ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo
comma (ultima parte del primo periodo), 2, commi 2 e 3, e 8, secondo
comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del
diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della
legge), promosso con ordinanza emessa il 15 dicembre 1995 dal giudice
di pace di Roma, nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Onorati
Rina ed altri e il Ministro della funzione pubblica, iscritta al n.
123 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 2 ottobre 1996 il giudice
relatore Luigi Mengoni.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Rina Onorati e
altri in opposizione al decreto col quale il Ministro per la funzione
pubblica aveva loro inflitto una sanzione amministrativa per
violazione del provvedimento di precettazione intimato ai docenti al
fine di assicurare lo svolgimento degli scrutini finali, il giudice
di pace di Roma, con ordinanza del 15 dicembre 1995, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 39 e 40 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 2, commi 2
e 3, e 8, secondo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146, nella
parte in cui impongono le prestazioni indispensabili individuate dai
contratti o dagli accordi collettivi, nonche' dai regolamenti di
servizio emanati in base ad accordi aziendali, a tutti i lavoratori,
indipendentemente dall'iscrizione o comunque adesione alle
organizzazioni sindacali stipulanti.
Ad avviso del giudice rimettente, le norme impugnate violano in
primo luogo l'art. 39, quarto comma, della Costituzione, perche'
delegano alla contrattazione collettiva l'individuazione delle
prestazioni indispensabili che devono essere assicurate in caso di
sciopero nei pubblici servizi essenziali, attribuendo efficacia
generale a contratti collettivi e ad accordi sindacali non stipulati
dalle rappresentanze unitarie previste dalla norma costituzionale, e
percio' idonei a spiegare efficacia obbligatoria esclusivamente nei
confronti dei lavoratori iscritti alle associazioni sindacali
stipulanti. Conseguentemente, nei rapporti con i lavoratori non
aderenti, l'ordinanza della pubblica autorita' di cui all'art. 8
della legge n. 146 del 1990, diretta a garantire le prestazioni
indispensabili cosi' individuate, sarebbe illegittima e, come tale,
non potrebbe costituire titolo per l'irrogazione delle sanzioni
previste dall'art. 9.
Non si potrebbe sostenere, in contrario, che il rinvio dell'art.
1, secondo comma, alla contrattazione collettiva ha un valore
meramente "strumentale". Il rinvio, essendo puramente formale,
conserva ai contratti e agli accordi sindacali la qualita' di fonte
della disciplina delle prestazioni indispensabili.
In secondo luogo sarebbe violata la riserva di legge stabilita
dall'art. 40 per la disciplina dell'esercizio del diritto di
sciopero. La riserva comporta che l'individuazione delle prestazioni
indispensabili, non potendovi provvedere direttamente la legge, deve
essere rimessa a fonti statali subprimarie (regolamenti del potere
esecutivo) con prescrizione di criteri direttivi. I contratti
collettivi, ai quali si e' fatto rinvio senza alcuna indicazione di
princi'pi-guida, non sono uno strumento adatto a garantire i diritti
fondamentali degli utenti (terzi) richiamati nell'art. 1, primo
comma, della legge. Ne' varrebbe obiettare che una funzione super
partes e' affidata alla Commissione di garanzia istituita dall'art.
12. Invero, qualora giudichi inidonee le prestazioni individuate
dalla contrattazione collettiva, la Commissione ha soltanto poteri di
proposta, ma non puo' in nessun caso adottare un provvedimento
cogente.
Sarebbe violato, infine, anche l'art. 3 della Costituzione. Il
lavoratore iscritto a una associazione sindacale non ammessa alla
contrattazione collettiva o non iscritto ad alcun sindacato sarebbe
"leso nella sua dignita' personale e sociale" dalla normativa
impugnata, in quanto vincolato a prestazioni ritenute indispensabili
non direttamente e concretamente dalla legge, bensi' da accordi
sindacali ai quali e' completamente estraneo.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile per quanto di ragione e in ogni caso
infondata.
