IL GIUDICE ISTRUTTORE
Ha emesso la seguente ordinanza esaminati gli atti della causa
civile iscritta al r.g. n. 2537/1994 e vertente tra la Fe.fra.
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Marzio Dallari e Giuseppe Orlando
(parte attrice), e il comune di Budrio (Bologna), in persona del
sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo
Mengoli (parte convenuta), in riserva nell'udienza del 26 giugno
1996.
Rilevato in fatto
Con atto di citazione ritualmente notificato in data 11 febbraio
1994, la societa' Fe.fra. conveniva in giudizio il comune di Budrio,
esponendo che:
il convenuto, in esecuzione del decreto di espropriazione n. 300
deliberato in data 14 settembre 1993 dal commissario straordinario,
prendeva possesso di un lotto di terreno edificabile di proprieta'
della societa' attrice realizzandovi un parco pubblico con relativo
parcheggio;
il provvedimento di esproprio veniva emanato in forza della
dichiarazione di pubblica utilita' n. 194, deliberata da Consiglio
comunale in data 22 luglio 1987 e successivamente impugnata dalla
societa' Fe.fra. avanti il T.A.R. dell'Emilia-Romagna;
il menzionato decreto di espropriazione doveva considerarsi nullo
poiche' disposto dal comune convenuto in assenza del presupposto
essenziale della dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera,
essendo quest'ultima divenuta inefficace a causa del mancato inizio
delle opere nel triennio successivo all'approvazione del progetto, ai
sensi dell'art. 1 comma terzo della legge 3 gennaio 1978 n. 1;
il comune di Budrio, avendo nel frattempo realizzato
irreversibilmente le opere pubbliche de quibus nel suddetto immobile,
ne acquistava la proprieta', giacche' si erano integrati gli estremi
della c.d. accessione invertita a favore della p.a. espropriante, a
causa dell'intangibilita' delle opere pubbliche in oggetto.
Tutto cio' premesso, la societa' attrice chiedeva al tribunale,
previa disapplicazione del decreto di espropriazione, la condanna del
comune di Budrio al risarcimento dei danni patiti per l'irreversibile
privazione e perdita del proprio lotto di terreno, mediante la
corresponsione di una somma pari al valore di mercato che l'immobile
aveva al momento dell'assunto spossessamento illecito, oltre alla
rivalutazione monetaria e agli interessi.
La parte convenuta, nel costituirsi - oltre ad eccepire
preliminarmente la carenza di giurisdizione del giudice ordinario
adito - sosteneva che il ritardo con cui il comune era pervenuto
all'espropriazione del terreno della societa' attrice, era da
imputarsi al contenzioso promosso dalla Fe.fra. S.r.l. avanti il
T.A.R. dell'Emilia-Romagna avverso la dichiarazione di pubblica
utilita'. Il convenuto precisava altresi' che il termine triennale di
cui al citato art. 1, comma terzo, della legge n. 1/1978, era stato
legittimamente prorogato con provvedimento commissariale n. 197 in
data 20 luglio 1993; con questo medesimo provvedimento il comune di
Budrio aveva inoltre determinato l'indennita' provvisoria di
espropriazione, che veniva fissata - in osservanza dei parametri
indicati all'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992 n. 359, di
conversione del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333 - in L. 45.384.000. Tanto
premesso, la parte convenuta chiedeva la reiezione della domanda
dell'attrice.
In corso di causa veniva disposta ed espletata una consulenza
tecnica per accertare gli aspetti tecnici della controversia.
Con memoria istruttoria depositata all'udienza del 19 marzo 1996,
la difesa del comune di Budrio convenuto invocava un supplemento di
consulenza tecnica, in quanto era entrata in vigore medio tempore la
legge 28 dicembre 1995 n. 549, la quale, all'art. 1, comma 65,
stabilisce che i parametri per la determinazione dell'indennita' di
espropriazione di cui all'art. 5-bis della legge n. 359/1992, debbano
applicarsi anche "in tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entita' dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto".
