Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan, rappresentata e
difesa come da delega a margine del presente atto, ed in virtu' di
deliberazione di g.r. n. 4181 del 24 settembre 1996, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti Romano Morra e
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domicilata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.-l. 6
settembre 1996, n. 463, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale n. 210 del 7 settembre 1996, "Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996" (All. 1), quanto
all'art. 2, commi 1 e 4, nella parte in cui si prescrive che i
bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori da
pubblicarsi dall'AIMA entro il 31 marzo 1996, senza adeguata
partecipazione regionale, costituiscono accertamento definitivo delle
posizioni individuali, sostituiscono ad ogni effetto i bollettini
precedentemente pubblicati e vincolano gli acquirenti ai fini della
trattenuta e del versamento del prelievo supplementare; all'art. 2,
comma 2, nella parte in cui tale disposizione abroga l'art. 2-bis del
d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con modificazioni in legge
24 febbraio 1995, n. 46, definitivamente e "a decorrere dal periodo
1995-1996"; all'art. 2, comma 3, nella parte in cui tale disposizione
prevede un sistema di ricorsi estremamente oneroso per gli operatori;
quanto all'art. 3, comma 1, nella parte in cui il meccanismo di
compensazione viene gestito in sede nazionale dall'AIMA, che tra
l'altro "puo' avvalersi, a tal fine, attraverso la stipulazione di
apposita convenzione, della collaborazione di enti pubblici od
organismi privati", alla stregua dei criteri individuati e graduati
dalle lettere a), b), c), d), e) penalizzando irragionevolmente e
retroattivamente la Regione ricorrente; quanto all'art. 3, comma 2,
che introduce dopo il comma 12 dell'art. 5 della legge 26 novembre
1992, n. 468, un comma 12-bis che, pur al fine di consentire
l'eventuale restituzione ai produttori di somme trattenute dagli
acquirenti, conferma in capo all'AIMA il potere di operare la
compensazione nazionale sulla base delle dichiarazioni degli
acquirenti e dei dati relativi alle situazioni mensili pure forniti
dagli acquirenti, sostanzialmente aggirando l'istanza regionale, cui
compete il mero "monitoraggio del latte commercializzato"; quanto
all'art. 3, comma 3, nella parte in cui tale disposizione, ribadendo
la disciplina speciale e una tantum, introdotta dai precedenti
decreti-legge pure impugnati, impone agli acquirenti di operare il
versamento del prelievo supplementare entro il 30 settembre 1996
sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a seguito di compensazione
nazionale operata entro il 25 settembre 1996, con riferimento ai
bollettini di aggiornamento di cui all'art. 2, comma 1, sulla base
di appositi elenchi, penalizzando irragionevolmente e
retroattivamente la Regione ricorrente; e quanto infine all'art. 3,
comm 4 e 5 nella parte in cui il programma volontario della
produzione e la correlata redistribuzione di quote aggravano la
predetta penalizzazione.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, e' stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entita' della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poiche' peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantita' attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantita' di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operativita' dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonche' nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della Regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Piu' in generale il d.-l. n. 727/1994 e la legge n. 46/1995 hanno
soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla Regione del Veneto con ricorso rubricato n.
23/1995 (all. 2), con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalita'. Codesta eccellentissima Corte, a seguito di
discussione nella pubblica udienza del 23 novembre 1995, con
decisione n. 520 del 28 dicembre 1995 accoglieva il predetto ricorso,
in una con quello presentato dalla Regione Lombardia e rubricato con
n. r.g. 22/1995, sotto il profilo della incostituzionalita' dell'art.
2, comma 1, della legge, nella parte in cui non vi si contemplava il
parere delle Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle
quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo e' poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n. r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la eccellentissima Corte per la decisione, indi con
il d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.
r.g. 33/1996, e pure esso in attesa di decisione, e infine con il
decreto-legge impugnato con il presente ricorso. Tale ultimo
decreto-legge, in specie:
a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, questa volta
"Acquisito da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali", la pubblicazione di un bollettino di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996 (art. 2,
comma 1);
b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare per il 1995-1996, gli acquirenti siano tenuti
all'osservanza esclusivamente delle riultanze del predetto bollettino
di aggiornamento (art. 2, comma 4);
c) non si limita piu' a sospendere sino al 31 marzo 1997
l'efficacia dell'art. 2-bis del decreto-legge n. 727/1994 convertito
con modificazioni in legge n. 46/1995 (art. 2, comma 2), ma abroga
definitivamente, a decorrere dal periodo 1995- 1996, tale disciplina;
d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 3).
5. - La disciplina di cui all'art. 2 della legge n. 46/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione n.
