ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 67 e seguenti
del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del Servizio di
riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri
enti pubblici ai sensi dell'art. 1, primo comma, della legge 4
ottobre 1986, n. 657), degli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E (Legge sul contenzioso amministrativo), e dell'art.
700 del codice di procedura civile, promosso con ordinanza emessa il
25 luglio 1995 dal giudice istruttore del Tribunale di Napoli sul
ricorso proposto da Cantone Vincenzo contro il Ministero delle
Finanze, iscritta al n. 811 del registro ordinanze 1995 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie
speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione di Cantone Vincenzo nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice
relatore Cesare Ruperto.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio in cui era stata chiesta, ex art.
700 del codice di procedura civile, la sospensione dell'esecuzione di
un'ingiunzione fiscale emessa dall'Ufficio doganale di Napoli, il
giudice istruttore del Tribunale di Napoli, con ordinanza emessa il
25 luglio 1995, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24 e 113
della Costituzione - questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 67 e seguenti del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione
del Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello
Stato e di altri enti pubblici ai sensi dell'art. 1, primo comma,
della legge 4 ottobre 1986, n. 657), 4 e 5 della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E (Legge sul contenzioso amministrativo), nonche'
dell'art. 700 del codice di procedura civile, nella parte in cui non
consentono che il giudice ordinario, investito dell'opposizione a
pretesa tributaria relativa alla riscossione d'imposta doganale,
possa sospendere l'esecuzione ove dalla stessa possa derivare un
pregiudizio imminente ed irreparabile.
Premette il rimettente che, a seguito dell'abrogazione disposta
dall'art. 130 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, l'ingiunzione
relativa all'imposta doganale de qua e' stata sostituita dalla
riscossione tramite ruoli e che, pertanto, l'ingiunzione notificata
al ricorrente nel giudizio a quo, adottata secondo il previgente
schema normativo ex r.d. n. 639 del 1910, con il visto di
esecutorieta' del pretore, e' stata emessa senza alcun fondamento
normativo.
In particolare, dall'ingiunzione de qua scaturirebbe "la
possibilita' giuridica" di dare attuazione all'intimazione ad
adempiere secondo un iter, procedurale non piu' legittimo, anche se
il Ministero delle finanze e l'Avvocatura dello Stato sostengono, nel
processo a quo, che l'ingiunzione stessa non varrebbe piu' come
precetto prodromico dell'esecuzione, bensi' solo come atto di
accertamento e come titolo esecutivo. Secondo il rimettente, pur
seguendo tale opinione, si finirebbe, in sostanza, per riconoscere,
la carenza di potere dell'ingiunzione nella parte in cui contiene
l'espressa comminatoria dell'esecuzione ai sensi del r.d. n. 639 del
1910: di talche' non verrebbe comunque esclusa la possibilita'
giuridica di dare immediata attuazione all'intimazione ad adempiere
secondo i termini e le modalita' dell'iter procedurale non piu'
legittimo, preannunciato espressamente nel titolo esecutivo
impugnato.
Accertato altresi' il presupposto del periculum in mora, in ragione
anche dell'entita' della somma, il giudice a quo, osserva che
l'accoglimento dell'istanza cautelare di sospensione risulterebbe
impedito dal generale divieto di incidere sull'attivita'
amministrativa posto dagli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n.
2248. Tale ostacolo concreterebbe il vulnus agli artt. 24 e 113
Cost., ne' potrebbe a riguardo richiamarsi la giurisprudenza
costituzionale circa il potere di sospensione dell'esazione in
passato attribuito all'intendente di finanza, previsto solo con
riferimento alla riscossione tramite ruoli.
Peraltro - aggiunge il giudice a quo - anche a voler considerare
tale possibilita' come esistente (in quanto espressione del generale
potere di autotutela della pubblica amministrazione), essa
difetterebbe del carattere dell'esclusivita', per la mancanza di
un'espressa previsione normativa e, soprattutto, della necessaria
imparzialita' dell'organo decidente, sia quanto a valutazione dei
presupposti (poiche' l'intendente sarebbe chiamato a privilegiare
l'interesse pubblico), sia quanto a discrezionalita' nel fissare la
durata della sospensione. Anche il controllo del giudice
amministrativo, conseguente al rigetto o al silenzio-rifiuto circa la
istanza di sospensione, risulterebbe limitato dalla impossibilita' di
valutare il fumus boni iuris. Siffatta valutazione incontrerebbe
l'ostacolo del difetto di giurisdizione, avendo ad oggetto posizioni
soggettive per le quali e' prevista la giurisdizione esclusiva del
giudice ordinario, di modo che - sempre secondo il giudice a quo - il
tribunale amministrativo regionale non potrebbe estendere la sua
indagine, neppure incidentalmente in via d'urgenza, a controversie la
cui cognizione di merito e' devoluta ad altra autorita'
giurisdizionale.
Ulteriore profilo d'illegittimita' costituzionale scaturirebbe
dalla mancata previsione per l'imposta de qua di una graduazione
dell'esecuzione in pendenza di contenzioso, come per altri tributi
(in relazione ai quali e' altresi' previsto il ben piu' incisivo
potere di sospensione da parte delle commissioni tributarie). A
riguardo il giudice istruttore richiama la sentenza di questa Corte
n. 318 del 1995, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
della preclusione per l'autorita' giudiziaria ordinaria di sospendere
l'esecuzione per i crediti non tributari.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la non fondatezza della questione.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che, contrariamente a quanto
sostenuto dal giudice a quo, il potere di sospensione dell'intendente
di finanza permane nel caso in esame, in quanto espressione di un
principio generale applicabile alla riscossione di tutti i tributi.
