Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona
del presidente della Giunta regionale pro-tempore prof. Sergio
Cecotti, rappresentata e difesa, come da delega in calce al presente
atto ed in virtu' della delibera della Giunta regionale 7 novembre
1996 n. 5057, dall'avv. Renato Fusco, avvocato della regione,
eleggendo demicilio presso l'ufficio di rappresentanza della regione
stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 335, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichirazione di
illegittimita' costituzionale del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 552,
recante "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico
della pesca per il 1996" quanto agli artt. 2 e 3, concernenti il
regime comunitario di produzione lattiera, per violazione degli artt.
3 e 77 della Costituzione, nonche' degli artt. 4 n. 2, 8 e 44 dello
statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963 n. 1) nonche' del principio della leale collaborazione.
In Fatto
A. - La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' stata costituita
con legge costituzionale 31 gennaio 1996 n. 1 approvativa dello
statuto speciale.
Con l'art. 4 di detta legge costituzionale ad essa e' stata
attribuita competenza legislativa primaria ed esclusiva in numerose
materie, tra le quali figura pure l'agricoltura e la zootecnica (art.
4 n. 2).
Correlativamente il successivo art. 8 ha ad essa demandato
l'esercizio delle funzioni amministrative nella materie assegnate
alla rispettiva competenza legislativa.
Pure rileva nel presente giudizio l'art. 44 dello statuto medesimo,
il quale espressamente stabilisce che "Il presidente della Giunta
regionale interviene alle sedute del Consiglio dei Ministri per
essere sentito, quando sono trattate questioni che riguardino
particolarmente la regione".
Anche si evidenzia che per la materia dell'agricoltura e della
zootecnica sono state trasferite le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato con le norme di attuazione
statutarie di cui all'art. 65 Stat., contenute nel d.P.R. 26 agosto
1965, n. 1116, nel d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902 e nel d.P.R. 15
gennaio 1987 n. 469.
B. - E' noto che la disciplina del regime delle c.d. quote latte e'
stata definita organicamente con la legge 26 novembre 1992 n. 486
(dopo un annoso conflitto con l'allora esistente Comunita' economica
europea ed in attuazione del regolamento CEE n. 804/1968 e seguenti)
allo scopo di contenere la produzione lattiera eccedente nel mercato
europeo e per conseguire il rispetto della quota nazionale assegnata.
Con l'art. 2 comma 1 di detta legge veniva attribuito all'Azienda
di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) la
pubblicazione di "bollettini" indicanti gli elenchi dei produttori e
dei quantitativi ad essi spettanti su base provinciale da
trasmettersi alle Regioni.
Nel successivo comma 2 dello stesso art. 2 per i produttori
aderenti alle associazioni UNALAT e AZOOLAT si prevedeva che "le
quote per le consegne e le vendite sono articolate in due parti
distinte": di cui la quota A rapportata alla produzione lattiera
commercializzata nel periodo 1988 e 1989; e la quota B calcolata
nella maggiore produzione commercializzata nel periodo 1991-1992.
Il comma 3 determinava invece la quota per i produttori non
aderenti ad alcuna associazione.
In considerazione del fatto che il surrichiamato regolamento CEE n.
804/1968 imponeva una periodica riderminazione delle quote nazionali
di produzione lattiera di spettanza, con il comma 7 dello stesso art.
2 si affidava alla regione il compito di svolgere periodici controlli
sull'entita' della produzione commercializzata dai singoli
produttori, con l'onere di segnalare all'AIMA eventuali diminuzioni
accertate al fine dell'aggiornamento del bollettino.
Infine il comma 8 demandava al decreto del Ministro
dell'agricoltura e foreste, previo parere della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome di
Trento e Bolzano e sentite le organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative e a livello nazionale, la fissazione dei
criteri generali di riduzione della produzione stessa nel caso che le
quote nazionali stabilite in sede comunitaria risultassero superate
dalla quantita' attribuita in via provvisoria ai produttori.
In attuazione di tale legge veniva emanato il d.-l. 23 dicembre
1994 n. 727 poi convertito nella legge 24 febbraio 1995 n. 46
riguardante appunto "Norme per l'avvio degli interventi programmati
in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota
comunitaria".
In esecuzione pure del sopravvenuto regolamento CEE n. 3950/1992,
all'art. 2 si stabiliva " ...di procedere alla riduzione
prioritariamente della quota A non in produzione e successivamente
della quota B assegnata ai produttori" in base a taluni parametri
quantitativi; ed escludendo comunque da detta riduzione i produttori
operanti in zone montane ed in quelle svantaggiate (o ad esse
equiparate), nonche' nelle isole.
Con l'art. 2-bis si ammetteva l'autocertificazione della produzione
nei rapporti tra venditori ed acquirenti.
Nei due citati atti legislativi veniva omessa pero' ogni previsione
di consultazione delle regioni che pure era sta espressamente
stabilita nella legge n. 468/1992.
Il decreto-legge n. 727/1994 e la legge di conversione n. 46/1995
venivano impugnati dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale da
parte della regione Veneto e della regione Lombardia, che tra l'altro
eccepivano la esclusione della previa consultazione regionale per
l'adozione degli atti riguardanti la riduzione della produzione al
fine del conseguimento della quota nazionale assegnata.