Con successivo foglio di deduzioni depositato all'udienza del 26
giugno 1996, la difesa della societa' Fe.fra. attrice sollevava
l'eccezione di incostituzionalita' del suddetto art. 1, comma 65,
della legge n. 549/1995, poiche' essa norma - sostituendo il comma 6
dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992 - aveva esteso pure alla
liquidazione del risarcimento dei danni la disciplina dettata in tema
di indennita' di esproprio, nonostante la radicale diversita' dei due
istituti. Con cio' - a giudizio della societa' attrice - si
appalesava la violazione di varie norme costituzionali, identificate
negli artt. 3, 24, 28, 97 e 113 Cost., per cui, ove il giudice
istruttore ritenesse applicabile tale norma innovativa per lo
scioglimento della riserva istruttoria, gli atti dovevano essere
senz'altro rimessi alla Corte costituzionale per l'esame della
relativa questione.
Rilevato in diritto
La questione di incostituzionalita' sollevata dalla difesa della
Fe.fra. S.r.l. appare rilevante e non manifestamente infondata.
L'art. 5-bis della legge n. 359/1992, di conversione del precedente
decreto-legge n. 333/1992., recante "Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica", stabilisce, "fino all'emanazione
di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate
alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello
Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti
pubblici" (comma 1, art. cit.), i criteri da osservarsi ai fini della
determinazione dell'indennita' di espropriazione per pubblica
utilita', criteri rimasti poi sostanzialmente definitivi per la
mancata emanazione dell'auspicata disciplina organica di tale
delicata materia.
La recente legge n. 549/1995, recante "Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica", disponendo all'art. 1, comma 65, la
sostituzione del comma 6 del suddetto art. 5-bis, estende ora i
criteri per la determinazione dell'indennita' di esproprio anche alla
liquidazione del risarcimento del danno; cio', peraltro, "in tutti i
casi" e, quindi, anche nel caso della c.d. accessione invertita,
ossia nell'ipotesi in cui l'acquisizione della proprieta', a favore
della p.a. procedente, del bene oggetto dell'espropriazione sia la
conseguenza - benche' in presenza di un'occupazione sine titulo e in
virtu' di un provvedimento ablatorio illegittimo - dell'ormai
irreversibile realizzazione di quelle opere di pubblico interesse che
avevano necessitato ab origine l'avvio, da parte della p.a., della
procedura espropriativa.
La questione e' senz'altro rilevante nel presente giudizio ai fini
dello scioglimento della riserva istruttoria di cui in epigrafe, sia
nel caso di accoglimento della richiesta - proposta dalla parte
convenuta - di supplemento della consulenza tecnica, sia nel caso di
rigetto della medesima. Nel primo caso, perche' l'eventuale
accoglimento della richiesta istruttoria determinerebbe la
formulazione al consulente tecnico di ulteriori quesiti sul
presupposto dell'applicazione della nuova normativa di cui all'art.
1, comma 65, legge n. 549/1995, che si ritiene costituzional-mente
illegittima. Nel secondo caso, perche' il rigetto stesso della
richiesta istruttoria di cui alla memoria difensiva del 19 marzo
1996, dovrebbe motivarsi sull'assunto dell'inapplicabilita' alla
fattispecie della suddetta normativa, pur nell'impossibilita',
tuttavia, di fondare tale giudizio su alcun riferimento positivo che
non sia l'auspicabile provvedimento di censura dell'articolo della
citata legge da parte del Collegio costituzionale.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 appare decisamente
incostituzionale principalmente sotto il profilo del principio di
eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge ex art. 3, comma
secondo, Cost., giacche' assoggetta irragionevolmente alla medesima
disciplina giuridica due situazioni radicalmente differenti. Una
cosa, infatti, e' l'indennita' di esproprio, prevista dagli artt. 42,
comma terzo, Cost. e 834, comma primo, cod. civ., che e' disciplinata
da leggi speciali di evidente natura pubblicistica e che e'
senz'altro dovuta al proprietario allorche' sia destinatario di un
legittimo provvedimento ablativo del proprio dominio da parte della
p.a. per ragioni di pubblico interesse. Altro, invece, e' il
risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ., che e' altresi' dovuto
qualora il medesimo proprietario subisca la privazione del proprio
bene a causa di una condotta illegittima da parte della p.a. che si
concretizza nell'occupazione sine titulo del detto bene e nella sua
definitiva acquisizione in capo alla stessa p.a., a seguito
dell'irreversibilita' e dell'intangibilita' delle opere pubbliche
gia' realizzate.