La questione sarebbe pertanto riconducibile a quella gia' esaminata
in numerose altre decisioni della Corte.
Quanto all'argomento concernente la non operativita', per l'imposta
doganale, della regola della riscossione frazionata in pendenza di
giudizio, rileva l'Avvocatura che tale possibilita' non vi e' per le
controversie non connesse all'estimazione del quantum (imposte
iscritte a ruolo a titolo definitivo, imposta principale di registro,
imposta di successione).
Dopo aver osservato come la sentenza n. 318 del 1995 non sia stata
richiamata a proposito, l'Avvocatura rileva che la norma del 1865 non
influisce sui rapporti di diritto soggettivo: al giudice non e', in
altri termini, precluso di conoscere con pienezza, anche emettendo
provvedimenti cautelari, delle controversie patrimoniali, la' dove la
normativa tributaria si basa invece su esigenze di carattere
finanziario.
3. - La parte privata si e' costituita fuori termine, depositando
una memoria in cui argomenta in senso sostanzialmente analogo
all'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo dubita - in riferimento agli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione - della legittimita' costituzionale degli
artt. 67 e seguenti del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, 4 e 5 della
legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, nonche' dell'art. 700 del
codice di procedura civile, nella parte in cui non consentirebbero al
giudice ordinario di sospendere in via d'urgenza la riscossione
d'imposta doganale, pur in presenza dei presupposti della richiesta
tutela.
2. - La questione e' inammissibile.
2.1. - Il rimettente, dopo aver constatato che l'ingiunzione
oggetto dell'opposizione proposta davanti a lui, riproducente "lo
schema del previgente sistema normativo con la espressa comminatoria
dell'esecuzione a termine degli artt. 5 e segg. del r.d. n. 639 del
1910 ed il visto di esecutorieta' del pretore, e' stata emessa ... in
mancanza di un fondamento normativo ..." denuncia, perche' non
consentirebbero la tutela d'urgenza avverso detta ingiunzione, norme
contenenti previsioni del tutto estranee al tema. Norme, cioe',
descrittive del sistema di riscossione mediante ruoli (artt. 67 e
seguenti del d.P.R. n. 43 del 1988), enunciative dei limiti del
potere dell'autorita' giudiziaria ordinaria rispetto agli atti
amministrativi (artt. 4 e 5 della legge sul contenzioso
amministrativo) e, infine, conformative della tutela d'urgenza (art.
700 cod. proc. civ.); dunque non riconducibili al provvedimento
oggetto del giudizio a quo.
La questione incidentale viene cosi' sollevata facendo riferimento,
non ad un normale schema funzionale - sul quale soltanto, cosi' come
occasionalmente concretizzantesi nella fattispecie oggetto del
giudizio a quo, si puo' appuntare lo scrutinio di costituzionalita'
-, bensi' ad una situazione patologica estranea al sistema offerto
dalle norme denunciate e per cio' stesso insuscettibile di
apprezzamento nella presente sede. Donde l'inammissibilita' della
questione medesima.
2.2. - L'inammissibilita', d'altronde, sarebbe ravvisabile anche
sotto il profilo del difetto di rilevanza, della quale il giudice a
quo - sempre in ragione dello sviamento di prospettiva in cui, come
sopra, e' incorso - ha finito per dare una motivazione che si pone
fuori del quadro normativo oggetto dei prospettati dubbi di
costituzionalita' e che, quindi, deve ritenersi non plausibile.
Egli, invero, ha individuato il fumus boni iuris necessario per la
concessione della tutela richiestagli, con riguardo non gia' al
merito del credito tributario fatto valere attraverso l'opposta
ingiunzione, bensi' al constatato difetto di presupposto normativo
dell'ingiunzione medesima "nella parte in cui contiene l'espressa
comminatoria dell'esecuzione ex r.d. n. 639 del 1910". Ed in
relazione a cio' ha affermato la rilevanza della questione di
costituzionalita', avendo di mira una pronuncia ex art. 700 cod.
proc. civ. anticipatoria degli effetti della sentenza definitiva
ricadenti su detta comminatoria.
Ma se allora tale pronuncia concerne nella specie soltanto questi
ultimi effetti - che investono l'opposta ingiunzione unicamente con
riguardo all'esecutorieta' impressale dal visto del pretore, con
salvezza del suo valore di mera manifestazione della pretesa
tributaria - , appare evidente che il giudice possa emetterla senza
con cio' violare il divieto sancito dall'art. 4 della legge n. 2248
del 1865, sul quale fondamentalmente s'incentra il prospettato dubbio
di costituzionalita'. E, per quanto vale, giova qui rammentare che
il potere di intervenire ex art. 700 cod. proc. civ., per
l'elasticita' del suo contenuto, consente al giudice di emettere il
provvedimento che piu' gli appaia congruo al fine di assicurare
provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito (v. sentenza
n. 122 del 1970).