ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificato il 25 ottobre 1995, depositato in cancelleria il
7 novembre 1995, per conflitto di attribuzione nei confronti della
Provincia autonoma di Bolzano, sorto a seguito dell'Accordo di
collaborazione tra la Provincia stessa e il Voivodato di Suwalki
(Polonia), sottoscritto in data 27 luglio 1995; ricorso iscritto al
n. 36 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il
ricorrente, e gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 ottobre 1995, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano, a seguito dell'accordo
di collaborazione tra la Provincia stessa ed il Voivodato di Suwalki
(Polonia), sottoscritto il 27 luglio 1995, chiedendo l'annullamento
di tale atto. Il ricorrente rileva che l'accordo non e' stato
sottoposto al preventivo e necessario assenso del Governo, come
prevede l'art. 2, primo comma, lettera b), del d.P.R. 31 marzo 1994
(emanato quale atto di indirizzo e coordinamento in materia di
attivita' all'estero delle Regioni e delle Province autonome).
L'accordo, inoltre, lederebbe, quanto ai contenuti, competenze
statali in materia di politica estera, specificatamente disciplinate
da numerose disposizioni legislative (legge 24 aprile 1990, n. 100;
art. 2, terzo comma, lettera a), della legge 4 dicembre 1993, n. 491;
art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), e violerebbe l'art. 99 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
In particolare, in materia di promozione e costituzione di
joint-ventures all'estero, prevista dall'art. 5 dell'accordo, solo
appositi atti legislativi statali hanno attribuito competenze alle
Regioni (come, per il Friuli-Venezia Giulia, la legge 9 gennaio 1991,
n. 19). Nei settori dell'agricoltura e dell'industria agroalimentare
la collaborazione, prevista dall'accordo (art. 6), non sarebbe
limitata ad iniziative promozionali ne' a quelle di mero rilievo
internazionale, che pure richiederebbero la previa intesa con il
Governo, ma riguarderebbe relazioni internazionali riservate allo
Stato (art. 2, terzo comma, lettera a), della legge n. 491 del 1993).
Il ricorrente denuncia anche come illegittimo l'uso, nella
redazione dell'accordo, della lingua tedesca accanto a quella
italiana e polacca. L'art. 99 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) parifica la
lingua tedesca a quella italiana, ma cio' varrebbe solo nell'ambito
regionale e non nell'intero territorio nazionale ne', tanto meno, nei
rapporti internazionali.
Infine il ricorrente osserva che il preambolo dell'accordo richiama
la convenzione europea sulla cooperazione transfrontaliera delle
collettivita' o autorita' territoriali (adottata a Madrid il 21
maggio 1980, resa esecutiva dall'Italia con legge 19 novembre 1984,
n. 948), ma l'accordo stesso non si inquadrerebbe in alcun modo in
tale ambito.
2. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, nel merito,
infondato.
La provincia, dopo aver confermato di avere stipulato il 27 luglio
1995 un accordo di collaborazione con il Voivodato di Suwalki,
eccepisce la tardivita' del ricorso che, notificato il 25 ottobre
1995, sarebbe stato proposto oltre il termine (previsto dall'art. 39,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87) di sessanta giorni
dalla conoscenza dell'atto impugnato. Difatti il Governo sarebbe
stato a conoscenza della stipulazione e del contenuto dell'accordo
almeno dal 10 agosto 1995, come risulterebbe da una nota che
l'Ambasciata d'Italia a Varsavia ha indirizzato al Presidente del
Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano in merito all'accordo
stesso.
Ulteriore causa di inammissibilita' deriverebbe dalla mancata
richiesta, con il ricorso, di una pronuncia sulla competenza
costituzionale che si assume violata, mentre proprio questa, e non il
solo annullamento dell'atto lesivo, costituisce l'oggetto dei
conflitti di attribuzione. nel merito la Provincia ritiene che non
sia ad essa opponibile, e non possa quindi costituire parametro del
giudizio, il d.P.R. 31 marzo 1994, ed in particolare l'art. 2, primo
comma, lettera b), che definisce le attivita' di mero rilievo
internazionale e stabilisce le procedure per il loro svolgimento.
Questo decreto, che pure si autoqualifica "atto di indirizzo e
coordinamento", sarebbe in realta' diretto a disciplinare, come ha
ritenuto la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 425 del 1995),
l'esercizio di poteri dello Stato in materia di attivita' estera,
regolamentandone tempi e modi.
Ad avviso della Provincia, l'accordo da essa stipulato con il
Voivodato di Suwalki non costituirebbe un'attivita' promozionale
all'estero, ma integrerebbe solo un'attivita' di mero rilievo
internazionale, per la quale non sarebbe richiesto il preventivo
assenso del Governo. Anche se questo fosse necessario, la leale
cooperazione che deve informare i rapporti tra Stato e Province
autonome potrebbe essere egualmente realizzata mediante un controllo
successivo del Governo.
