Giudizio di legittimita' costituzionale per la regione Molise, in
persona del legale rappresentante dott. Marcello Veneziale,
presidente della Giunta regionale del Molise, rappresentato e difeso,
giusta mandato a margine del presente atto, in virtu' di delibera di
incarico n. 3406 del 16 settembre 1996, dall'avv. Vincenzo
Colalillo presso il quale elettivamente domicilia in Roma alla via
Appia Nuova n.
519 (studio avv. Clementino Palmiero) contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri in arica per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale del d.-l. 8 agosto 1996, n. 444, art. 11, nella parte
in cui si dispone la cessazione delle quote del latte di cui agli
art. 5 (commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge n. 464 del 26 novembre
1992) togliendo, nel contempo anche la efficacia agli adempimenti
svolti ai sensi delle richiamate disposizioni.
Fatto e diritto
La disposizione legislativa, che si ritiene costituzionalmente
illegittima, determina, per le aziende produttrici di latte della
regione Molise nel momento in cui trasferisce il meccanismo della
compensazione dalle associazioni produttive ad un unico bacino di
utenza.
All'uopo necessita, prioritariamente ricostruire il quadro
normativo delle disposizioni comunitarie in materia.
Con il reg. CEE 804/1984, modificato dal successivo reg. 856/1985
si istituiva, con l'art. 5-quater il regime di prelievo supplementare
a carico dei produttori o degli acquirenti di latte, al fine di
mantenere sotto controllo la crescita della produzione di latte.
Ciascuna regione degli stati membri comunitari, poteva attuare tale
regime o procedendo al prelievo dai produttori che superano il
quantitativo di riferimento o procedendo il prelievo dagli acquirenti
che superano il quantitativo di riferimento, trasferendo,
successivamente, tale maggior carico produttivo, sui produttori che
non hanno contribuito al superamento di detto quantitativo.
La disposizione comunitaria era oggetto di specifica precisazione
da parte dell'art. 12, lett. C, del reg. 857/1984 con il quale si
precisava che potevano essere considerati "produttori" le
associazioni di produttori e loro unioni riconosciute ai sensi del
reg. CEE 1360/1978.
Tali disposizioni comunitarie venivano recepite nell'ordinamento
italiano con la legge 26/11/1968 che all'art. 5 (oggetto di
abrogazione da parte dell'art. 11 del decreto-legge n. 440/1996)
statuiva che le associazioni di produttori potevano operare per i
loro associati la compensazione tra le maggiori e minori produzioni
consegna raffrontate con i quantitativi individuali di riferimento.
In virtu' di questo meccanismo le associazioni hanno potuto operare
fornendo ai propri associati indicazioni per il superamento delle
quote individuali, sulla base del controllo in corso di campagna
delle loro produzioni, programmando ed anticipando di fatto il
meccanismo di compensazione, consentendo quindi quelle scelte
imprenditoriali sopra accennate, che si sono tradotte in superamenti,
per cosi' dire programmati, delle quote assegnate.
Il precisato regime scadeva in data 31 marzo 1993 ma, con reg. CEE
3950 del 2 dicembre 1992, e' stato prorogato per altri sette
periodi.
Contestualmente e' stato abrogato il reg. CEE 857/1984 che fissava
le modalita' di applicazione per il regime precedente. All'art. 2,
secondo capoverso del comma I, il 3950/1992 stabilisce che - a
seconda della decisione dello Stato membro... - il meccanismo di
compensazione viene applicato a livello di acquirente o a livello
nazionale.
L'art. 9, definendo la terminologia comunitaria propria del regime
riprende, per quanto riguarda la defini-zione di produttore,
esattamente quanto elencato dall'art. 12, lett. C del reg. CEE
857/1984 - abrogato - salvo la specificazione che sono considerati
produttori le associazioni dei produttori riconosciute ai sensi del
reg. CEE 1360/1978, che non e' stata ripetuta.
Con reg. CEE 536/1993 sono state nuovamente stabilite le modalita'
di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte
istituito dal 3950/1992.
La Commissione europea, con lettera D/4771 del 20 maggio 1996 (e
quindi a campagna x.4.95/31.3.96 ampiamente conclusa), ha aperto una
procedura di infrazione nei confronti dell'Italia contestando la
conformita' del meccanismo di compensazione in associazione con la
normativa comunitaria e richiamando l'opzione che il reg. CEE
3950/1992 lascia allo Stato membro, di operare esclusivamente fra
compensazione a livello di acquirente o nazionale, ponendo per lo
piu' l'accento sul fatto che la 468/1992 priva gli acquirenti di
funzioni loro affidate dalla regolamentazione, ponendoli in
condizioni di svantaggio concorrenziale (lett. D del punto 2, II
paragrafo, della legge n. D/4771).
Il decreto-legge n. 440/1996, nella parte in cui si chiede la
declaratoria di illegittimita' costituzionale, sembra diretto proprio
per risolvere la procedura di infrazione comunitaria, facendo
cessare, l'applicazione dell'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9, della
legge n. 468/1992, che stabiliva il meccanismo di compensazione a
livello di associazioni dei produttori.
