LA CORTE DEI CONTI
Visto il decreto della Legione della Guardia di finanza di Palermo
n. 1171 del 20 luglio 1995, concernente la liquidazione della
pensione in favore dell'appuntato Salvatore Martuscelli;
Vista la relazione n. 274/6 del 10 aprile 1996 del consigliere
delegato al controllo sugli atti delle amministrazioni dello Stato
aventi sede in Sicilia;
Vista l'ordinanza in data 7 maggio 1996, con la quale il presidente
della sezione di controllo, per la regione siciliana ha deferito alla
sezione stessa la pronuncia sul visto e sulla registrazione del
decreto suindicato, all'uopo convocandola per l'adunanza odierna;
Vista la nota dell'8 maggio 1996 con cui la segreteria della
sezione ha dato comunicazione di tale ordinanza alla Legione della
Guardia di finanza di Palermo e alla Ragioneria regionale dello
Stato, trasmettendo, al contempo, copia della predetta relazione del
sonsigliere delegato;
Visti l'art. 24, secondo comma, del testo unico approvato con r.d.
12 luglio 1934, n. 1214, nel testo sostituito con l'art. 1 della
legge 21 marzo 1953, n. 161, l'art. 2 del d.lgs. 6 maggio 1948, n.
655, e l'art. 3, undicesimo comma, della legge 14 gennaio 1994, n.
20;
Udito, nell'odierna adunanza, il relatore, consigliere Salvatore
Cilia; non rappresentate la Legione della Guardia di finanza di
Palermo e la Ragioneria regionale dello Stato.
F a t t o
Venuta a cessare, col 31 dicembre 1993, la sospensione dei
pensionamenti di anzianita', a suo tempo introdotta col primo comma
dell'art.1 del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, e' subentrato, a
decorrere dal 1 gennaio 1994, un sistema di penalizzazioni
percentuali per i collocamenti in pensione con anzianita' di servizio
inferiore a trentacinque anni (art. 11, comma sedicesimo, e tabella
"A", della legge 24 dicembre 1993, n. 537), al quale peraltro non
soggiacciono i dipendenti la cui domanda di pensionamento anticipato
era stata regolarmente accolta entro il 15 ottobre 1993 (art. 11,
comma diciottesimo).
Cio' premesso, e considerato che le penalizzazioni operano, per
espressa disposizione di legge, con riferimento ad anzianita' di
servizio inferiori a trentacinque anni, il primo problema che, a
giudizio del consigliere delegato, l'interprete si deve porre e'
quello del travaso di tale sistema generale nelle normative di
settore che, per determinate categorie di dipendenti, prevedono il
raggiungimento della misura massima di pensione (80%) al compimento
non di quaranta anni di servizio (art. 44, primo comma, del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092) ma bensi' di trenta anni (per il caso di
specie, comb. disp. dei commi primo, sesto e settimo dell'art. 54
dello stesso d.P.R.), e rispetto alle quali la legge n. 537/1993
niente dispone.
Orbene, in relazione a tale silenzio normativo, la circolare 15
febbraio 1994, n. 19, del Ministero del tesoro (pubblicata sulla
G.U.R.I. n. 46 del 25 febbraio 1994) ha precisato che, in tali casi,
mentre, rispetto ad anzianita' di servizio di trenta anni, "non trova
applicazione la riduzione di cui al comma sedicesimo", per contro,
"con anzianita' inferiore a trenta anni la operativita' della tabella
A, per ovvie ragioni equitative, va in via interpretativa
stabilita... prendendo in considerazione il numero degli anni
mancanti al raggiungimento del requisito contributivo di trenta
anni".
E cosi', in ottemperanza a tale circolare, la Legione della Guardia
di finanza di Palermo ha applicato la riduzioni dell'1% alla pensione
liquidata all'appuntato Salvatore Martuscelli, che ha prestato
ventinove anni di servizio utili e la cui domanda di pensione
(recante peraltro la data del 31 gennaio 1994) e' stata accolta
(ovviamente) in data successiva al 15 ottobre 1993 (e precisamente,
il 10 agosto 1994, come risulta dalla determinazione n. 99779 del
Comando generale della Guardia di finanza).
