ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 39, commi 1, 5,
8, 9, 13 e 16, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza
emessa il 10 luglio 1995 dal pretore di Roma nel procedimento penale
a carico di Zaccaria Giuseppe, iscritta al n. 945 del registro
ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Il pretore di Roma - nel corso di un procedimento penale a
carico di Giuseppe Zaccaria, imputato dei reati di cui agli artt.
20, lettera c), della legge n. 47 del 1985, 734 cod. pen., e 1-sexies
della legge n. 431 del 1985 - ha sollevato, in riferimento agli artt.
9, 117 e 118 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 39, commi 1, 5, 8, 9, 13 e 16 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica).
Il rimettente - dopo aver premesso che sussistono nella
fattispecie, oggetto del giudizio a quo, "le condizioni minime (ivi
compresa la volumetria realizzata non superiore a metri cubi 750)
affinche' possa operare la complessa causa di estinzione dei reati di
cui agli artt. 38 e 39 della legge n. 47 del 1985 cui rinvia l'art.
39 della legge n. 724 del 1994" - denuncia il contrasto della norma
censurata con i parametri costituzionali surrichiamati.
In particolare ritiene il giudice a quo che il condono edilizio
attui "la palese espropriazione della potesta' di pianificazione
territoriale" spettante a comuni e regioni in virtu' degli artt. 117
e 118 della Costituzione. Invero la sanatoria, intervenuta con la
disposizione censurata, priverebbe di significato qualsivoglia
"intento di programmazione territoriale" che risulterebbe, per
l'appunto, vanificato da "fenomeni di urbanizzazione incontrollata,
successivamente legalizzata mediante condoni e piani di recupero". E
cio' nonostante il ruolo centrale dei comuni e delle regioni in
materia urbanistica, ruolo che emergerebbe anche dalla legislazione
ordinaria e segnatamente dalla legge n. 1150 del 1942, dalla legge n.
10 del 1977, nonche' dalla legge n. 47 del 1985.
I dubbi di costituzionalita' risulterebbero, altresi', rafforzati
dalla finalita' della norma censurata che risulterebbe
sostanzialmente preordinata a costituire "un'ulteriore fonte di
entrate per l'erario", nell'ambito di una complessa manovra di
riequilibrio dei conti pubblici. Dette finalita' sarebbero
ulteriormente dimostrate dalla previsione dello stesso art. 39, comma
13, censurato, per la quale l'importo della oblazione e' calcolato in
misura ridotta in presenza di situazioni di disagio abitativo. Nella
ricostruzione operata dal giudice a quo infatti, la detta riduzione
corrisponde a "specifiche minorate condizioni reddituali" con la
conseguenza che le "pretese esigenze di equita' contributiva"
travolgerebbero "ogni considerazione di natura urbanistica e di
programmazione territoriale".
L'ordinanza di rinvio sottolinea, inoltre, che il nuovo condono
smentisce gli intendimenti che accompagnarono quello vecchio ovvero
"la definizione una volta per tutte degli abusi pregressi e di
inflessibile repressione di quelli futuri", intendimenti che erano
stati pure confermati dalla sentenza n. 369 del 1988 di questa Corte.
In sostanza le esigenze poste dalla tutela del territorio sarebbero
comunque destinate a cedere in virtu' delle esigenze di bilancio
dello Stato. Per contro continuerebbe a gravare sugli enti locali il
peso finanziario di interventi di riequilibrio territoriale, non
sopperibili con le scarse risorse derivanti dal gettito corrisposto
dai contravventori a titolo di oneri di concessione, ove dovuti.
2. - Infine viene denunciato il contrasto della normativa censurata
con l'art. 9 della Costituzione.
Il giudice a quo, dopo avere premesso che la tutela del paesaggio -
originariamente ancorata alla valorizzazione di aspetti
estetico-culturali - si sarebbe successivamente "integrata" con la
nozione piu' lata di urbanistica e sarebbe stata, altresi',
considerata dalla stessa giurisprudenza costituzionale come valore
primario, insuscettibile di essere subordinata ad altri valori,
rileva che la normativa censurata sacrifica "senza dubbio" il valore
tutelato dall'art. 9 della Costituzione. Al riguardo il rimettente
richiama la sanatoria delle opere abusive, eseguite in aree
sottoposte a vincolo paesaggistico e subordinata al parere favorevole
delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, per
evidenziare che comunque, anche nel caso di parere negativo o di
soccombenza in sede di giudizio di impugnazione del silenzio-rifiuto,
"trovera' piena applicazione il meccanismo di estinzione dei reati di
cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994 che richiama
espressamente il primo comma dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985,
dettato per i casi in cui non puo' essere rilasciata la concessione
in sanatoria".