520/1995, e' ora rchiamata ex novo, in quanto l'art. 2, comma 1, non
detta nuove e diverse modalita' di confezionamento del bollettino,
pur questa volta in presenza della previsione di un parere ex post
del Comitato permanente delle politiche agricole, alimentari e
forestali. Il parere di tale Comitato, istituito nel seno della
Conferenza Stato-Regioni ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge
n. 491/1993, non appare sufficiente ad integrare l'intervento della
Conferenza in sede consultiva, dalla Corte a suo tempo dichiarato
indispensabile.
A prescindere da tale vizio procedurale, la disciplina in questione
e' da se' sola sufficiente, almeno in termini previsionali, a
determinare il virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di
pianura, e in specie in quelle della Regione ricorrente - ad un primo
calcolo la quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa
- e una rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 2, commi 1 e 4, del
decreto-legge impugnato sostituisce quelli preveduti dal regime
normativo precedente, introduce un tardivo parere ex post, fuori
termine e - come detto - insufficiente, del Comitato istituito nel
seno della conferenza Stato-Regioni, e in piu' assume una natura o
almeno una forza particolare, in quanto esso ha valore di
"accertamento definitivo" delle posizioni individuali dei produttori
(art. 2, comma 1: v. supra, punto 4.a) e del pari di vincolo
esclusivo nei confronti degli acquirenti (e per conseguenza delle
aspettative patrimoniali dei produttori: art. 2, comma 4, e supra,
punto 4.b). Inoltre esso interviene a regolamentare con la predetta
peculiare forza i rapporti produttivi nel settore con efficacia
retroattiva, a campagna 1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su
interi patrimoni aziendali e, non di mero riflesso, sulle
attribuzioni regionali, dato che l'automatismo degli effetti comporta
la virtuale spoliazione dei poteri regionali di indirizzo,
programmazione e controllo del settore lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
Regione ricorrente, a differenza di altre Regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i piu' favorevoli obiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 2, comma 3 e supra, punto 4.d)
di un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per
gli operatori.
Di parzialmente nuova formulazione e' poi l'art. 3, i cui primi tre
commi introducono irragionevoli e retroattivi meccanismi di
compensazione, estremamente penalizzanti degli interessi della
Regione ricorrente.
In particolare, il comma 3, prescrivendo, limitatamente al periodo
1995-1996, il versamento del prelievo supplementare dovuto "sulla
base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a seguito della
compensazione nazionale". La conseguenza e' la grave riduzione della
possibilita' di procedere a compensazioni relative alla quota B per
quelle regioni che, correttamente, come e' stato per la ricorrente,
non hanno adottato, successivamente all'entrata in vigore del
Regolamento CEE 797/1985 e a quello successivo 2328/1991, alcun piano
contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia, a tutto vantaggio di quelle Regioni che si sono
gia' rese responsabili di illecito comunitario nella approvazione di
piani in aumento.
L'art. 3 contempla poi un programma volontario di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di una
indennita' (cfr. comma 4), nonche' la successiva redistribuzione
delle quote stesse ai produttori che ne facciano richiesta, secondo
specifici criteri di priorita', la cui applicazione deve in ogni caso
assicurare "che almeno il 50 per cento dei quantitativi sia
attribuito nella regione o nella provincia autonoma di provenienza"
(cfr. comma 5).
In specie, vengono individuate le seguenti categorie:
a) giovani agricoltori di cui all'art. 4, comma 2, del decreto
ministeriale n. 762 del 27 dicembre 1994;
b) produttori con azienda ubicata nelle zone montane, di cui alla
direttiva n. 75/268/CEE del Consiglio del 28 aprile 1975;
c) produttori a cui e' stata ridotta la quota B ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 46 del 1995, nei limiti della quota
ridotta.
Con il risultato di aggravare ulteriormente la gia' esistente
irragionevole disparita' di trattamento tra Regioni e tra singoli
produttori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Occorre in limine rilevare che con il presente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, eppercio' un atto provvisorio con forza
di legge ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non e' dato, allo
stato, divinare il futuro delle previsioni normative in esso
contenute: non si puo' - cioe' - sapere se l'atto verra' convertito
in legge, se in mancanza di conversione vi sara' sanatoria degli
effetti comunque prodotti medio tempore, oppure se il decreto
decadra' senza alcun ulteriore intervento.
E' dunque necessario sin d'ora richiedere che, nell'eventualita'
della sanatoria del decreto non convertito, le questioni di
costituzionalita' sollevate con il presente ricorso vengano
trasferite, conformemente al principio fissato dalla sentenza n.
84/1996, sulla legge di sanatoria. Analogo trasferimento si
richiede, peraltro, nell'eventualita' che il decreto venga
semplicemente reiterato. Come la citata sentenza n. 84 ha affermato,
infatti, cio' che conta, nel giudizio di costituzionalita', sono le
norme impugnate, non gia' le disposizioni che le "veicolano".