Posto che nel giudizio a quo si controverte sulla legittimita'
delle sanzioni irrogate ai ricorrenti dal Ministro per la funzione
pubblica a norma degli artt. 8 e 9 della legge n. 146 del 1990, la
questione sarebbe ammissibile soltanto in relazione a queste due
norme, non anche agli artt. 1 e 2.
nel merito, secondo l'interveniente, l'art. 39 della Costituzione e'
erroneamente invocato: nella specie non si tratta di contratti
collettivi, bensi' dell'ordinanza emessa dall'autorita' indicata
dall'art. 8 della legge, sentite le organizzazioni sindacali, allo
scopo di garantire le prestazioni indispensabili.
Non e' violata la riserva di legge stabilita dall'art. 40 della
Costituzione perche' le norme impugnate non delegano alle
organizzazioni sindacali un potere di disciplina del diritto di
sciopero, ma soltanto il compito di definire le prestazioni la cui
continuita' e' indispensabile per la salvaguardia dei diritti
fondamentali dei terzi, mentre spetta all'autorita' governativa la
funzione di garanzia di tali prestazioni mediante il potere di
ordinanza attribuito dall'art. 8.
Tanto meno puo' dirsi violato l'art. 3 della Costituzione Tutti i
lavoratori addetti ai servizi pubblici essenziali sono parimente
soggetti al potere di ordinanza di cui agli artt. 8 e 9 della legge
n. 146, e comunque "la parita' di trattamento e l'eguaglianza dei
cittadini di cui all'art. 3 della Costituzione sono princi'pi che non
attengono minimamente alla pari dignita' dei lavoratori invocata
nell'ordinanza di rimessione".
Considerato in diritto
1. - Il giudice di pace di Roma mette in dubbio la legittimita'
costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 2, commi 2 e 3, e 8,
secondo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146, nella parte in
cui, in caso di sciopero nei servizi pubblici essenziali, impongono
le prestazioni indispensabili, individuate dai contratti collettivi
nel settore privato e dagli accordi collettivi di cui alla legge 29
marzo 1983, n. 93 (ora sostituita in parte qua dagli artt. 45 sgg.
del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) nel settore pubblico, a tutti i
lavoratori indipendentemente dall'appartenenza alle organizzazioni
sindacali stipulanti.
2. - Preliminarmente deve essere respinta l'eccezione di parziale
inammissibilita' opposta dall'Avvocatura dello Stato in relazione
agli artt. 1 e 2 della legge n. 146 del 1990. L'eccezione muove
implicitamente da una premessa interpretativa secondo cui, nella
situazione di pericolo di pregiudizio grave e imminente ipotizzata
dall'art. 8, l'autorita' ivi indicata sarebbe investita di un potere
autonomo di determinazione delle prestazioni indispensabili. Si
argomenta, invece, dall'ultimo inciso del primo comma dell'art. 8 che
il contenuto dell'ordinanza e' vincolato (pur con un margine di
discrezionalita' di adattamento alle circostanze concrete) alle
determinazioni dell'autonomia collettiva ai sensi dell'art. 2.
Nella narrativa di fatto il giudice a quo precisa che "le
prestazioni indispensabili rese obbligatorie dall'ordinanza opposta,
emanata ai sensi dell'art. 8, sono quelle individuate dal protocollo
d'intesa del 25 luglio 1991". Il provvedimento del Ministro della
funzione pubblica si e' limitato a sanzionare il rifiuto di una
prestazione riconosciuta, con le procedure di cui all'art. 2,
indispensabile allo scopo indicato nell'art. 1, secondo comma, e
pertanto il coinvolgimento nella questione di costituzionalita' di
queste due norme insieme con l'art. 8 appare corretto in punto di
ammissibilita'.
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
La violazione dell'art. 39, quarto comma, della Costituzione, e'
affermata sul presupposto che l'art. 1, secondo comma, della legge n.