Si rileva, altresi', che a maggior ragione, ove venga conseguita
l'autorizzazione da parte dell'autorita' preposta al vincolo si
determinera' anche la estinzione dei reati eventualmente concorrenti
di cui agli artt. 734 cod. pen. e 1-sexies della legge n. 431 del
1985.
Inoltre il giudice a quo rileva che dal tenore dell'art. 39, primo
comma, non sarebbe chiaro se la sanatoria operi solo con riguardo
alle opere di volumetria pari o inferiore a 750 metri cubi, e non
invece a quelle di volumetria superiore. Detta norma, infatti -
prevedendo che le disposizioni sulla sanatoria valgono anche per le
opere abusive, relative a nuove costruzioni non superiori a 750 metri
cubi, per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria -
autorizzerebbe "fondatamente a pensare che il condono riguardi in
concreto volumetrie anche superiori al predetto limite, purche' esso
venga osservato dal singolo richiedente la concessione edilizia, in
ipotesi riferita alla frazione di un piu' grande complesso
immobiliare". Infine, il rimettente rileva che comunque il predetto
limite di volumetria verrebbe travolto nella fattispecie disciplinata
dall'art. 39, comma 16, il quale, stabilendo i casi in cui l'importo
della oblazione deve essere ridotto, dispone che si applichino le
riduzioni di cui all'art. 34, comma 7, della legge n. 47 del 1985,
concernente impianti destinati ad attivita' industriali, commerciali,
turistico- ricreative ecc. "anche in deroga ai limiti di cubatura di
cui al primo comma dello stesso art. 39". Il che evidenzierebbe che
il predetto limite volumetrico risulterebbe ancora piu' "evanescente"
con riguardo alle opere abusive "aventi destinazioni d'uso
maggiormente confliggenti con le esigenze della tutela del
paesaggio".
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata.
Preliminarmente l'Avvocatura rileva che le censure proposte sono
state gia' esaminate dalla Corte costituzionale con le sentenze n.
416 e n. 427 del 1995.
In particolare si osserva che - come pure sottolineato da questa
Corte - la diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio e'
addebitabile anche alla scarsa incisivita' e tempestivita'
dell'azione di controllo e di repressione degli enti locali e delle
regioni. Si ribadisce, altresi', che il legislatore ha previsto la
sanzione penale solo per le fattispecie piu' gravi, il tutto in
un'ottica di rafforzamento della stessa sanzione penale.
Inoltre viene rilevato che la normativa censurata, complessivamente
valutata, appare preordinata, non gia' a procurare entrate
all'erario, bensi' a dare alla materia una sistemazione organica,
semplificando molti procedimenti e ponendo la sanzione penale solo a
tutela dei beni fondamentali per la collettivita'.
Da ultimo e con riguardo alle questioni dei limiti di cubatura
delle opere abusive sanabili si osserva che si tratta di questione
concernente l'interpretazione delle disposizioni sulla sanatoria.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte concernono
l'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 il quale,
disciplinando l'effetto estintivo dell'illecito edilizio,
contrasterebbe: a) con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
quanto vanificherebbe l'azione di controllo e di repressione delle
amministrazioni competenti, espropriandole delle potesta' di
programmazione e pianificazione e sacrificando le esigenze poste
dalla tutela del territorio a quelle volte a consentire il
riequilibrio dei conti pubblici; b) con l'art. 9, comma secondo,
della Costituzione, in quanto la regolamentazione del condono
edilizio con riferimento alle opere realizzate in zone sottoposte a
vincolo paesaggistico, violerebbe la tutela del paesaggio. Oggetto di
censura e', altresi', l'art. 39, primo comma, nella parte in cui -
stabilendo che le disposizioni sulla sanatoria valgono anche per le
opere abusive relative a nuove costruzioni non superiori a 750 metri
cubi, per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria -
violerebbe l'art. 9 della Costituzione ove sia interpretato nel senso
che " il condono possa riguardare anche volumetrie superiori a 750
metri cubi, purche' detto limite venga osservato dal singolo
richiedente la concessione edilizia, in ipotesi riferita alla mera
frazione di un piu' grande complesso immobiliare".