Con la sentenza 28 dicembre 1995 n. 520 si accoglievano
parzialmente i proposti ricorsi ed in particolare si dichiarava la
illegittimita' costituzionale dell'art. 2 comma 1 della legge stessa
nella parte in cui non erasi previsto il parere delle Regioni
direttamente interessate al procedimento di riduzione delle quote
assegnate ai produttori di latte: motivandosi espressamente che
risultava fondata la censura di violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione (che attribuiscono alle regioni ordinarie
competenze legislative ed amministrative in materia di agricoltura) e
del principio della leale collaborazione tra Stato e regioni
medesime.
C. - Con d.-l. 15 marzo 1996 n. 124 intitolato "Regime comunitario
di produzione lattiera" il Governo e' nuovamente intervenuto con
decretazione d'urgenza per disciplinare la materia.
Con l'art. 1:
si e' demandato nuovamente all'AIMA la pubblicazione di "appositi
bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996";
si e' attribuito il valore di " ...accertamento definitivo delle
posizioni individuali" dei dati derivanti da tali bollettini;
si e' previsto un ricorso in opposizione all'AIMA medesima
avverso le determinazioni dei bollettini, da proporre "... entro il
termine perentorio di quindici giorni alla pubblicazione dei
bollettini da parte della regione", attribuendo altresi' valore di
silenzio-rigetto alla mancata decisione esplicita dell'AIMA stessa
entro i successivi trenta giorni.
Con l'art. 2 si introduceva un ulteriore art. 5-bis dopo l'art. 5
della legge n. 468/1992, stabilendosi criteri di compensazione "a
partire dagli adempimenti concernenti il periodo 1995-1996" a favore
dei produttori sia della quota A che della quota B, nonche' di quelli
operanti nelle zone di montagna e delle zone svantaggiate. Si pone
nel massimo rilievo come anche in questo decreto-legge si era
completamente omesso di prevedere il parere delle regioni interessate
alla determinazione riduttiva delle quote latte, in evidente spregio
della gia' citata sentenza n. 520/1995 di codesta ecc.ma Corte.
Pure va rappresentato come, in applicazione di tale decreto-legge,
la regione Friuli-Venezia Giulia aveva fornito all'AIMA puntualmente
i dati per la formazione dei bollettini di aggiornamento; ma non ha
provveduto poi alla pubblicazione dei bollettini stessi (ai sensi del
succitato art. 1 del decreto-legge n. 124/1996) trasmessi dall'AIMA
stessa alla regione medesima per la pubblicazione in quanto gli
uffici regionali competenti verificavano in detti bollettini una
notevolissima serie di errori dei dati di assegnazione delle quote.
Sebbene detti errori risultassero evidentissimi, ripetutamente
segnalati e documentalmente comprovati dalla regione all'AIMA,
quest'ultima si rifiutava di provvedere alla rettificazione prima
della pubblicazione regionale. Di talche' la regione era costretta a
non pubblicare il bollettino sussistendo un legittimo impedimento
rappresentato dalla gia' rilevata diffusa erroneita' dei dati in esso
contenuti: rappresentando un tanto nella articolata comunicazione dd.
13 maggio 1996 del presidente della Giunta regionale e
dell'Assessorato regionale all'agricoltura diretta al Ministero delle
agricole e al direttore dell'AIMA.
D. - In presenza di tale situazione di grave e colpevole mancanza
di leale collaborazione tra gli organi statali e regionali
interveniva l'ulteriore d.-l. 16 maggio 1996 n. 260 (ugualmente
riguardante il "Regime comunitario di produzione lattiera") con il
quale si e' praticamente reiterato il d.-l. 15 marzo 1996 n. 124
prima della scadenza per mancata conversione. Detto ultimo
decreto-legge si appalesava sostanzialmente indetico al precedente
decreto-legge n. 124/1996, differenziandosene solo per una diversa
articolazione (in tre articoli e in piu' commi) delle disposizioni
gia' presenti nel decreto-legge reiterato. Il decreto-legge n.
260/1996 veniva impugnato dalla ricorrente regione avanti a codesta
ecc.ma Corte (ove risulta pendente sub r.g. n. 25/1996). E. - Detto
decreto veniva successivamente sostituito dal decreto-legge 8 luglio
1996 n. 353 recante "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo
biologico della pesca per il 1996". Detto ultimo decreto-legge
prevedeva all'art. 2 la preventiva acquisiz ione da parte del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali del parere
del "Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali"
ai fini della pubblicazione degli appositi bollettini dell'AIMA entro
il 31 marzo 1996. Inoltre, in particolare si prevedeva:
il versamento entro il 30 settembre 1996 del prelievo
supplementare dovuto sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA
a seguito della compensazione nazionale, con riferimento al periodo
1995-1996;
il programma di volontario abbandono totale o parziale della
produzione lattiera redatto dall'AIMA;
la riassegnazione delle quote, assicurando l'attribuzione di
almeno il 50% alla regione di provenienza, dettando i criteri di
priorita';
per l'anno 1995 il differimento del termine al 31 dicembre per la
cessione della quota latte. Con l'ennesimo successivo d.-l. 8 agosto
1996 n. 440, venivano emanate norme concernenti il "Differimento di
termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi
in campo economico e sociale". All'art. 11 rubricato "Regime
comunitario di produzione lattiera" si stabiliva principalmente - e
con effetto retroattivo - che dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera cessa l'applicazione dei
commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della legge n. 468/1992, in
concreto annullando la procedura di compensazione in ambito regionale
effettuata dalle Associazioni di produttori. A seguito di tale nuove
regime normativo i produttori della regione Friuli-Venezia Giulia
sono incorsi in pagamenti per la compensazione di importo complessivo
superiore a 8 miliardi e 200 milioni, contro gli 822 milioni
calcolati con la compensazione in ambito regionale a livello di
Associazione di produttori. Veniva quindi emanato l'ulteriore d.-l.