La Provincia sottolinea che l'accordo di collaborazione ha
carattere programmatico e costituisce una dichiarazione di intenti,
piuttosto che un accordo operativo. Quanto ai suoi contenuti, la
previsione astratta e generica della costituzione di joint-ventures,
in linea generale non preclusa alle Regioni, potrebbe determinare
problemi solo se e quando tali societa' dovessero essere
effettivamente costituite. In materia di agricoltura l'accordo
integrerebbe soltanto un'attivita' di mero rilievo internazionale.
L'uso, nella redazione dell'accordo, anche della lingua tedesca
costituirebbe, infine, un'applicazione dell'art. 99 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige e non lederebbe alcuna competenza
statale.
Il richiamo, nel preambolo dell'accordo, alla convenzione europea
sulla collaborazione transfrontaliera non esprimerebbe alcuna
volonta' di incidere su competenze dello Stato e non ne violerebbe in
ogni caso attribuzioni costituzionali.
3. - In prossimita' dell'udienza la Provincia di Bolzano ha
depositato una memoria per integrare le deduzioni gia' svolte
nell'atto di costituzione.
La Provincia eccepisce l'inammissibilita' o, comunque,
l'improcedibilita' del ricorso perche' il Consiglio dei ministri,
deliberando di sollevare il conflitto, non ne avrebbe precisato
l'oggetto ed i termini e non avrebbe indicato le attribuzioni
costituzionali che si assumono lese. L'estratto del verbale della
deliberazione adottata dal Consiglio dei ministri il 17 ottobre 1995
richiama la relazione del Ministro per gli affari regionali, che si
afferma allegata al verbale; ma la relazione non risulta tra gli atti
depositati dall'Avvocatura dello Stato. Viene anche ribadita e
precisata l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per mancanza o
insufficiente indicazione, richiesta dall'art. 39 della legge n. 87
del 1953, delle disposizioni costituzionali che si assumono violate.
La Provincia contesta, inoltre, che le norme indicate dal ricorrente
possano costituire idoneo parametro di giudizio, giacche' esse non
integrerebbero competenze costituzionali dello Stato o non sarebbero
applicabili alla Provincia ricorrente.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto proposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano riguarda
le attribuzioni in materia estera ed investe l'accordo di
collaborazione tra la Provincia stessa ed il Voivodato di Suwalki
(Polonia), stipulato il 27 luglio 1995, che sarebbe stato
sottoscritto violando competenze statali. L'accordo, difatti, non
sarebbe stato sottoposto al preventivo assenso del Governo, ritenuto
necessario in una materia nella quale spetta allo Stato adottare
disposizioni per lo svolgimento di attivita' all'estero, tanto
promozionali che di mero rilievo internazionale. Anche i contenuti
dell'accordo invaderebbero competenze statali, particolarmente in
materia di promozione e costituzione di societa' all'estero, di
agricoltura ed industria agroalimentare, e sarebbero per piu' profili
illegittimi.
2. - Devono essere preliminarmente esaminate, nell'ordine loro
proprio, le eccezioni di inammissibilita' proposte dalla Provincia di
Bolzano.
Con la prima di esse si afferma che la volonta' di sollevare
conflitto sarebbe stata espressa dal Consiglio dei ministri in modo
non adeguato. Difatti nella relativa deliberazione, quale risulta
dall'estratto del processo verbale della riunione depositato
dall'Avvocatura senza la relazione del Ministro per gli affari
regionali che il verbale stesso richiama come allegata, mancherebbe
l'indicazione dell'oggetto e dei termini del conflitto.
L'eccezione e' infondata.
Indipendentemente dall'integrazione del verbale della seduta del
Consiglio dei ministri, nella quale e' stata assunta la
determinazione di sollevare il conflitto, con la relazione del
Ministro proponente che ne completerebbe il contenuto, risulta dal
verbale stesso la volonta' del Governo di denunciare come invasivo
l'accordo di cooperazione sottoscritto dal Presidente della Provincia
autonoma di Bolzano e dal Voivoda di Suwalki, sull'evidente
presupposto che tale accordo tocchi la competenza costituzionale
dello Stato in materia di politica estera.
Non sussistono, pertanto, quelle carenze nella individuazione
dell'oggetto e dei termini del conflitto, che, secondo la Provincia,
porterebbero ad escludere la riferibilita' all'organo della volonta'
di sollevare il conflitto o sarebbero tali da renderne indeterminato
l'oggetto.
La seconda eccezione di inammissibilita' riguarda la tempestivita'
del ricorso, che sarebbe stato proposto tardivamente, oltre il
termine (stabilito dall'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87) di sessanta giorni dalla conoscenza da parte del Governo
dell'atto denunciato come lesivo.
Anche questa eccezione e' infondata.