Pervero deve innanzi tutto rilevarsi come il decreto-legge sia
intervenuto a campagna di commercializzazione gia' conclusa senza
alcun onere aggiuntivo per gli allevatori che hanno prodotto oltre la
loro quota - a seguito di compensazione fra le maggiori e minori
produzioni in ambito A.P.L. - per cui la retroattivita' del
decreto-legge si appalesa costituzionalmente illegittima in quanto:
sussistono perplessita' sul potere di disciplina retroattiva, in
quanto non sussisterebbero, comunque, i presupposti di urgenza e di
necessita', presupposto necessario all'adozione del decreto-legge ex
art. 77 Cost.
Di fatto, pur avendo gli allevatori molisani prodotto nella
campagna 95/1996 circa 76 milioni di kg di latte a fronte della
possibilita' di produrre circa 90 milioni (sommatoria quote
individuali), coloro i quali hanno superato la quota rischiano di
versare allo Stato un congruo prelievo supplementare; nel contempo la
minor quota prodotta in Regione va ad essere utilizzata dalle regioni
che globalmente hanno prodotto in eccesso. Il che viola gli stessi
principi di cui all'art. 41 della Costituzione in materia di liberta'
di iniziativa economica privata.
E' da precisare che nel momento in cui si e' profilata l'ipotesi
dell'abolizione della compensazione in associazione e la sua
sostituzione con quella nazionale, molte regioni avevano prospettato
la possibilita' di articolare quest'ultima su bacini regionali,
derivanti dalla sommatoria delle quote individuali assegnate ai
produttori delle singole regioni, in attesa della programmata
riscrittura della legge n. 468/1992 che dovra' ridefinire tutti gli
aspetti applicativi della norma comunitaria nel nostro Paese.
La soluzione della compensazione su bacini regionali consentiva ad
un tempo di dare una immediata risposta alla commissione U.E. - in
attesa della riscrittura della 468/1992 - e di tenere in
considerazione le scelte produttive gia' attuate dalle aziende
agricole, come accennato al punto E.
Ed in ogni caso non si sarebbe violato il potere regionale in
materia ex art. 117 Cost.
Peraltro, anche sul piano procedimentale deve sollevarsi la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata
in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Dubbio circa la costituzionalita' della norma in contestazione
deriva dalla mancata consultazione delle Regioni prima della
promulgazione della stessa e della conseguente mancata preventiva
acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato-Regioni (o
del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali).
Tale preventiva mancanza si appalesa di ordine sostanziale se si
considera che si e' proceduto ad operare una scelta fra due opzioni e
sistemi che la regolamentazione comunitaria lascia allo Stato membro
- compensazione nazionale/compensazione per acquirenti - e che
all'interno di queste poteva trovare spazio una soluzione intermedia,
cioe' la compensazione su bacini regionali. Questa ultima ipotesi
sembra essere confortata dai disposti normativi richiamati alle
lettere A) e B) con riferimento alla definizione di "Regioni" e
comunque dal fatto che l'organizzazione nazionale in regioni
amministrative, ed il conseguente principio di definizione di compiti
ad esse delegati, rientra nella sfera della autonomia dei singoli
Stati. Si ritiene quindi che la consultazione Stato-Regioni rientra,
nel caso in questione, nelle specifiche previsioni degli artt. 117 e
118 della Costituzione nonche' dell'art. 12 della legge n. 400/1988
che prevede che la Conferenza Stato-Regioni debba essere sempre
sentita in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili
di incidere nelle materie di competenza regionale.
Dai dati sopra esposti appare in tutta evidenza come il
provvedimento contestato incida profondamente nella materia di
competenza regionale, avendo presente che soluzioni diverse,
possibili in quanto sancite dai regolamenti (ad es. compensazione per
acquirenti), potevano essere adottate, producendo effetti
radicalmente diversi sui tessuti produttivi lattieri delle singole
regioni.
A margine della precedente considerazione si segnala poi il fondato
dubbio circa l'applicabilita' delle disposizioni di cui all'ultimo
periodo del terzo comma, art. 11, del ripetuto decreto-legge n.
440/1996 ove recita che se per gli acquirenti "non fosse possibile"
procedere a nuove trattenute nei confronti dei produttori interessati
per il recupero del prelievo gia' restituito in virtu' delle
compensazioni comunicate dalle associazioni entro il 31 luglio (in
ottemperanza di quanto stabilito dai commi 5 e 6, art. 5, della legge
n. 468/1992, "si applicano le disposizioni cui all'art. 7 della
legge n. 468/1992".
Detto art. 7 prevede la riscossione coattiva mediante ruolo, da
parte delle Regioni e nei confronti degli acquirenti, del prelievo
non versato. Risulta certamente in violazione dei principi di buona
amministrazione e di ragionevolezza, ex art. 97 della Costituzione
riconoscere da un lato la non possibilita' per gli acquirenti ad
operare il recupero del prelievo restituito nei confronti di taluni
produttori (ad es. nel caso in cui i produttori medesimi abbiano nel
frattempo variato acquirente) e dall'altro imporre alle Regioni di
recuperare coattivamente somme non piu' in possesso degli acquirenti
stessi in quanto hanno ottemperato a norme preesistenti.