6 settembre 1996 n. 463 recante "Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996", riproduttivo del
precedente decreto-legge n. 353/1996 e anch'esso impugnato, dalla
ricorrente regione avanti a codesta ecc.ma Corte (ove risulta
pendente sub 2.g. n. 40/1996). F. - Per completezza di illustrazione
si rende noto che, considerata la mancanza assoluta di attivita'
collaborativa da parte degli organi statali, in data 20 settembre
1996 la ricorrente regione pubblicava l'avviso che i bollettini AIMA
contenenti l'elenco dei produttori di latte vaccino e delle
corrispondenti quote latte di fine campagna 1995/1996 erano esposti
all'Albo degli ispettori provinciali dell'agricoltura di ciascuna
provincia; e cio' al fine di permettere agli interessati la
proposizione del ricorso all'AIMA entro quindici giorni dalla data di
pubblicazione dell'avviso medesimo. G. - Ultimo recente intervento
del Governo sulla materia de qua maldestramente governata nel modo
sin qui descritto - con atti legislativi provvisori, assunti
esclusivamente a livello centrale, in assenza di qualsiasi
concordamento con le autonomie regionali e puntualmente oggetto di
ripetute impugnazioni di fronte a codesta ecc.ma Corte - e' stata la
contemporanea pubblicazione del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542,
recante "Differimento di termini previsti da disposizione legislative
in materia di interventi in campo economico e sociale"; e del d.-l.
23 ottobre 1996, n. 552, recante "Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996". Il primo citato
decreto-legge n. 542/1996 ha puntualmente reiterato le suddette
disposizioni del precedente decreto-legge n. 440/1996, ed e' oggetto
anch'esso di impugnazione avanti a codesta ecc.ma Corte da parte
della ricorrente regione. Il secondo - oggetto del presente ricorso
- reitera puntualmente le disposizioni del pure gia' impugnato
decreto-legge n. 463/1996. Per quel che interessa nella presente
impugnazione si fa rilevare che con l'art. 2 di detto decreto-legge,
dedicato al "Regime di produzione lattiera":
al comma 1, si riproduce la disposizione dell'art. 2 del
precedente decreto-legge n. 463/1996, prevedendo quindi la preventiva
acquisizione da parte del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali del parere del "Comitato permanente delle
politiche agrolimentari e forestali", sui criteri per la riduzione
delle quote individuali previste dall'art. 2, comma 1, della legge n.
46/1995 ai fini della pubblicazione degli appositi bollettini
dell'AIMA "entro il 31 marzo 1996"(|). Tali "appositi bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti nel periodo di applicazione del regime
comunitario delle quote latte 1995-1996" costituiscono "...
accertamento definitivo delle posizioni individuali" dei dati
derivanti da tali bollettini";
al comma 2 si stabilisce l'abrogazione dell'art. 2-bis del
decreto-legge n. 727/1994 (convertito con modificazioni nella legge
n. 46/1995) in luogo della sospensione dell'efficacia delle medesime
precedentemente prevista, venendo cosi' esclusa la possibilita' di
autocertificazione delle produzioni;
al comma 3 si e' rinnovativamente prevista la possibilita' di
proporre il "ricorso in opposizione" all'AIMA medesima avverso la
determinazione dei bollettini, analogamente a quanto gia' disposto
dai precedenti decreti-legge nn. 124, 269 e 353 del 1996.
Il successivo art. 3 (concernente "Modifiche alla legge 26 novembre
1992, n. 468, e altre disposizioni"):
al comma 1 sostituisce il comma 12 dell'art. 5 della legge n.
468/1992, stabilendo l'applicazione della compensazione nazionale da
parte dell'AIMA, la quale puo' avvalersi della collaborazione di enti
pubblici od organismi privati e definendo altresi' nuovi criteri per
l'effettuazione della medesima;
al comma 2 stabilisce i termini per la compensazione nazionale ed
istituisce il monitoraggio del latte commercializzato;
al comma 3 detta norme transitorie per la compensazione nazionale
per la campagna 1995/1996;
ai commi 4 e 5 riproduce quanto gia' previsto dal decreto-legge
n. 463/1996 relativamente al programma volontario di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera e alla riassegnazione delle
quote.
In Diritto
Le surriportate disposizioni degli artt. 2 e 3 del d.-l. 23 ottobre
1996, n. 552 risultano costituzionalmente illegittime per i seguenti
M o t i v i
1. - Violazione degli artt. 4, 8 e 44 St. (legge costituzionale 31
gennaio 1963 n. 1), nonche' del principio della leale collaborazione
tra Stato e regione, irragionevolezza della norma censurata.