Senonche', stante che tale criterio applicativo ha fatto sorgere al
competente consigliere delegato delle perplessita' nell'ottica della
legittimita' costituzionale e considerato che la problematica
assumeva le caratteristiche della questione di massima per la sua
portata generale a livello nazionale, il medesimo consigliere ha
chiesto al presidente della sezione di controllo per la regione
siciliana il deferimento dell'esame del decreto alla sede collegiale,
ai sensi dell' art. 24, comma secondo, del t.u. delle leggi sulla
Corte dei conti (r.d. 12 luglio 1934, n. 1214) e dell'art. 3, comma
undicesimo, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
D i r i t t o
La sezione tendenzialmente condivide la circolare 15 febbraio 1994,
n. 19, del Ministero del tesoro (citata in narrativa), nella parte in
cui afferma che nessuna penalita' e' da applicare - in corrispondenza
di una anzianita' di servizio di trenta anni - per quelle categorie
di dipendenti che con tale anzianita' raggiungono il livello massimo
di pensione (80% degli elementi retributivi utili per la quiescenza),
ma non poche perplessita' fa nascere, per contro, l'ulteriore
affermazione della stessa circolare secondo cui "per ovvie ragioni di
equita'") in tali casi le penalita' comincerebbero ad operare a
partire dall'anzianita' di ventinove anni (criterio al quale - come
si e' gia' visto - si e' adeguata la Legione della Guardia di finanza
di Palermo col provvedimento indicato in epigrafe, stante che la
domanda di pensionamento dell'appuntato Martuscelli e' stata accolta
in data successiva al 15 ottobre 1993).
Cio' in quanto, proprio volendo (e dovendo) applicare la legge in
base a criteri che non confliggano con parametri costituzionali (e
"l'equita'" - intesa in questa sede come principio di eguaglianza -
e' sicuramente uno di essi), la sezione - partendo dalla
considerazione che il d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (non
intaccato, sul punto, dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537),
nell'individuare identiche percentuali pensionistichi (80%) rispetto
a differenti anzianita' di servizio (quaranta anni per i dipendenti
civili: art. 44, comma primo, d.P.R. n. 1092/1973; trenta anni per
talune categorie di personale militare: art. 54, comma sesto, stesso
d.P.R.) ha evidentemente effettuato una (ragionevole) ponderazione
del diverso "tipo" di attivita' - e' dell'avviso che sia alquanto
riduttivo volere limitare per (il personale "militare") alla sola
anzianita' di trenta anni la non operativita' del sistema delle
"penalizzazioni", e riterrebbe indispensabile - nel silenzio della
legge - individuare un meccanismo che consentisse di ascrivere
coerentemente (e, cioe', rispettando il principio di eguaglianza) il
sistema particolare al sistema generale.
Per un approccio ermeneutico che tale finalita' possa conseguire,
la sezione ritiene utile, conducente e necessario mettere in evidenza
che in corrispondenza (nel sistema generale) dell'anzianita' di
trentacinque anni - che consente a prescindere dalla data di
accoglimento della domanda di pensionamento anticipato) di evitare le
penalizzazioni di cui sopra - la quota di pensione e' pari al 71%,
per cui sembrerebbe proprio "non equo" applicare (nel sistema
particolare cui si e' fatto riferimento in precedenza) tali riduzioni
a partire dall'anzianita' di ventinove anni, in corrispondenza della
quale la percentuale di pensione e' del 76,4 (e lo stesso dicasi per
l'anzianita' di ventotto anni, rispetto alla quale tale percentuale
e' del 72,8, sempre, cioe', superiore al 71). E se l'interprete deve
ritenere (come - in linea di principio - non puo' non ritenere) che
tutto il sistema pensionistico (cosi' come, d'altronde, tutto il
sistema normativo) abbia una sua coerenza complessiva e quindi che il
legislatore, se ha valutato che trenta anni di servizio per i
dipendenti di cui al sesto comma dell'art. 54 del d.P.R. n. 1092/1973
(sottufficlali e appuntati dell'Arma dei carabinieri e del Corpo
della Guardia di finanza; sottufficiali e militari di truppa del
Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e del Corpo degli agenti di
custodia) equivalgano - almeno in termini pensionistici - ai quaranta
anni di servizio dei dipendenti civili (art. 44 stesso d.P.R.) e dei
militari di cui ai commi primo e secondo del medesimo art. 54, non
puo', poi, non trarne tutte le conseguenze, che consistono proprio
nel ritenere non conforme al principio di eguaglianza
costituzionalmente garantito il criterio di applicare, per i
dipendenti di cui al sesto comma dell'art. 54 (e lo stesso discorso
puo' essere fatto per i dipendenti di cui al 4 comma dell'art. 61,
che pure non rilevano in questa sede), le penalizzazioni a partire
dall'anzianita' di ventinove anni; e l'omogeneita' delle situazioni
di cui il giudice delle leggi ha sempre preteso la sussistenza al
fine di potere in concreto e correttamente invocare la violazione
dell'art. 3 della Costituzione e' dalla Sezione individuata proprio
nell'equivalenza "quaranta anni-trenta anni" dei due sistemi.