Infine, e' censurato l'art. 39, comma 16, della legge n. 724 del
1994 il quale, prevedendo i casi in cui l'oblazione deve essere
ridotta e stabilendo che si applichino le riduzioni di cui all'art.
34, settimo comma, della legge n. 47 del 1985 (ovvero le riduzioni
riguardanti costruzioni o impianti destinati ad attivita'
industriali, artigianali, commerciali, turistico-ricreative), anche
in deroga ai limiti di cubatura di cui all'art. 39, primo comma,
contrasterebbe con l'art. 9 della Costituzione in quanto il limite
volumetrico posto dall'art. 39, primo comma, risulterebbe
maggiormente "evanescente" proprio con riguardo ai casi in cui le
opere abusive realizzate posseggono destinazioni d'uso maggiormente
confliggenti con le esigenze della tutela paesaggistica.
2. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilita'
della questione relativa all'art. 39, comma 16, della legge n. 724
del 1994, posto che dalla stessa ordinanza di rinvio risulta che il
giudizio a quo non ha riguardato alcuna ipotesi di deroga ai limiti
di cubatura di cui al primo comma dell'art. 39 della legge n. 724 del
1994, ne' ha riguardato l'applicazione di oblazione ridotta ai sensi
del suddetto comma 16.
3. - Deve, invece, essere scrutinato il profilo relativo
all'ampiezza della sanatoria prevista dall'art. 39, primo comma,
della legge n. 724 del 1994, con riguardo alla volumetria
dell'ampliamento o della nuova costruzione (non superiori a 750 metri
cubi).
La norma dell'art. 39, primo comma, ha un chiaro intento
limitativo, cioe' di escludere in radice, dall'applicazione della
riviviscenza delle disposizioni del condono-oblazione di cui ai Capi
IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni
ed integrazioni, le opere abusive ultimate dopo il 31 dicembre 1993 o
che abbiano comportato un "ampliamento del manufatto superiore al
trenta per cento della volumetria della costruzione originaria
ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento
superiore a 750 metri cubi".
Come correttivo e' stato, inoltre, disposto che le anzidette
disposizioni "trovano, altresi', applicazione alle opere abusive
realizzate nel termine di cui sopra e relative a nuove costruzioni
non superiori ai "750 metri cubi" per singola richiesta di
concessione edilizia in sanatoria".
La previsione massima di cubatura di "750 metri cubi" e' un limite
assoluto ed inderogabile, che si aggiunge come norma di chiusura al
limite di ampliamento che deve essere contenuto nel trenta per cento
della volumetria originaria, ad evitare che fabbricati, inizialmente,
di cubatura considerevole possano ampliarsi in modo ulteriormente
notevole.
Il limite di "750 metri cubi" trova un temperamento nelle nuove
costruzioni (e solo per queste), anche perche' per i nuovi edifici
non e' possibile un raffronto con una costruzione originaria.
Infatti per le nuove costruzioni e' prevista la possibilita'
(derogatoria e, come tale, di stretta interpretazione) di calcolare
la volumetria per singola richiesta di concessione edilizia in
sanatoria, cioe' presupponendo ipotesi di legittima ed ammissibile
scissione della domanda di sanatoria per effetto della suddivisione
della costruzione o limitazione quantitativa del titolo che abilita
la presentazione della domanda di sanatoria. I casi possono essere
molteplici: proprieta' di parte della costruzione a seguito di
alienazione o di singole opere da sanare (art. 31, primo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47) o titolarita' di diritto di usufrutto
o di abitazione (ad es. limitata a singola porzione di immobile),
titolarita' di diritto personale di godimento, quando la legge o il
contratto abiliti a fare le opere (art. 31, terzo comma, della legge
n. 47 del 1985, in relazione all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977,
n. 10) o ogni altro soggetto interessato al conseguimento della
sanatoria (art. 31, terzo comma, della legge n. 47 del 1985), come
l'istituto di credito mutuario, con ipoteca su singola porzione di
immobile, il locatario o altri aventi titolo a godere della porzione
di immobile.