Come prospetta la stessa ordinanza n. 130 del 1996, ed ora
confermano implicitamente la successiva ordinanza n. 197 ed
esplicitamente la sentenza n. 270, il principio posto alla base del
trasferimento sulla legge di sanatoria deve essere alla base, a
fortiori del trasferimento sull'eventuale decreto "reiterante",
attesa l'indubbia continuita' di contenuto normativo che - per
definizione - lega l'atto reiterante all'atto reiterato. Cosi' stando
le cose, anzi, si puo' rilevare come il decreto-legge in epigrafe
venga ora impugnato per mero tuziorismo (atteso che sarebbe
sufficiente il trasferimento delle questioni gia' sollevate in
riferimento ai decreti-legge nn. 124/1996, 260/1996 e 353/1996 - qui
reiterati - per definire la controversia di che trattasi), e comunque
nella misura in cui si ritenesse che le innovazioni alla disciplina
dei precedenti decreti siano sostanziali.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare:
2.1. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
Nella parte che qui interessa, l'impugnato decreto risulta privo
dei requisiti essenziali della straordinarieta', necessita' e urgenza
che, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, condizionano la
legittimita' dell'adozione di decreti- legge da parte del Governo.
Nessuna delle previsioni del decreto in materia di produzione
lattiera, invero, appare - almeno legittimamente (v. quanto si dira',
sul punto, al n. 3.1. del presente ricorso) finalizzata allo scopo di
fronteggiare situazioni cosi' chiaramente segnate dall'urgenza, da
richiedere l'intervento di un atto adottato ai sensi dell'art. 77
della Costituzione e non il ricorso al normale iter legislativo di
cui agli artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di aggiustamenti (per
giunta illegittimi) o di peggioramenti delle previsioni dettate dalla
legge 26 novembre 1992, n. 468, e dalla legge 24 febbraio 1995, n.
46, dei quali non e' dato rinvenire, in alcun modo, l'urgenza.
Urgenza che, del resto, e' smentita gia' dal solo fatto che le
previsioni dettate del decreto-legge impugnato riguardano una
campagna lattiera gia' conclusa.
In realta', ci troviamo qui di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene sempre piu'
frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di produzione
normativa primaria.
Mancano percio' del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza e', dalla piu' recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sententenza n.
165/1995), come nella specie e'.
Va qui precisato che la Regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensi' anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute. E' infatti anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione da parte del decreto-legge impugnato
che tale lesione si e' consumata, poiche' il Governo,
illegittimamente esercitando le facolta' di cui all'art. 77 della
Costituzione, ha finito - come appresso si dimostrera' - per
sottrarre alla Regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilita' della relativa censura (cfr. sentenze nn. 32/1960;
64 e 183/1987; 272 e 302/1988; 87/1996).
Va infine sottolineato che il decreto impugnato si occupa del
profilo del rapporto Stato-Regione nel procedimento di riduzione
delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino solo
per aggiungere al comma 1 dell'art. 2 che il parere del Comitato
permanente delle "politiche agroalimentari e forestali" ha ad oggetto
"i criteri per la riduzione delle quote individuali previste
dall'art. 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1995, n. 46".
Tale espressione non e' che una addizione meramente formale al dato
del precedente art. 2 del d.-l. n. 353/1996, per il resto immutato.
Resta dunque intatta l'alternativa gia' prospettata nei precedenti
ricorsi in subjecta materia, ricordato in narrativa: gli atti di cui
all'art. 2, comma 1 (e cioe' i bollettini) sono atti di indirizzo
generale, e allora per essi e' necessario l'intervento della
Conferenza Stato-Regioni nel suo plenum (e non gia' nella versione
dimidiata del Comitato); ovvero, essi sono "provvedimenti specifici"
(secondo la formula della sentenza n. 520/1995), e allora occorre il
parere delle sinole Regioni interessate.
In entrambi i casi, dunque, lo strumento consultivo previsto dal
decreto-legge, oltre che tardivo, e' insufficiente ed illegittimo.
Poiche' comunque nel frattempo il noto e temuto bollettino e' stato
pubblicato, non si vede il senso della previsione in questione.
3.1. - Specificamente viziati da illegittimita' costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono poi
i commi 1 e 4 dell'art. 2 del d.-l. n. 463/1996.