D'altra parte - al fine di individuare in modo ancora piu'
specifico il favorevole orientamento del legislatore riguardo alle
normative speciali nei settori di cui si sta qui trattando - appare
certamente non irrilevante la circostanza che l'art. 5 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (attuativo della delega
contenuta, in materia di "riordino del sistema previdenziale dei
lavoratori dipendenti pubblici e privati", nell'art. 3 della legge 23
ottobre 1992, n. 421), nell'individuare, con riferimento all'art. 1,
i limiti di eta' per il pensionamento di vecchiaia e quelli per il
collocamento a riposo d'ufficio per raggiunti limiti di eta' (primo
comma), confermi, ai commi secondo e terzo, la disciplina previgente
in materia di limiti di eta' per il pensionamento nei confronti di
particolari categorie di dipendenti pubblici (fra cui, per cio' che
interessa in questa sede, gli appartenenti alle Forze armate e gli
appartenenti alle Forze di polizia ad ordinamento civile); cosi' come
non si puo' sottacere che, coerentemente, l'art. 2, comma
ventitreesimo, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (contenente la
"riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare"),
nel lasciare immutata tale disciplina normativa, ha delegato il
Governo ad emanare - lett. a) - norme intese a prevedere, proprio per
i lavoratori di cui all'art. 5, commi secondo e terzo, del decreto
legislativo n. 503/1992, "requisiti di accesso ai trattamenti
pensionistici, nel rispetto del principio di flessibilita' come
affermato dalla presente legge, secondo criteri coerenti e funzionali
alle obiettive peculiarita' ed esigenze dei rispettivi settori di
attivita' dei lavoratori medesimi; con applicazione della disciplina
in materia di computo dei trattamenti pensionistici secondo il
sistema contributivo in modo da determinare effetti compatibili con
la specificita' dei settori delle attivita'". Infatti, le
disposizioni contenute nell'art. 5 del decreto legislativo n.
503/1992 e nell'art. 2, comma ventitreesimo, della legge n. 335/1995,
appena citate, stanno a dimostrare la piena consapevolezza del
legislatore in ordine alle peculiarita' che contraddistinguono il
rapporto di lavoro di determinate categorie di dipendenti pubblici e
rendono ancor piu' evidente (e ancora meno comprensibile) il "vuoto"
normativo che e' stato di sopra segnalato.