La nota indirizzata dall'Ambasciata d'Italia a Varsavia al
Presidente della Provincia autonoma di Bolzano il 10 agosto 1995 data
dalla quale gia' sarebbero iniziati a decorrere, ad avviso della
Provincia, i termini per ricorrere non consente di affermare che il
Governo avesse sin da allora piena conoscenza dell'atto poi
denunciato come lesivo. Con tale nota l'Ambasciata segnala di avere
avuto notizia dalla stampa locale della visita di una delegazione
della Provincia, avvenuta alla fine del mese di luglio, e di avere
successivamente appreso dalle autorita' polacche della firma di un
accordo di cooperazione in vari settori; di tale collaborazione
l'Ambasciata avrebbe informato il Ministero degli affari esteri. La
notizia, generica ed indiretta, della sottoscrizione di un accordo,
neppure fornita dall'assessore provinciale in visita all'Ambasciata,
non integra la conoscenza dell'atto da parte del Governo, che deve
essere certa quanto all'esistenza di esso e completa quanto ai suoi
contenuti perche' possano decorrere i termini previsti per la
proposizione del ricorso.
La terza eccezione di inammissibilita' e' basata sulla
considerazione che sarebbe stato chiesto solo l'annullamento
dell'atto lesivo senza alcuna pronuncia sulle competenze, mentre
quest'ultima costituirebbe l'oggetto proprio e caratterizzante dei
conflitti di attribuzione. Anche questa eccezione e' infondata.
Indipendentemente dalle locuzioni usate nel ricorso, la domanda con
esso proposta riguarda l'accertamento della sfera di competenze
costituzionali proprie dello Stato nelle attivita' estere, che l'atto
denunciato come invasivo, del quale si chiede l'annullamento, avrebbe
violato.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
L'esclusiva competenza statale in materia di rapporti
internazionali connessa al principio di unita' ed indivisibilita'
della Repubblica, affermato dall'art. 5 della Costituzione, ed
all'esclusiva soggettivita' internazionale dello Stato, che non
consente il frazionamento o la pluralita' di titolari della politica
estera (sentenze n. 425 del 1995, nn. 256 e 42 del 1989, n. 564 del
1988, n. 179 del 1987 e n. 187 del 1985) non esclude deroghe alla
regola che solo gli organi centrali dello Stato possano svolgere
attivita' idonee ad incidere sull'attuazione degli indirizzi di
politica estera. Sono state, difatti, ritenute compatibili con il
sistema costituzionale le attivita' all'estero delle Regioni,
qualificate come promozionali, che siano legate da un rigoroso nesso
strumentale con le materie di loro competenza e sempre che sia
garantita l'indispensabile coerenza con la politica estera perseguita
dallo Stato (sentenze n. 472 del 1992, n. 739 del 1988 e n. 179 del
1987). La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, individuato
ulteriori attivita', di vario contenuto, rimesse all'iniziativa delle
Regioni nelle materie di loro competenza e qualificate come di mero
rilievo internazionale, in quanto non riconducibili all'ambito dei
rapporti internazionali in senso proprio, ma che tuttavia sono
suscettibili di essere valutate in relazione agli indirizzi di
politica estera, dovendo essere escluse se presentano il rischio di
pregiudicare gli interessi del Paese (sentenza n. 564 del 1988). Cio'
vale anche per le Regioni ad autonomia speciale e per le Province
autonome, se nulla risulti disposto in proposito nei relativi statuti
(sentenza n. 179 del 1987).
Vanno, dunque, distinte le attivita' che, essendo idonee ad
incidere sulla politica estera dello Stato, richiedono un concorso di
valutazioni riferite a tale sfera di interessi, mediante la previa
intesa con il Governo, dalle altre attivita' che, pur non impegnando
la responsabilita' dello Stato, implicano comunque conoscenza o
controllo perche' possano essere impedite quelle ritenute
inconciliabili con gli indirizzi generali della politica estera
(sentenza n. 472 del 1992). In ogni caso il Governo deve essere posto
in condizione di esprimere tempestivamente le proprie valutazioni,
ricevendo le informazioni che, secondo il principio di leale
cooperazione, sono necessarie o richieste. Difatti, essendo le
competenze e le valutazioni dello Stato, da un lato, e delle Regioni
o delle Province autonome, dall'altro, distinte ma cospiranti, tale
principio comporta l'obbligo, per queste ultime, di informare il
Governo delle iniziative in programma, in modo da rendere possibile
la tempestiva valutazione della conformita' delle stesse con gli
indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi
nazionali (sentenze n. 425 del 1995, n. 204 del 1993, n. 472 del
1992 e n. 179 del 1987).
In particolare la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte
affermato che la sottoscrizione di accordi con organi o enti esteri
senza che la Regione abbia preventivamente informato il Governo,
quindi senza la necessaria intesa o assenso, e' di per se' lesiva
della sfera di attribuzioni statali (sentenze n. 212 del 1994, nn.
204 e 290 del 1993).
nel caso in esame e' certo che la Provincia autonoma di Bolzano ha
sottoscritto l'accordo di collaborazione con il Voivodato di Suwalki
senza darne alcuna comunicazione al Governo, sicche' la Provincia non
ha reso possibile una tempestiva valutazione della compatibilita' di
questa iniziativa con gli indirizzi di politica estera dello Stato e
con gli interessi nazionali. Indipendentemente dal puntuale esame
delle materie trattate e dalla forma in cui esso e' redatto, la
stipulazione dell'accordo senza avere previamente informato il
Governo lede la sfera delle attribuzioni dello Stato. L'accordo deve
essere, di conseguenza, annullato.