Il comma 1 prescrive che l'AIMA deve pubblicare appositi bollettini
"di aggiornamento" degli elenchi dei produttori titolari di quota
nonche' delle quote di loro spettanza per il periodo 1995-1996 "entro
il 31 marzo 1996". Tali bollettini costituiscono accertamento
definitivo delle posizioni individuali, e sostituiscono "ad ogni
effetto" i bollettini che l'AIMA ha precedentemente pubblicato per il
periodo di riferimento. A sua volta, il comma 4 dispone che gli
acquirenti del latte prodotto, ai fini della trattenuta e del
versamento del prelievo supplementare, devono considerare
esclusivamente le quote individuali risultanti dai bollettini di cui
al comma 1. Come si evince gia' da una prima lettura, tali
disposizioni introducon o nel nostro ordinamento, ancorche' ad hoc e
per la sola campagna 1995-1996, una categoria del tutto speciale di
bollettini, i cui effetti sul settore lattiero-caseario e sul governo
dello stesso da parte delle Regioni sono devastanti. I bollettini di
cui trattasi sono infatti la sola fonte di individuazione delle
posizioni dei singoli produttori per la campagna 1995-1996, e
posseggono valore definitivo, nonche' sostitutivo di qualunque altra
precedente determinazione.
Tali bollettini, pero', riguardano - illogicamente - una campagna
che si e' gia' conclusa al momento in cui le disposizioni impugnate
sono divenute operative. Conseguentemente, i loro effetti sono da
considerarsi retroattivi. La campagna di produzione del latte non
coincide infatti con l'anno solare, ma va dal 1 aprile al 31 marzo.
Sin dall'inizio, dunque, sin dal primo decreto della catena della
reiterazione, i bollettini di cui all'art. 2, commi 1 e 4, erano
concepiti come atti destinati a produrre effetti pro praeterito
tempore (e cioe' per la campagna 1995-1996 ormai conclusa), ed anzi
era addirittura (non semplicemente prevedibile ma) scontato che la
loro pubblicazione non avrebbe potuto praticamente intervenire nel
brevissimo spatium temporis intercorrente fra l'entrata in vigore del
primo decreto impugnato n. 124/1996 (17 marzo) e il successivo 31
marzo, data di conclusione della campagna 1995-1996. A piu' forte
ragione tale lagnanza vale avverso il d.-l. n. 463/1996, entrato in
vigore il 7 settembre. In realta', il nuovo strumento introdotto dal
decreto ("nuovo" perche', nonostante il nomen iuris di "bollettino",
produce effetti assolutamente inediti) era dall'origine - appunto -
destinato ad operare solo per il passato, senza alcuna possibilita'
di utilizzazione per il futuro. In questo modo si determina una
pluralita' di violazioni delle menzionate previsioni costituzionali.
Anzitutto, viene violato, in una con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione (che definiscono l'ambito di attribuzioni delle Regioni)
e con l'art. 41 (che impone il controllo e l'indirizzo della
produzione privata solo a fini sociali, che sono pero' qui del tutto
assenti, come puo' facilmente evincersi da quanto appresso si
considera), l'art. 11 della Costituzione atteso che la ricordata
scansione temporale delle campagne di produzione del latte e' fissata
dal Regolamento CEE n. 804/1968. Disciplinare retroattivamente, a
campagna da tempo conclusa, le posizioni individuali dei singoli
produttori significa violare la lettera e lo spirito della normativa
comunitaria. Questa, infatti, prevedendo una certa periodizzazione
delle campagne di produzione del latte, intende far si' che si
realizzi una gestione corretta e programmata della produzione
lattiera medesima, che deve essere calibrata proprio su detta
periodizzazione. Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di
settore come quello determinato dalle disposizioni impugnate sono
dunque radicalmente contrari alla normativa comunitaria (e
conseguentemente all'ordine costituzionale dei rapporti fra Stato e
Regioni, che quella normativa contribuisce a definire). E' proprio
allo scopo di assicurare quella corretta e programmata gestione, del
resto, che l'art. 4, comma 2, della legge n. 468/1992 aveva previsto
in via generale che i bollettini fossero pubblicati entro il 31
gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe avuto una pubblicazione
successiva alla conclusione della campagna, quando i produttori hanno
gia' determinato i loro obiettivi, ovvero li hanno gia' raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva (e
prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno" contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni impugnate determinano dunque una vera e
propria deroga alla previsione generale della legge n. 468/1992, ma
senza alcuna giustificazione razionale e in spregio della stessa
normativa comunitaria.
Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con l'art. 41 della
Costituzione, gli artt. 117 e 118. Le Regioni, alle quali la stessa
sentenza n. 520/1995 riconosce un ruolo preminente nel governo del
settore lattiero-caseario, sono totalmente spossessate delle loro
attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi dei nuovi
bollettini, che determinano conseguenze del tutto incontrollabili sia
per i produttori che per l'Ente territoriale preposto - come detto -
al governo del settore. Il paradosso di uno strumento concepito quale
mezzo di programmazione (il bollettino) che si trasfigura in mezzo di
registrazione di realta' pregresse (il nuovo bollettino creato dal
primo e dal quarto comma dell'art. 2) e' evidente. Ed e' un paradosso
che determina una palese illegittimita' costituzionale, nella misura
in cui da esso consegue la sottrazione alle Regioni di qualunque
facolta' di governo e programmazione della produzione lattiera, che
viene assunta come un dato, riferito al passato, e non come un
obiettivo proiettato (come dovrebbe essere) nel futuro. Cosi' stando
le cose, si potrebbe anche osservare che, ove all'impugna to decreto
fosse stata davvero sottesa un'urgenza, questa non avrebbe potuto che
stare nell'intenzione di determinare effetti retroattivi su di una
campagna di produzione lattiera gia' da tempo conclusa: proprio
questa, e non altra, e' infatti la conseguenza della previsione
normativa qui censurata. Cio', pero', in aperta violazione della
Costituzione e delle norme interposte che ne integrano le previsioni
(in particolare, del menzionato Regolamento CEE n. 804/68 e della
legge n. 468/1992), perche' - come si e' rilevato - la disciplina
retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso le attribuzioni
regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza davvero vi era,
dunque, era un'urgenza incostituzionale, eppercio' non assumibile
quale legittimo fondamento dell'uso di un potere di decretazione
d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure gia' formulate,
in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n. 2.1. del
presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24, 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 2, terzo comma, del decreto-legge impugnato definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi.
Le sue lacune e piu' ancora i suoi sviamenti di potere legislativo
sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti sulle
prerogative regionali.
Si considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA e' incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel terzo comma dell'art. 2 sia la diffusione del
bollettino a cura della Regione (la conoscenza degli operatori non
puo' certo avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso
in Bollettino ufficiale della Regione;
il termine assegnato e' brevissimo, ben piu' di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresi' ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1024/1971. E' chiaro trattarsi di misura sostanzialmente ritorsiva
a seguito delle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da
AIMA, EIMA e MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado
come di appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri
termini, sembra reintrodotto il superato principio della
definitivita' dell'atto amministrativo quale presupposto
dell'impugnazione giurisdizionale;
l'eliminazione della autocertificazione prevista dall'art. 2-bis
della legge n. 46/1995 (secondo comma dell'art. 2) esclude che la
proposizione del ricorso in opposizione possa consentire pur
provvisoriamente la percezione da parte dei produttori del compenso
corrisposto dagli acquirenti pur con riferimento - si badi - alla
campagna gia' conclusa, sicche' chi vanta crediti per consegne
operate legittimamente in tempi in cui la disciplina retroattiva
sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di riscuoterli,
nonostante la proposizione del rimedio amministrativo;
infine, poiche' gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
3 dello stesso decreto impugnato non potranno essere effettuate nei
tempi stabiliti dal secondo comma (ancor piu' brevi di quelli
preveduti dal decreto-legge n. 353/1996). Gli operatori si troveranno
dunque nell'alternativa, distruttiva dei loro diritti di difesa, di
non impugnare per incassare le compensazioni, anche in presenza di
errori o abusi, o di impugnare, correndo il rischio di restare privi
di incassi per mesi o per anni, pur con riferimento a consegne gia'
eseguite nella campagna conclusa.
Le gravi disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte non
potranno non trasformarsi in elementi di ulteriore lesivita' per le
Regioni della disciplina contestata; queste ultime, gia' private
ancora una volta di qualunque potere di intervento, pur solo
consultivo, sui tagli da operare, dovranno cosi' subire anche l'onta
della impossibilita' virtuale di governare sul piano programmatorio
un comparto della politica agraria che non potra' non venire percorso
da un contenzioso capillare, diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarieta' a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale.
Il decreto impugnato, non introducendo alcun nuovo criterio per il
riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte, non puo'
non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 2
della legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento amministrativo
(il "nuovo" bollettino) dotato - come si e' detto - di una forza
assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere riproposte (come
gia' si e' fatto in occasione dell'impugnazione del decreto-legge n.
124/1996, del decreto-legge n. 260/1996, e del decreto-legge n.
353/l996) in questa nuova ottica censure a suo tempo formulate contro
l'art. 2 della legge n. 46/1995, e ora rilegittimate e dotate di
nuovo vigore, nonostante la decisione n. 520/1995, anche alla luce
della retroattivita' contestata sub 3.1. La Regione ricorrente non
ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data di entrata in vigore del
Regolamento CEE 797/1985, che insieme al successivo 2328/1991
disciplina i piani di sviluppo e di miglioramento, alcun piano
contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia. Tale correttezza di comportamento viene cosi
penalizzata, e al contrario l'illecito comunitario commesso da altre
Regioni viene premiato, anziche' sanzionato. Si violano cosi' l'art.