Conclusivamente, il provvedimento indicato in epigrafe, nel mentre
si conforma alla gia' citata circolare n. 19/1994 del Ministero del
tesoro (disponendo, cioe', la riduzioni dell'1% alla pensione
spettante all'appuntato Martuscelli, che al 14 febbraio 1994 ha
maturato ventinove anni di servizio "utile" e la cui domanda di
pensionamento anticipato e' stata accolta in data successiva al 15
ottobre 1993), e, anzi, proprio perche' si conforma ad essa, mette
chiaramente in evidenza - in base alle considerazioni svolte in
precedenza - come la "lacuna" rilevabile sul punto nell'art. 11,
comma sedicesimo, della legge n. 537/1993 prospetti, relativamente al
caso qui esaminato, un contrasto con il principio di cui all'art. 3
della Costituzione, che la predetta circolare riesce a superare, in
via interpretativa, solo con riferimento (nel sistema particolare dei
"militari") alle anzianita' di trenta anni, lasciando cosi'
"scoperte" le anzianita' di ventinove e di ventotto anni, che
peraltro, facendo maturare - come gia' messo in evidenza - il diritto
ad una percentuale di pensione del 77,4 e del 72,8, sono da
considerare - in un ragionevole rapporto "qualita'-quantita'" - di
entita' superiore a quella che nel sistema generale si ottiene con
trentacinque anni di anzianita' (che produce una quota pensionistica
del 71% e che, come gia' si e' visto, non da' luogo - a prescindere
dalla data di accoglimento della domanda di pensionamento anticipato
- ad alcuna riduzione); ne', d'altra parte, la Sezione ritiene
possibile colmare il silenzio della legge mediante il ricorso alla
integrazione analogica, in quanto il risultato dell'eventuale non
applicazione delle riduzioni della pensione per le anzianita' di
ventinove e di ventotto anni risulterebbe, in definitiva,
estremamente empirico, cosi' come, d'altronde, e' empirica, sul
punto, la piu' volte citata circolare del Ministero del tesoro, la
cui impostazione complessiva rende in effetti scarsamente
comprensibili i motivi in base ai quali essa ha limitato alla (sola)
anzianita' di trenta anni il punto di riferimento idoneo a non dare
luogo alla applicazione di tali riduzioni. E' chiaro che quello del
Ministero del tesoro si configura come un commendevole tentativo -
nel silenzio della legge - di attenuare almeno parzialmente) gli
effetti negativi, per i "militari", del travaso del sistema generale
nel sistema particolare, ma la soluzione di escludere da tale
impostazione - quanto meno - le anzianita' di ventinove e di ventotto
anni induce a ritenere che anche a livello ministeriale fosse
presente la consapevolezza che l'adottata soluzione (di carattere
intermedio) facesse permanere margini di dubbio e di perplessita',
tali comunque da sconsigliare ulteriori estrapolazioni sul piano
interpretativo.
A valutazioni diverse sarebbe stato forse possibile pervenire ove,
nel sistema generale, le penalizzazioni previste dalla legge n.
537/1993 avessero cominciato ad operare immediatamente al di sotto
della anzianita' di quaranta anni (invece che di trentacinque),
perche', allora, l'equivalenza "quaranta anni-trenta anni" dei due
sistemi sarebbe venuta in evidenza in modo immediato e coerente, di
tal che l'integrazione analogica avrebbe potuto essere piu'
agevolmente invocata e piu' correttamente applicata, mentre le
diverse percentuali di pensione spettanti in corrispondenza delle
anzianita' inferiori ai quaranta anni e, rispettivamente, ai trenta
anni, avrebbero verosimilmente assunto, in tale ipotesi, una
rilevanza secondaria.
In base a tutti le argomentazioni che precedono, la Sezione ritiene
di sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale, per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, dell'art. 11, comma
sedicesimo, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e dell'annessa
tabella A, nella parte in cui, con riferimento al personale
contemplato dall'art. 54, sesto comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1092, non prevedono che le riduzioni percentuali ivi indicate non
si applichino con riguardo a quelle anzianita' che danno luogo ad una
percentuale di pensione superiore a quella che nel sistema generale
e' collegata all'anzianita' di trentacinque anni, e d'altra parte non
consentono - a giudizio del collegio - che al medesimo risultato si
possa pervenire in via di interpretazione.
La rilevanza della questione deriva dal fatto che, ove le
prospettazioni di questa Sezione fosseo accolte dalla Corte
costituzionale, a carico del sig. Salvatore Martuscelli non dovrebbe
operare la riduzioni dell'1% della pensione spettante, che e' stata
invece applicata col decreto indicato in epigrafe. La non manifesta
infondatezza e' a sua volta da ricercare nelle argomentazioni svolte
in precedenza.