La radicale diversita' di questi due istituti giuridici mal si
concilia con la previsione che ad entrambi possa applicarsi un
medesimo regime normativo, secondo la voluntas legis - che si assume
costituzionalmente viziata - dell'art. 1, comma 65, della citata
legge n. 549/1995. L'irragionevolezza di un siffatto artificio
giuridico e' ribadito, oltretutto, non solo dalla pacifica
considerazione che l'indennita' di esproprio ha natura di debito di
valuta (giurisprudenza costante della Corte di cassazione), mentre il
risarcimento del danno e' un debito di valore, ma anche dal corretto
insegnamento degli stessi giudici costituzionali: nelle sentenze n.
442 del 2-16 dicembre 1993 e n. 188 del 23 maggio 1995 la Corte aveva
gia' avuto occasione di affermare chiaramente l'incompatibilita' e
l'intrinseca diversita' dei suddetti istituti giuridici,
stigmatizzando come costituzionalmente illegittima un'eventuale norma
che avesse parificato tali distinte situazioni attraverso
l'applicazione di un'identica disciplina normativa, palesemente
offensiva del principio di eguaglianza.
La difesa della societa' attrice denuncia giustamente
l'incostituzionalita' della norma in oggetto anche secondo il profilo
ex art. 3 comma primo, Cost.; precisamente, si fa rilevare come il
cittadino nei cui confronti si sia realizzata l'accessione invertita
del proprio bene, non ne possa convenire la cessione volontaria ai
sensi dell'art. 5-bis, comma 2, della legge n. 359/1992 (con la
riduzione del 40% dell'importo di cui al comma 1), mentre tale
facolta' sarebbe consentita soltanto a colui che avesse invece subito
la regolare procedura espropriativa.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/95 appare inoltre in
contrasto con gli artt. 24, comma primo, e 113, commi primo e
secondo, Cost., dal momento che esso finisce con il violare il
diritto del cittadino al corretto procedimento amministrativo.
Difatti, l'indiscriminata e irragionevole estensione dei criteri per
la determinazione dell'indennita' di esproprio anche alla
liquidazione del risarcimento del danno per l'occupazione
acquisitiva, penalizza fortemente il cittadino sotto il profilo della
difesa contro gli atti illegittimi della p.a. Tale norma finisce
sostanzialmente con l'abrogare il requisito della dichiarazione di
pubblica utilita' ex art. 42, comma terzo, Cost. del bene soggetto
alla procedura espropriativa, con la conseguente inutilita' dei
termini previsti dalla legge per l'efficacia di detta dichiarazione e
per la durata dell'occupazione d'urgenza e della realizzazione dei
lavori.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 appare altresi' urtare
con il disposto di cui agli artt. 28 e 97, comma primo, Cost. Il
piano di sostanziale identita' su cui il legislatore colloca
l'istituto dell'indennita' di esproprio e quello del risarcimento del
danno si traduce in pratica in un deprecabile incentivo e in un
discutibile avallo a una distorta prassi che rischia di favorire il
ricorso frequente e sistematico della p.a. all'occupazione
acquisitiva in luogo della procedura secundum legem
dell'espropriazione. Tutto cio', fra l'altro, con la certezza, da
parte della p.a., di potere "impunemente" violare l'obbligo del buon
andamento e dell'imparzialita' dell'azione amministrativa ex art. 97,
comma primo, Cost. e - cosa quanto mai piu' grave - di non dovere
rispondere civilmente ex artt. 28 Cost. e 2043 cod. civ. (bensi'
nelle forme ben piu' "convenienti" previste dall'impugnata norma) per
il danno ingiustamente causato ai cittadini che si trovino
illegittimamente espropriati dei propri beni.