11 della Costituzione, e gli artt. 5, 117 e 118, sotto il profilo
della competenza legislativa e amministrativa regionale, a suo tempo
correttamente esercitata nel rispetto degli obblighi comunitari e ora
penalizzata sia per il futuro che per il passato dal premio accordato
ad altre Regioni, gia' responsabili di illecito comunitario nella
approvazione di piani in aumento. Si intende documentare
specificamente che il Ministero dell'agricoltura a suo tempo
richiamo' espressamente le Regioni, e in specie la ricorrente, al
rispetto del divieto di approvazione di piani in aumento. Sicche' ora
il comportamento dell'Esecutivo non si limita a tenere conto di uno
stato di fatto, ma legalizza con un nuovo illecito comunitario un
precedente illecito, dandogli dignita' di presupposto fattuale da cui
trarre le mosse. Ne' l'aspettativa della Regione ricorrente e dei
suoi produttori al rispetto della legalita' da parte di tutti i
soggetti coinvolti nella disciplina di settore puo' venire
prospettata come generico affidamento travolgibile, per giunta in via
di urgenza e in forma retroattiva (su tale problema, valgano i
principi che la piu' recente giurisprudenza di codesta
eccellentissima Corte ha fissato in tema di leggi di sanatoria).
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimita' costituzionale prospettata sub 4.1. puo'
configurarsi anche come violazione degli artt. 3 e 41, in riferimento
agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, per la discriminatoria
quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del
settore lattiero-caseario della Regione ricorrente, non fondata su
alcun ragionevole parametro classificatorio, ed anzi imperniata su di
un parametro espressamente vietato e configurato come un disvalore
dalla normativa comunitaria. La compressione o peggio la
soppressione della attivita' produttiva pregiudica non solo gli
stessi operatori colpiti, ma anche, e non di riflesso, la
effettivita' della funzione legislativa e amministrativa regionale,
vanificata nella sua sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione,
anche con riferimento all'art. 2, settimo comma, della legge n.
468/1992. Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni.
Nella decisione n. 520/1995, piu' volte citata, codesta
eccellentissima Corte ha ritenuto non incostituzionale la mancata
previsione nella legge n. 46/1995 del necessario coinvolgimento della
Conferenza Stato-Regioni, atteso che essa va coinvolta soltanto per
la determinazione degli indirizzi generali della legislazione da
adottare. La Corte ha pero' dichiarato incostituzionale la mancata
previsione "di qualsivoglia partecipazione regionale al procedimento
di riduzione delle quote individuali", anche alla luce della
precedente diretta preposizione delle Regioni stesse, ad opera
dell'art. 2, secondo comma, della legge n. 468/1992, alla procedura
di riduzione. In altre parole, la Corte ha ritenuto che la presenza
regionale dovesse essere garantita non tanto "a monte"
dell'intervento legislativo, giacche' la consultazione e' prescritta
solo sui lineamenti generali e non sui singoli testi di legge, quanto
piuttosto - e imprescindibilmente - "a valle" dell'intervento
legislativo, una volta che debba darglisi attuazione mediante la
adozione del bollettino che poi le Regioni sono tenute a divulgare.
Orbene, la statuizione della Corte ha bensi' avuto l'effetto di
introdurre additivamente nell'art. 2 della legge n. 46/1995 il parere
regionale non originariamente inclusovi dal legislatore statale.
Ma tale inserimento valeva per il procedimento ordinario di
produzione del bollettino. Nel caso di specie, invece, i decreti nn.
124/1996, 260/1996 e 353/1996 ed oggi il decreto-legge n. 463/l996,
hanno previsto la adozione di un bollettino unico nel suo genere,
dotato - come si e' detto - di una forza speciale (essendo conclusivo
per i produttori e definitivo per gli acquirenti) e addirittura
assoggettato ad una tutela rafforzata contro impugnative dei soggetti
da esso pregiudicati. Come gia' rilevato, rispetto a tale specie di
bollettino, ridisciplinato nel procedimento, nella forza, negli
effetti, nella tutela, il legislatore governativo avrebbe dunque
dovuto prevedere, secondo il facilmente comprensibile precetto della
Corte, l'intervento partecipativo regionale in vista dell'adozione
del bollettino, cioe' appunto a valle del decreto-legge, ma per
effetto delle previsioni da contenersi in esso, in vista del riparto
dei tagli da praticare. Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo
comportamento di sempre, non ha previsto alcun individualizzato
intervento regionale in tale fase. Gia' in riferimento ai dd.-ll. nn.
124/1996, 260/1996 e 353/1996, precedentemente impugnati, a tale
titolo non valeva la seduta del Comitato permanente per le politiche
agricole, alimentari e forestali del 15 febbraio 1995, in cui il
Ministro ha semplicemente preannunciato il ricorso ad un nuovo
decreto-legge, il cui testo era predisposto in versione diversa da
quella poi emanata, senza fornire alcuna indicazione sulle operazioni
da porre concretamente in essere. Con cio' il Ministro non solo non
ha adempiuto all'onere di informazione della Conferenza Stato-Regioni
circa i lineamenti generali della politica legislativa, ma comunque
non ha soddisfatto le prescrizioni della Corte quanto al procedimento
di riduzione.