Ciascuno dei soggetti, come sopra specificati, puo' presentare la
domanda di sanatoria per le porzioni di immobile per le quali e'
legittimato, ed e' questa l'unica possibilita', cui logicamente puo'
riferirsi la deroga, in quanto la concessione edilizia deve essere
necessariamente unica per tutte le opere riguardanti un edificio o un
complesso unitario, quando si riferisce a nuova costruzione, e solo
eccezionalmente puo' operarsi una scissione quando esiste una norma
che legittima in maniera differenziata soggetti diversi dal
costruttore.
Di conseguenza uno stesso soggetto legittimato non puo' utilizzare
separate domande di sanatoria per aggirare il limite di volumetria
previsto dall'art. 39, primo comma, della legge n. 724 del 1994,
dovendosi, in tal caso, necessariamente unificare le richieste
quando si tratti della medesima nuova costruzione da considerarsi in
senso unitario.
Potranno, invece, (ed e' questa la previsione mirata dal
legislatore) aversi una serie di istanze quanti sono i proprietari o
i soggetti aventi titolo al momento della domanda, relative per
ciascun richiedente alle porzioni di appartenenza anche se comprese
in una unica costruzione unitaria: la volumetria dovra' essere
calcolata rispetto a ciascuna separata domanda di sanatoria,
riunificando, tuttavia, le porzioni dello stesso titolare.
Ne' puo' valere l'obiezione che anche soggetti, diversi dal
presentatore della richiesta di condono, possono ricevere effetti
riflessi e beneficiare della domanda di sanatoria-oblazione
presentata da altri, in quanto il principio che la sanatoria, con il
rilascio della concessione, comporta la regolarizzazione sotto il
profilo amministrativo e penale per tutti gli interessati, trova una
espressa esclusione nell'art. 38, quinto comma, della legge n. 47
del 1985. Infatti per i soggetti, diversi dal proprietario, indicati
dall'art. 6 della stessa legge n. 47 del 1985 (titolare della
concessione, committente, costruttore, direttore dei lavori in quanto
considerati responsabili ai fini del controllo e delle sanzioni
penali e amministrative), esiste un onere di presentare autonoma
domanda, con oblazione ridotta, per poter beneficiare degli effetti
della oblazione.
Cosi' precisato l'ambito di operativita' dell'art. 39, primo comma,
censurato, deve dichiararsi insussistente il lamentato contrasto di
detta previsione con l'art. 9, secondo comma, della Costituzione.
Di conseguenza la questione dell'art. 39, primo comma, della legge
n. 724 del 1994 deve ritenersi infondata sulla base della anzidetta
interpretazione.
4. - Per quanto concerne la questione relativa al contrasto
dell'art. 39 censurato con gli artt. 117 e 118 della Costituzione si
rileva che la stessa questione ha gia' costituito oggetto di esame da
parte di questa Corte, con le sentenze nn. 416 e 427 del 1995, con le
quali si e' affermato che la previsione del condono non lede le
competenze regionali concernenti il governo del territorio,
rilevandosi, altresi', che "la diffusione del fenomeno
dell'abusivismo edilizio e' da addebitare almeno in parte, anche alla
scarsa incisivita' e tempestivita' dell'azione di controllo e di
repressione" da parte delle amministrazioni a cio' preposte.
Detta questione deve essere, pertanto, dichiarata manifestamente
infondata.
5. - Manifestamente infondata, deve essere, altresi', dichiarata la
questione relativa al predetto art. 39, ottavo comma, nella parte in
cui, regolamentando il condono edilizio con riferimento alle opere
realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico, violerebbe la
tutela del paesaggio di cui all'art. 9, secondo comma, della
Costituzione.
Detta questione e' stata, infatti, gia' decisa con la sentenza n.
427 del 1995 con la quale si e' affermato - avendo riguardo ai limiti
che caratterizzano nel nuovo condono la sanabilita' delle opere
abusive, realizzate in aree vincolate, nonche' alla necessita' della
acquisizione dei pareri favorevoli delle amministrazioni preposte
alla tutela dei vincoli - che la normativa sul condono "risponde
adeguatamente proprio alla finalita' di realizzare un contemperamento
dei valori in gioco, quelli del paesaggio, della salute, della
conformita' dell'iniziativa economica privata all'utilita' sociale,
della funzione sociale della proprieta' da una parte, e quelli, pure
di fondamentale rilevanza sul piano della dignita' umana,
dell'abitazione e del lavoro dall'altra".