, del resto, ha
operato lo stesso legislatore statale rispetto agli identici
impedimenti elettorali stabiliti per le elezioni regionali in Valle
d'Aosta.
Ne', in contrario, puo' valere la decisione, speculare in materia,
di questa Corte n. 344 del 1993, poiche' il nucleo fondante della
ratio decidendi di quella sentenza, come di quella analoga, anche se
di contenuto opposto, n. 5 del 1978, puo' essere circoscritto alla
palese irragionevolezza della disposizione impugnata "in conseguenza
della eccessiva e, comunque, sproporzionata ampiezza del campo degli
effetti ad essa collegabili", costituiti dall'ineleggibilita' del
consigliere regionale anche nel caso di candidatura in altra parte
del territorio nazionale diversa dal territorio in cui esercita il
mandato regionale. E' evidente, infatti, che in quel caso si era al
di fuori dell'area problematica qui affrontata, poiche' la
prospettata logica sottostante alla separazione dei mandati
rappresentativi non poteva essere invocata, in quanto, come anche
denunciato dal giudice a quo di allora, era irragionevolmente
sproporzionata la conseguenza dell'ineleggibilita' in relazione ai
rischi di captatio benevolentiae degli elettori da parte del
consigliere regionale candidato parlamentare.
7. - Parimenti infondata e' infine la questione in riferimento
all'art. 122 della Costituzione, in quanto tale disposizione,
prevedendo di per se' sola che l'appartenenza ad un consiglio
regionale sia incompatibile con l'appartenenza ad una delle due
Camere, non impedisce tuttavia che il legislatore possa ulteriormente
considerare l'una delle due cariche anche come causa di
ineleggibilita' rispetto all'altra.