146 opererebbe un rinvio formale ai contratti collettivi e agli
accordi sindacali per il pubblico impiego come fonti regolatrici
delle prestazioni indispensabili, delle modalita' e delle procedure
di erogazione e delle altre misure dirette a consentire gli
adempimenti di cui all'art. 2, primo comma, "con la conseguenza che
detti contratti e accordi vengono surrettiziamente ad acquisire, in
forza di legge, efficacia erga omnes". Ma il paragone con la legge 14
luglio 1959, n. 741, suggerito con il ripetuto richiamo della
sentenza n. 106 del 1962 di questa Corte, non e' calzante ed e' poi
contraddetto dallo stesso giudice rimettente quando precisa che la
legge n. 146 del 1990 attribuisce efficacia generale non solo ai
contratti e agli accordi vigenti al momento della sua entrata in
vigore (ai quali era limitato il rinvio della legge n. 741 del 1959),
ma anche ai contratti e agli accordi successivi.
Nemmeno possono essere richiamate come modello interpretativo della
norma in esame le leggi che delegano alla contrattazione collettiva
funzioni di produzione normativa con efficacia generale,
configurandola come fonte di diritto extra ordinem destinata a
soddisfare esigenze ordinamentali che avrebbero dovuto essere
adempiute dalla contrattazione collettiva prevista dall'inattuato
art. 39, quarto comma, della Costituzione. L'uso di questo modello
e' giustificato quando si tratta di materie del rapporto di lavoro
che esigono uniformita' di disciplina in funzione di interessi
generali connessi al mercato del lavoro, come il lavoro a tempo
parziale (art. 5, terzo comma, del d.-l. 30 ottobre 1984, n. 726,
convertito in legge 19 dicembre 1984, n. 863), i contratti di
solidarieta' (art. 2 del decreto-legge citato), la definizione di
nuove ipotesi di assunzione a termine (art. 23 della legge 28
febbraio 1987, n. 56, sull'organizzazione del mercato del lavoro),
ecc. Nel nostro caso, oggetto della contrattazione collettiva non e'
un conflitto di interessi tra imprenditori e lavoratori incidente
sull'assetto generale del mercato del lavoro (maggiore o minore
elasticita' dei modi d'impiego della mano d'opera, mantenimento dei
livelli di occupazione ecc.), bensi' il conflitto tra i lavoratori
addetti ai pubblici servizi essenziali e gli utenti (terzi) in ordine
alla misura entro cui l'esercizio del diritto di sciopero deve essere
mantenuto per contemperarlo con i diritti della persona
costituzionalmente garantiti.
A questo fine la legificazione del contratto collettivo non era una
via percorribile, ne' dal punto di vista della legittimita'
costituzionale, mancando i presupposti in presenza dei quali e'
consentita la delega alla contrattazione collettiva di funzioni
paralegislative, ne' dal punto di vista dell'orientamento della legge
n. 146 a fondare la regolamentazione dello sciopero su una base di
consenso la piu' ampia possibile, e quindi ad allargare il
procedimento, oltre che ai datori di lavoro e alle rappresentanze dei
lavoratori delle singole imprese o amministrazioni erogatrici dei
servizi, anche alle organizzazioni degli utenti e all'intervento di
un autorita' super partes esponente dell'interesse pubblico generale.
Percio' l'atto conclusivo del procedimento e' individuato dalla legge
nel regolamento di servizio da emanarsi dalle singole imprese o
amministrazioni in base a un accordo con le rappresentanze sindacali
aziendali o con le rappresentanze del personale, che deve recepire,
con gli opportuni adattamenti alle singole strutture erogatrici, il
codice di comportamento negoziato al livello della contrattazione di
categoria o di comparto.