Il che e' fattualmente confermato dalla avvenuta predisposizione di
un bollettino, durante la elaborazione del quale le Regioni, e in
specie la ricorrente e le altre interessate dai tagli, non sono state
consultate ad alcun titolo.
Ne' - si ribadisce - tale parere individuale avrebbe potuto essere
surrogato da sedi di consultazione collegiale quali il Comitato
permanente (v. a tal proposito il verbale della seduta del 25 gennaio
1995 dal quale si evince che il parere e' stato reso, con
l'astensione oltretutto dell'Assessore della Regione Lombardia, piu'
con riferimento al d.-l. da adottarsi (ancorche' poi adottato in ben
diversa stesura), che non ai criteri per la riduzione delle quote).
In riferimento al d.-l. n. 260/1996, il governo non ha proceduto
neppure all'adozione del menzionato - e censurato - procedimento.
Nel decreto-legge n. 353/l996, la previsione la cui assenza era a
suo tempo lamentata nei primi ricorsi avverso il decreto-legge n.
124/1996 e il decreto-legge n. 260/1996, e' comparsa, tardivamente
quanto inefficacemente, ed e' stata ribadita nel d.-l. ora impugnato.
Tardivamente, perche' il termine per il bollettino era ed e'
scaduto ed esso, pur in ritardo ulteriore, e' stato effettivamente
pubblicato, senza che il parere prescritto ora per allora sia stato
reso; inefficacemente perche' non si vede che effetto la previsione
possa produrre, data la tardivita' di essa rispetto al bollettino.
Salvo che il legislatore governativo non abbia avuto in occasione del
d.-l. n. 353/1996, e tuttora non abbia, l'ingenuita' (o la cattiva
coscienza) di ritenere che il parere possa essere espresso ora per
allora in funzione di sanatoria, che a livello di procedimenti
costituzionalmente disciplinati non dovrebbe essere ammissibile.
5. - Violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione.
Quanto all'art. 3, il decreto-legge n. 463/l996 contempla, al terzo
comma, limitatamente alla stagione 1995-1996 gia' conclusa, il
versamento del prelievo supplementare dovuto, sulla base di elenchi
redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale.
Parallelamente, l'art. 3, primo comma, sostituendo l'art. 5,
dodicesimo comma, della legge n. 468/1992, prevede che "qualora si
determinino le condizioni per l'applicazione della compensazione
nazionale" essa e' disposta dall'AIMA.
Non e' dato comprendere cosa il caotico e contraddittorio, piu'
ancora che rapsodico, legislatore nazionale abbia cosi' voluto
significare. La lettera del decreto impugnato sembrerebbe mostrare
che egli abbia inteso che, cosi' come era previsto dalla legge n.
468/1992, la compensazione nazionale sia meramente eventuale: tale
compensazione e' infatti destinata a compiersi solo "qualora" se ne
determinino le "condizioni".
Non si puo' pero' trascurare che il 26 agosto e' stato pubblicato
il decreto-legge n. 440/1996, con il quale la compensazione nazionale
e' rimasta la sola ammessa. Che si e' inteso dunque fare? Si e'
voluto abrogare cio' che si era da pochissimi giorni previsto? Ci si
e' ricreduti? Ci si e' semplicemente "dimenticati" di cio' che solo
pochi giorni prima s'era fatto?
In realta', si e' creata una enorme confusione, in violazione dei
principi costituzionali di efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione, determinando l'impossibilita' per gli enti di
governo del settore - in primis per le Regioni - di agire sulla base
di un quadro normativo chiaro. Delle due, comunque, l'una: o qui si
e' inteso confermare quanto previsto dal d.-l. n. 440/1996, oppure si
e' inteso ritornare alla disciplina previgente. Nel primo caso, la
relativa previsione deve considerarsi illegittima per i motivi gia'
evidenziati dalla Regione Veneto in sede di ricorso avverso tale
provvedimento legislativo. Come in quella sede si e' sostenuto (e
riportiamo qui testualmente le relative considerazioni), invero, la
soppressione del livello provinciale di compensazione, non sostituito
da alcuna istanza regionale, non solo opera l'ennesimo by-pass del
governo regionale, ma reca ancor piu' grave pregiudizio agli
interessi degli agricoltori della Regione ricorrente - piu' si
innalza infatti, il livello della compensazione, meno e' probabile
che le eccedenze locali possano trovare aggiustamento e compensazione
senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e
regionale - e, in modo non indiretto ne' riflesso ma (come rilevo'
gia' la sentenza n. 520 del 1995) immediato, all'interesse stesso
della Regione ricorrente ad esercitare le proprie potesta'
programmatorie del settore.