1.1. - Si e' gia' sopra illustrato come la ricorrente regione e'
attributaria di competenza primaria esclusiva - legislativa ed
amministrativa - in materia di agricoltura e zootenia ai sensi
dell'art. 4 n. 2 dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1963; e
come altresi' vi sia obbligo per il Governo di invitare e consultare
il presidente della Giunta regionale nelle sedute del Consiglio dei
Ministri nelle quali si trattino questioni interessanti comunque la
regione Friuli-Venezia Giulia nell'osservanza dell'art. 44 dello
statuto medesimo. E' ben nota l'affermazione costante di codesta
suprema Corte secondo cui per l'attuazione di tale particolare forma
di collaborazione e' necessario che le questioni trattate dal
Consiglio dei Ministri comportino il coinvolgimento di un interesse
differenziato delle regioni alle quali e' statutariamente
riconosciuto il diritto di partecipare alle sedute dello stesso. Ma
anche sotto tale profilo non vi dovrebbe essere di dubbio alcuno che
il richiesto interesse differenziato della regione Friuli-Venezia
Giulia sussisteva con riferimento all'emanato decreto-legge n.
552/1996. Detto decreto riguardava, senza alcuna incertezza, anche e
specificata mente la ricorrente regione: sia per la gia' citata
attribuita competenza primaria ed esclusiva in materia di agricoltura
e zootecnia; sia per la partecipazione regionale anche al
procedimento di rientro nella produzione lattiera nella quota
nazionale gia' prevista espressamente nella legge n. 46/1995; sia per
le particolari gravi conseguenze economico-sociali delle scelte
statali in un settore produttivo regionale. Conseguentemente il
mancato invito del presidente della Giunta regionale alla seduta del
Consiglio dei Ministri nella quale e' stato adottato il decreto-legge
n. 552/1996 e la mancanta consultazione in proposito determina la
irrimediabile illegittimita' costituzionale del decreto legislativo
medesimo.
1.2. - Oltre che per la - specifica - mancata consultazione del
presidente della Giunta regionale, l'adottato decreto-legge risulta
piu' in generale illegittimo perche' assunto in violazione tanto
delle competenze costituzionalmente assegnate alla regione autonoma
del Friuli-Venezia Giulia nelle suddette materie dell'agricoltura e
della zootecnia; quanto del principio di leale collaborazione tra
Stato e regione espressamente sancito con la gia' richiamata sentenza
n. 520/1996 di codesta ecc.ma Corte con riferimento al precedente
decreto-legge n. 727/1994 (ed alla legge di conversione n. 46/1995):
emanata quest'ultima con riguardo quindi alla medesima materia della
riduzione delle quote latte e gli atti legislativi che costituiscono
presupposto giuridico del decreto-legge n. 552/1996 oggetto della
presente impugnazione.
1.2.1. - In particolare la violazione di detto principio di leale
collaborazione veniva sanzionato puntualmente in tale apprezzabile
decisione, ritenendosi fondata l'allora proposta eccezione di
incostituzionalita' "... in relazione alla mancata previsione nella
norma impugnata di qualsivoglia partecipazione regionale nel
procedimento di riduzione delle quote individuali: e invero ove si
considerano i contenuti della disciplina in esame, che investe
interventi sulla dimensione produttiva di aziende comprese nel
settore agricolo (v. sentenza n. 304 del 1987) la completa esclusione
delle regioni dal procedimento in questione non puo' trovare adeguata
giustificazione ne' in relazione all'urgenza con cui si e' dovuto
provvedere ai fini del rientro nella quota nazionale ne' in relazione
alla presenza, connessa a tale rientro, di un interesse nazionale al
rispetto di impegni assunti in sede comunitaria. Non senza, d'altro
canto, considerare che la procedura dia' adottata dall'art. 2, comma
7, della legge n. 468 del 1992 aveva affidato direttamente alle
regioni la riduzione delle quote assegnate, ove le stesse fossero
risultate maggiori della produzione effettiva". Ed ancora di seguito
si puntualizzava che "... rispetto alla fattispec ie regolata dalla
norma in esame... la presenza regionale andava in ogni caso
salvaguardata quanto meno nella forma della richiesta di parere. E
questo tanto piu' ove si consideri che le ipotesi di sottrazione alla
procedura di riduzione contemplate nei commi 1 e 2-bis dell'art. 2
sono tali da involgere almeno in prevalenza, valutazioni spettanti
alla sfera dei poteri regionali". Pur essendo stato sancito
autorevolmente con tale sentenza additiva l'obbligo di garantire la
partecipazione regionale nel procedimento di riduzione delle quote
latte, con depracabile ostinazione il Governo ha disatteso tale
statuizione procedendo indebitamente all'emanazione dei numerosi e
reiterati decreti-legge senza alcuna - seria e concreta - forma di
collaborazione e coordinamento con le regioni attributarie di
specifiche potesta' in materia; omettendo completamente di attivare
ogni intesa o consultazione collaborativa pur ritenuta doverosa e
necessaria anche da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 520/1995.
1.2.4. - L'inserimento poi solo nel gia' impugnato decreto-legge n.
463/1996 e pure nell'ultimo reiterato n. 552/1996 (oggetto dalla
presente impugnazione) della previsione della preventiva acquisizione
da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali
del parere del "Comitato permanente delle politiche agroalimetari e
forestali" sui criteri per la riduzione delle quote individuali
previsti dall'art. 2 comma 1 della legge n. 46/1995, ai fini della
pubblicazione degli appositi bollettini dell'AIMA non puo' risultare
sanante dell'inosservanza del principio di cui trattasi, dovendo
essere richiesto ed ottenuto il parere della Conferenza Stato-Regioni
(e non certo di un comitato ministeriale|).