Quando sia stata raggiunta un'intesa a entrambi i livelli
contrattuali e la Commissione di garanzia non abbia espresso una
valutazione di inidoneita', fonte diretta dell'obbligo dei lavoratori
di effettuare le prestazioni riconosciute indispensabili e' il
regolamento di servizio in quanto atto di esercizio (a formazione
"procedimentalizzata" e quindi a contenuto vincolato) del potere
direttivo del datore di lavoro. Se manca l'accordo a livello
d'impresa, senza il quale non puo' essere emanato il regolamento, le
prestazioni indispensabili - che il datore di lavoro e' tenuto ad
assicurare in ogni circostanza - saranno da lui determinate
unilateralmente caso per caso mediante specifici ordini di servizio
conformi alle indicazioni generali dell'intesa intervenuta al livello
superiore della contrattazione collettiva oppure, se la Commissione
le abbia giudicate negativamente, alla proposta presentata alle parti
ai sensi dell'art. 13.
Infine, qualora un accordo non sia stato concluso in nessuna sede
contrattuale, oppure le prestazioni concordate siano state giudicate
inidonee dall'organo di garanzia, supplisce il potere di ordinanza
dell'autorita' designata dall'art. 8, che dovra' adeguarsi alla
proposta della Commissione, se gia' formulata. In nessun caso,
dunque, l'obbligo dei singoli lavoratori e' un effetto direttamente
collegabile al contratto collettivo.
L'estraneita' dei contratti e degli accordi in esame alla categoria
del contratto collettivo prefigurato dall'art. 39 della Costituzione,
direttamente incidente sulla disciplina dei rapporti individuali di
lavoro, e' confermata dall'assoggettamento del loro contenuto alla
valutazione di idoneita' (cioe' di congruita' allo scopo indicato
dall'art. 1, secondo comma) da parte dell'organo di garanzia. Nella
sua funzione tipica di mezzo di composizione del conflitto di
interessi tra datori e prestatori di lavoro, il contratto collettivo
e' "impermeabile a qualsiasi controllo di razionalita'" (Cass., s.u.,
n. 4570 del 1996), il cui referente non potrebbe essere se non un
parametro di ragionevolezza estrinseco al contratto e sovrapposto ai
valori espressi dal regolamento voluto dalle parti (cfr. Cass., s.u.,
n. 6031 del 1993). Ne' vale a sminuire la rilevanza giuridica del
giudizio di idoneita' l'obiezione che la Commissione non puo'
adottare nessun provvedimento cogente. Essa non ha poteri correttivi
o modificativi degli accordi stipulati, ma una valutazione negativa
li priverebbe di efficacia e, se le parti non accettassero la
proposta della Commissione, giustificherebbe l'intervento del potere
di ordinanza della pubblica autorita'.
4. - Neppure e' violato l'art. 40 della Costituzione. La riserva di
legge non esclude che la determinazione di certi limiti o modalita'
di esercizio del diritto di sciopero possa essere rimessa non solo a
fonti statali subprimarie, ma anche alla contrattazione collettiva,
purche' con condizioni che garantiscano le finalita' per le quali la
riserva e' stata disposta. Non essendo possibile formulare direttive
uniformi per l'individuazione delle prestazioni indispensabili in
caso di sciopero nei pubblici servizi essenziali, tali prestazioni
variando a seconda del tipo di servizio e dell'organizzazione
imprenditoriale o amministrativa che lo eroga, la definizione legale
dei fondamenti della disciplina non puo' andare oltre a indicazioni
del tipo di quelle dell'art. 1 della legge n. 146, che delinea il
quadro di riferimento del bilanciamento di beni e interessi affidato
alla contrattazione collettiva. Percio' la fissazione ex ante di
criteri contenutistici da parte della legge e' surrogata dal
controllo successivo, demandato a un organo pubblico, che deve
verificare l'idoneita' degli accordi collettivi rispetto allo scopo
indicato dall'art. 1, secondo comma.
5. - Le considerazioni svolte nei numeri precedenti rendono
inattendibile anche la censura riferita all'art. 3 della Costituzione
Il procedimento di ricognizione delle prestazioni indispensabili
definito dalla legge n. 146 e' uno strumento di eguaglianza di
trattamento dei lavoratori, non di discriminazione.