Si rifletta invece su come sarebbe piu' semplice e snello il
procedimento di compensazione se esso fosse affidato alle Regioni,
come livello di programmazione e come Enti. Ciascuna opererebbe per
proprio conto e dovrebbe garantire risultati che in sede nazionale
avrebbero al massimo bisogno di essere coordinati. Si badi:
imboccare tale strada non sarebbe meramente opportuno o conveniente
(cio' che puo' non rilevare nel giudizio di costituzionalita'), ma e'
costituzionalmente necessario, per porre rimedio ad una situazione
ormai paradossale, che vede interventi normativi del Governo,
adottati a fini correttivi, determinare illegittimita' ed incoerenze
ancor piu' gravi e palesi di quelle pregresse, cui si sarebbe voluto,
nelle intenzioni, rimediare.
Tornando all'alternativa prima prospettata: se si e' inteso, qui,
tornare invece alla disciplina previgente, confermando cioe' un
doppio livello di compensazione, nel quale a quello sulla base
provinciale gestito dalle APL si affianca, o piuttosto si sovrappone,
quello nazionale, deve dirsi che i guasti prodotti dalle quote e dai
loro meccanismi attuativi, a seguito della legge n. 46/1995, vengono
aggravati. I produttori veneti, infatti, gia' penalizzati dal
legislatore nazionale per le modalita' di riparto dei tagli della
produzione giudicate proceduralmente scorrette da codesta
eccellentissima Corte nella sentenza n. 520/1995, si ritroveranno in
una condizione di molto minore (se non inesistente) probabilita',
rispetto a quelli di altre Regioni avvantaggiate o meno penalizzate,
di operare una pur limitata compensazione relativa alla quota B
(ridotta a seguito della legge n. 46/1995), a vantaggio di altre
Regioni in cui, pur avendo i relativi produttori superato, spesso di
gran lunga, la somma delle quote A e B senza subire peraltro alcuna
riduzione per effetto della legge n. 46/1995, i margini di
compensazione sono molto piu' elevati. Col risultato che la
irragionevole disparita' di trattamento tra Regioni e tra singoli
produttori si aggrava: la casuale appartenenza alla associazione di
una zona produttiva ha effetti sulla compensazione, a prescindere da
ogni ragionevole correlazione con l'effettiva differenza, su base
individuale e/o regionale, tra quota assegnata in base alle norme
comunitarie e eccedenza prodotta. Con il che, identici comportamenti
produttivi degli operatori e comportamenti amministrativi delle
Regioni (all'atto della approvazione di piani in aumento) sono
trattati diversamente in modo casuale o addirittura penalizzante. Di
qui, oltre che la violazione degli artt. 3 e 97, la lesione dei
principi del diritto comunitario e della sfera di competenze
legislative e amministrative regionali.
Si aggiunga che, anche sotto questo profilo, la retroattivita' di
una disciplina che interviene ad anno di riferimento concluso ha
effetti abnormi e aggrava la gia' patente irragionevolezza. L'art.
3, quinto comma, sempre nella stessa ottica e incorrendo nelle stesse
illegittimita', introduce infine una redistribuzione di quote, a
titolo oneroso, secondo priorita' penalizzanti per il Veneto e per i
suoi produttori. Con il risultato dell'ulteriore aggravamento degli
squilibri descritti.
6. - In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui
impugnato, nella parte che interessa, e' ispirato alla ratio di
individuare, quale strumento attuativo delle contestate scelte di
merito contenute nell'art. 2 della legge n. 46/1995, un bollettino
assolutamente unico nel suo genere e munito di caratteri del tutto
speciali: la retroattivita' rispetto alla campagna ormai conclusa
(art. 2, comma primo), la definitivita' rispetto ai produttori
(ibidem) e agli acquirenti (quarto comma), la non definitivita' nel
senso amministrativo del termine (per impugnarlo giurisdizionalmente
occorre infatti avere previamente esperito il rimedio amministrativo
in opposizione avanti l'AIMA: terzo comma), la non sostituibilita'
con strumenti autocertificativi precedentemente introdotti dal
Governo sempre in via di urgenza (secondo comma), la capacita' di
precludere persino le compensazioni dovute in base alla disciplina
comunitaria se l'operatore lo abbia attaccato con impugnazioni, per
tutta la durata di tempo necessaria per definirle. Per altro verso,
si prevede una disciplina della compensazione e delle quote latte
(art. 3) del tutto dimentica delle esigenze e delle attribuzioni
regionali. Per tutto questo, le previsioni del decreto impugnato che
riguardano la produzione lattiera appaiono complessivamente e nella
loro integrita' costituzionalmente illegittime per i vizi sopra
esposti.