1.2.5. - I principi sanciti nella sentenza n. 520/1995 e quelli
della leale collaborazione appaiono palesamente elusi essendosi
acquisito il parere del Comitato solo in via successiva dopo cioe'
che gia' erasi pubblicati i bollettini| Tenuto infatti conto che il
richiesto parere fa espresso riferimento a pubblicazione effettuata
(o che dovevasi effettuare) entro il 31 marzo 1996 (e quindi oltre
sette mesi prima rispetto al decreto legislativo da ultimo
adottato|). Tale irrazionale previsione dal punto di vista
sostanziale costituisce una ulteriore conferma della violazione del
medesimo principio di leale collaborazione, oltre che inequivocabile
conferma dell'assoluta mancanza dei presupposti costituzionali della
necessita' ed urgenza richiesti per l'emanazione di decreti-legge.
2. - Violazione dell'art. 77 della Costituzione anche con
riferimento agli artt. 4 n. 2, 8 e 44 St. (legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1) nonche' del principio della leale collaborazione
tra Stato e Regioni.
2.1. - E' evidente che l'impugnato decreto-legge - come pure i
decreti precedenti non convertiti - ha come unica ragione
giustificativa quella di mantenere la vigenza di disposizione
legislativa che il Governo non e' stato e non e' in grado di
sottoporre al dibattivo parlamentare. Infatti la giustificazione
motivazionale espressa in epigrafe al decreto appare del tutto
generica ed apodittica. Ma maggiormente rileva il fatto che
l'impugnato decreto riproduce fedelmente le disposizioni del
precedente decreto-legge n. 463/1996 e che nessuno delle disposizioni
contenute negli eccepiti artt. 2 e 3, risulta in qualche modo diretta
a far fronte a nuove situazioni di fatto che appaiono di tale
"straodinaria necessita' ed urgenza" da richiedere l'utilizzo del
decreto-legge e non l'attivazione dell'ordinario procedimento di
approvazione e promulgazione di una legge ordinaria. All'evidenza la
materia regolata dall'impugnata disposizione risulta essere in
sintesi la pubblicazione di "bollettini di aggiornamento" riguardanti
gli elenchi dei produttori ed i quantitativi delle quote latte ed
essi spettanti, nonche' le modalita' di svolgimento della
compensazione nazionale. Non sussiste quindi alcuna
improcrastinabile urgenza ed indifferibilit a' di una tale
regolazione che possa giustificare l'eccezionale ricorso alla
decretazione d'urgenza. La violazione dell'art. 77 da parte
dell'impugnato decreto-legge risulta poi dallo stesso carattere
reiterativo dei precedenti decreti-legge nn. 124, 260, 353 e 463 del
1996. Orbene, codesta ecc.ma Corte con la recente sentenza n.
360/1996 ha efficacemente affermato che il decreto-legge iterato o
reiterato e' violativo del precetto costituzionale "... perche'
altera la natura provvisoria della decretazione d'urgenza
procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla
Costituzione per la conversione in legge; perche' toglie valore al
carattere "straordinario" dei requisiti della necessita' e
dell'urgenza, dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e
prolungare nel tempo il richiamo ai motivi gia' posti a fondamento
del primo decreto; perche' attenua la sansione della perdita
retroattiva di efficacia del decreto non covertito, venendo il
ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare nell'ordinamento
un'aspettativa circa la possibilita' di consolidare gli effetti
determinati dalla decretazione d'urgenza mediante la sanatoria finale
della disciplina reiterata". Inoltre la prassi diffusa e prolungata
della reiterazione incide negli equilibri istituzionali, "alterando i
caratteri della stessa forma di governo e l'attribuzione della
funzione legislativa ordinaria al Parlamento". Viene poi intaccata
la stessa certezza del diritto nei rapporti tra i diversi oggetti per
l'impossibilita' di prevedere sia la durata nel tempo delle norme
reiterate che l'esito finale del processo di conversione. Ancora la
citata sentenza n. 360/1996 statuisce che "il divieto di iterazione e
di reiterazione, implicito nel disegno costituzionale, esclude,
quindi, che il Governo in caso di mancata conversione di un
decreto-legge, possa riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto
normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non
convertito, ove il nuovo decreto non risulti fondato su autonomi (e,
pur sempre, straordinari) motivi di necessita' ed urgenza, motivi
che, in ogni caso, non potranno essere ricondotti al solo fatto del
ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.
Se e' vero, infatti, che in caso di mancata conversione il Governo
non risulta spogliato del potere di intervenire nella stessa materia
con lo strumento della decretazione d'urgenza, e' anche vero che, in
questo caso, l'intervento governativo - per poter rispettare i limiti
della straordinarieta' e della provvisorieta' segnati dall'art. 77 -
non potra' porsi in un rapporto di continuita' sostanziale con il
decreto non convertito (come accade con l'iterazione e con la
reiterazione) ma dovra', in ogni caso, risultare caratterizzato da
contenuti normativi sostanzialmente diversi ovvero da presupposti
giustificativi nuovi di natura "straordinaria". Alla luce di tali
chiarissimi quanto condivisibili principi non puo' dubitarsi
dell'illegittimita' costituzionale degli impugnati artt. 2 e 3 del
decreto-legge n. 552/1996: dal momento che essi hanno formalmente e
sostanzialmente riprodotto, in assenza di nuovi e sopravvenuti
presupposti straordinari di necessita' ed urgenza, il contenuto
normativo degli artt. 2 e 3 del precedente e abrogato decreto-legge
n. 463/1996|
2.2. - Va pure precisato che la violazione dell'art. 77 della
Costituzione va denunciata con diretto riferimento alla lesione delle
competenze legislative primarie della regione nel settore agricolo e
zootecnico: essendo ammissibile la proposizione di tale censura
anche da parte regionale quando essa incide sulle proprie
attribuzioni (sentenza n. 29/1995) e risulti di palese evidenza
(sentenza n. 165/1995). E sotto tale aspetto deve eccepirsi che
l'affermata sussistenza di una apodittica ed ingiustificata
"straordinaria necessita' ed urgenza" (come pure enunciato nella
parte premessa dell'impugnato decreto-legge) rende di fatto
incompatibile e inattuabile la partecipazione regionale alle scelte
legislative che con l'impugnato decreto-legge sono state assunte
nella delicata materia della riduzione delle quote latte. In tal
modo surrettiziamente si violano le competenze regionali in materia;
e quelle nel settore dell'agricoltura e della zotecnia
specificatamente assegnate alla competenza primaria ed esclusiva
della ricorrente regione.
2.3. - Si ritiene ammissibile tale illustrato profilo di
incostituzionalita' in relazione ai principi giurisdizionali posti da
codesta ecc.ma Corte, secondo i quali nei giudizi di legittimita'
costituzionale in via principale l'interesse a ricorrere delle
regioni e' qualificato esclusivamente dalla finalita' di ripristinare
l'integrita' delle competenze costituzionalmente garantite alle
medesime ricorrenti. Pertanto le regioni in tale sede possono
legittimamente far valere presunte violazioni concernenti norme
costituzionali regolanti l'esercizio di un potere governativo - come
appunto le norme che abilitano il Governo ad adottare decreti-legge
soltanto in presenza di situazioni di necessita' ed urgenza - nella
misura in cui le stesse comportano di per se' lesione diretta delle
sfere di competenza costituzionalmente attribuite alle autonomie
regionali (cfr. sentenze nn. 314/1990, 544/1989, 1044 e 302 del 1988
e 29/1995). Risulta palese che il Governo ha emanato le contestate
disposizioni eludendo il dibattito parlamentare. Quindi la lesione
delle competenze regionali deriva direttamente dall'utilizzo della
decretazione d'urgenza alla quale e' stato fatto ricorso, in assenza
assoluta peraltro dei presupposti costituzionali per essa stabiliti.
E cio' - pure ripetesi - in aperto dispregio delle chiare e puntuali
statuizioni esplicitate da codesta ecc.ma Corte con la piu' volte
citata sentenza n. 520/1995.
3. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per irragionevolezza
delle disposizioni degli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 463/1996,
in riferimento agli artt. 4, 8 St. (legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1).
3.1. - Illogico ed irragionevole risulta l'art. 2 comma 2
dell'impugnato decreto-legge, il quale stabilisce che "entro il 31
marzo 1996" l'AIMA pubblica appositi bollettini di aggiornamento
degli elenchi dei produttori e dei quantitativi ad essi spettanti nel
periodo di applicazione del regime comunitario delle quote lette
1995-1996. Innanzitutto detta disposizione appare del tutto
incongrua per il fatto che in data 23 ottobre 1996 si dispone che
venga pubblicato un bollettino "entro il 31 marzo 1996": e quindi con
riferimento ad una data gia' da tempo trascorsa. E' ben evidente che
tale incongruenza deriva dalla operata reiterazion e dei precedenti
decreti-legge non convertiti (peraltro neppure richiamati): ma cio'
non toglie che appare manifestamente irragionevole, chiaramente
inapplicabile e veramente incomprensibile per gli operatori
interessati che un atto legislativo imponga la fissazione di un
termine gia' scaduto per l'effettuazione di un adempimento
amministrativo. Secondariamente la evidente irragionevolezza deriva
dalla circostanza che con la richiamata norma del decreto-legge n.
552/1996 si impone la pubblicazione di un bollettino di aggiornamento
(avente carattere definitorio e costitutivo dei rapporti e delle
indicazioni quantitative in esso contenute) per la campagna lattiera
1995-1996, quando la campagna stessa e' gia' conclusa| Infatti il
regolamento CEE n. 80/1968 (oggetto di applicazione con la legge n.
468/1992) stabilisce che la campagna di produzione del latte e'
compresa tra il 1 aprile e il 31 marzo dell'anno successivo.
Conseguentemente non solo l'impugnato decreto-legge impone il gia'
scaduto termine del 31 marzo 1996; ma incongruamente viene a
disciplinare dal 23 ottobre 1996 - e quindi in via irragionevolmente
retroattiva la campagna annuale gia' conclusa allo stesso 31 marzo
1996. Il sistema previsto dal regolamento n. 804/1968 e seguenti
dalla legge n. 468/1992 non a caso prevedevano la pubblicazione dei
bollettini entro il 31 gennaio di ciascun anno per la determinazione
degli elenchi aggiornati dei produttori e dei quantitativi ad essi
spettanti nel periodo decorrente dal 1 aprile successivo. Dovendo
ovviamente svolgersi la funzione programmatoria in via preventiva; e
solo in via successiva il controllo sull'attivita' produttiva
lattiera. L'avvenuta fissazione del termine del 31 marzo 1996
all'art. 2 comma 1 dell'impugnato decreto-legge sconvolge quindi
principio di corretta programmazione della campagna di produzione
lattiera; risultando altresi' contraria alle prescrizioni comunitarie
in materia. Tutto cio' non puo' che costituire ulteriore violazione
delle attribuz ioni regionali, risultando una disciplina legislativa
retroattiva inconciliabile con qualsivoglia forma di collaborazione e
comunque violativa dei corretti rapporti Stato/Regioni: in quanto
sancisce ulteriormente la sottrazione alle Regioni di qualunque
facolta' di programmazione delle produzione lattiera.
3.3. - Il sistema dei ricorsi da parte dei produttori dissenzienti
rispetto ai dati riportati nel pubblicato bollettino, stabilito poi
dall'art. 2 comma 3 dello stesso decreto-legge n. 552/1996, appare
irrazionale ed irragionevole sotto molteplici profili. Tralasciando
ogni considerazione critica sia sulla opportunita' di prevedere
l'ormai desueto "ricorso in opposizione" per la contestazione delle
risultanze dei pubblicati bollettini, sia sulla estrema brevita' dei
termini per la proposizione dei ricorsi stessi, va fatto rilevare
pero' come risulti contrario ai consolidati e pacifici principi della
giurisprudenza non ammettere l'impugnatibilita' immediata di un
provvedimento amministrativo; ma subordinare la esperibilita' del
ricorso al giudice amministrativo alla preventiva e necessaria
proposizione dell'indicato rimedio oppositivo. L'imposizione di un
preventivo ricorso amministrativo risulta ancora piu' illogica ove si
consideri che lo stesso comma 3 prevede poi la possibilita' di
formazione del silenzio-rigetto a fronte delle impugnazioni
presentate dei produttori interessati. Risultando materialmente
impossibile per l'AIMA fornire una decisione sui migliaia di ricorsi
che gia' sono stati presentati o preannunciati con riferimento ai
pubblicati e pubblicandi bollettini (dei quali e' stata rilevata da
piu' parti la estesa erroneita'), la previsione del rigetto tacito
degli stessi per decorrenza del termine fissato si risolvera' nella
necessita' di una ulteriore impugnazione giurisdizionale nel
successivo termine di sessanta giorni: con la conseguenza di grave
pregiudizio alla gia' precaria funzionalita' dei tribunali
amministrativi regionali, di un oneroso esborso monetario per oneri
legali da parte dei numerosi produttori ricorrenti (il piu' delle
volte di gran lunga superiore rispetto all'interesse che si intende
far valere); ed infine di un prolungamento sine die della definizione
delle quote latte effettivamente spettante a ciascun produttore
(contrastando tale inevitabile ritardo con la conclamata urgenza di
detta definizione). Il sistema di impugnazione delineato
dell'impugnato decreto-legge risulta palesamente irrazionale,
macchinoso, ingiustificato; e' fatto apposta per non garantire ne'
una certezza di diritto per i destinatari della emanata normativa ne'
per conseguire quegli obiettivi di razionalizzazione delle quote per
il quale il decreto-legge n. 463/1996 e' stato adottato facendo
riferimento proprio alla "straordinaria necessita' ed urgenza". I
suddenunciati profili di irrazionalita' determinano una sicura
lesione della competenza istituzionale della regione ricorrente,
nella materia agricolo-zootecnica: giacche' essa, gia' esclusa da
ogni attivita' di intervento collaborativo o partecipativo sulla
delicata materia delle riduzioni delle quote, si ritrova
nell'impossibilita' di svolgere le proprie attribuzioni nel comparto
della politica agraria alterato da un ampio contenzioso.
3.4. - Ulteriori motivi di illegittimita' costituzionale per
irragionevolezza vanno denunciati con riferimento anche all'art. 3
dell'impugnato decreto. In generale si rileva che detto articolo
specifica ulteriormente la decisione - gia' assunta dal Governo con
il precedente decreto-legge n. 440/1990 e reiterato con il
decreto-legge n. 542/1996 - di annullare con effetto retroattivo la
procedura di compensazione in ambito regionale effettuata dalle
Associazioni di produttori; stabilendosi che per il periodo 1995-1996
di regolamentazione della produzione lattiera cessa l'applicazione
dei commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della legge n. 468/1992 (tali
previsioni peraltro gia' sono state oggetto di eccezione di
legittimita' costituzionale di fronte a codesta ecc.ma Corte). La
ricorrente regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che il conseguente
ora impugnato art. 3 del decreto-legge n. 463/1996 risulti anch'esso
costituzionalmente illegittimo in quanto violativo delle competenze
ad essa statutariamente attribuite in materia di agricoltura e
zootecnia, in quanto l'atto legislativo statale contiene una
disciplina irrazionale ed emanata in dispregio del principio di leale
collaborazione. In particolare deve sottolinearsi che i criteri
dettati al comma 1 non favoriscono il settore produttivo zootecnico
della regione. Innanzitutto perche' si prevede alla lett. c) il
criterio di priorita' a favore dei produttori ubicati nelle zone
svantaggiate; ma poiche' tali zone non sussistono nell'ambito del
territorio regionale, a maggior ragione appare irrazionale una
previsione di tal genere volta a privilegiare aree geografiche senza
effettiva giustificazione motivazionale e senza che la relativa
previsione fosse stata sottoposta specificatamente al parere della
ricorrente regione. Il successivo comma 2 disciplina unicamente la
compensazione nazionale , la quale invece dovrebbe essere preceduta
dalla compensazione a livello di Associazione di produttori, come
originariamente previsto dalla legge n. 468/1992; le cui previsioni
sono state illegittimamente rese inefficaci dai decreti-legge nn. 440
e 542 del 1996. Il comma 3 stabilisce che limitatamente al periodo
1995-1996 la compensazione nazionale sia effettuato entro il 25
settembre 1996, con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui
al precedente art. 2, comma 1 e tenuto conto dell'esito dei ricorsi.
Prevede poi che gli acquirenti versino il prelievo supplementare
entro il 30 settembre 1996 sulla base di appositi elenchi redatti
dall'AIMA a seguito della seddetta compensazione nazionale. Si tratta
di una ulteriore norma retroattiva, la quale assume a parametro della
compensazione nazionale l'emanato bollettino n. 2 AIMA, notariamente
affetto da tali errori da essere inutilizzabile da parte della
regione, alla quale non e' neppure noto l'esito concreto dei ricorsi.
Oltre che per tale motivo la stessa disposizione risulta anche
assolutamente irragionevole per quanto riguarda la scansione
temporale degli adempimenti previsti. Prova di cio' e' il fatto che i
termini in essa previsti non sono stati rispettati: in quanto gli
elenchi predisposti dall'AIMA sono pervenuti alla ricorrente regione
il 28 settembre e ai singoli primi acquirenti il 1 ottobre e giorni
successivi. Si ricorda come al contrario l'art. 5 della legge n.
468/1992 prevedev a che i pirmi acquirenti versassero il prelievo
supplementare entro venti giorni dal ricevimento della raccomandata
da parte dell'Associazione dei produttori con la quale era indicato
il pagamento da effettuarsi. Ora invece la previsione dell'impugnato
comma 3 dell'art. 3 relativa al versamento da effettuarsi entro il 30
settembre non poteva essere concretamente rispettata in quanto, a
causa della brevita' del termine, essa conduce - come di fatto e'
avvenuto - a comunicazioni successive dalla data legislativamente
prevista. Tale profilo di irrazionalita' conduce direttamente alla
lesione delle competenze regionali, in quanto la ricorrente regionle
si trova nella concreta impossibilita' di svolgere le funzioni di
controllo di cui all'art. 6 della legge n. 468/1992. Inoltre le
nuove impugnate disposizioni statali non specificano il termine entro
il quale gli acquirenti devono comunicare alla regione l'avvenuto
versamento; senza contare che in ogni caso - stante l'impossibilita'
di rispetto del termine - ogni funzione di controllo si appaleserebbe
comunque iniqua e irrazionale, in quanto formalmente le regioni
dovrebbero applicare la sanzione prevista dall'art. 6 della legge n.
468/1992 per mancato rispetto dei termini, laddove gli stessi non
potevano essere assolutamente rispettati. In riferimento al comma 4
si eccepisce poi che il puntuale rispetto delle competenze regionali
avrebbe richiesto il mantenimento della previsione di una riserva
regionale, la cui esclusione doveva peraltro essere oggetto di
puntuale intesa con la regione in considerazione dei negativi
riflessi economici derivanti dall'effettuazione della compensazione
solo in sede nazionale. Di fatto il nuovo sistema conduce
all'applicazione nei confronti degli allevatori della regione di una
multa di importo superiore agli otto milioni e duecento milioni. Al
contrario la compensazione in sede di associazioni di produttori
avrebbe evidenziato un prelievo di soli ottocentocinquanta milioni,
il quale avrebbe consentito di avviare un processo di compensazione
non traumatico fra le aziende che sono in riduzione dell'attivita' e
aziende che sono in fase di sviluppo. Il successivo comma 5
stabilisce che a seguito del programma volontari o di abbandono
totale o parziale della produzione lattiera, viene attribuita alla
regione di provenienza almeno il 50% dei quantitativi oggetto di
abbandono. Anche tale previsione e' stata emanata senza tener conto
dei pareri contrari pure espressi dalla maggior parte delle regioni.
Ed anche la ricorrente ritiene che la riassegnazione in sede
regionale solo di una percentuale delle quote oggetto di abbandono
determina una impossibilita' di espletamento delle competenze
attribuite ad essa in materia; le quali richiederebbero che tutte le
quote di abbandono nell'ambito di una Regione siano riassegnate alla
medesima. Infine, per quanto riguarda il comma 5 dell'articolo 3,
risulta violativa dell'art. 4 e 8 dello Statuto, la previsione
autoritativa dei criteri di redistribuzione in ambito regionale delle
quote provenienti dal programma di abbandono, in quanto i medesimi
criteri dovrebbero rientrare pienamente nell'ambito delle potesta'
regionali e quindi dovrebbero essere determinati dalle regioni
stesse.