ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 73, commi 4 e
5, ultima parte, e 14, lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) promossi con
n. 2 ordinanze emesse il 18 ottobre 1995 e il 10 gennaio 1996 dal
giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma nei
procedimenti penali a carico di Pannella Giacinto ed altri e
Buccolini Cesare ed altra, iscritte ai nn. 878 del registro ordinanze
1995 e 168 del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 52, prima serie speciale, dell'anno
1995 e 10, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione di Pannella Giacinto ed altri e di
Pezzuto Vittorio nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore
Renato Granata;
Uditi gli avvocati Franco Coppi, Adelmo Manna e Beniamino Caravita
di Toritto per Pannella Giacinto ed altri, Beniamino Caravita di
Toritto per Pezzuto Vittorio e l'avvocato dello Stato Paolo di Tarzia
di Belmonte per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale di convalida dell'arresto di
Pannella Giacinto, detto Marco, ed altri per il reato di cessione a
terzi di sostanze stupefacenti di cui alle tab. II e IV dell'art. 14
del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, il giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Roma ha sollevato (con ordinanza
del 18 ottobre 1995) questione incidentale di legittimita'
costituzionale degli artt. 73, commi 4 e 5, ultima parte, e 14,
lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza) con riferimento agli artt. 3, 13 e 25
della Costituzione. In particolare il giudice rimettente si duole del
fatto che dette norme includano, ai fini della prevista sanzione
penale, i derivati della canapa indiana tra le sostanze stupefacenti
e psicotrope con riferimento alle condotte di lieve entita'
riconducibili al quinto comma dell'art. 73 cit.
Premette il giudice a quo che a seguito del referendum abrogativo,
il cui esito e' stato sancito dal d.P.R. 5 giu-gno 1993, n. 171, sono
state depenalizzate le condotte di detenzione, acquisto, importazione
di qualsiasi sostanza stupefacente per uso personale, mentre rimane
sanzionata penalmente, tra l'altro, la condotta di cessione gratuita
di cosiddette droghe leggere in modica quantita' che costituisce
un'attivita' "logicamente e necessariamente propedeutica alla
detenzione per uso personale".
E' pero' contraddittorio - ritiene il remittente - continuare a
sanzionare tale attivita', mentre la detenzione per uso personale e'
stata depenalizzata. Ed in particolare le disposizioni censurate si
rivelano arbitrarie ed irragionevoli perche' - violando il principio
di offensivita' - sanzionano penalmente comportamenti, diversi dalla
detenzione, relativi a stupefacenti la cui nocivita' e' paragonabile
(o addirittura inferiore) a quella di sostanze non vietate (ed anzi
talora commercializzate dallo Stato), ancorche' dichiaratamente
nocive, quali il tabacco, l'alcool e gli psicofarmaci, dai quali
derivano dipendenza ed assuefazione (come riconosciuto espressamente
dal legislatore nell'art. 2, lettere a), c) e g), del d.P.R. n. 309
del 1990). Si determina in tal modo anche una disparita' di
trattamento che non trova giustificazione nella tutela della salute
(e dunque nella nocivita' delle sostanze), ne' in ragioni di ordine
pubblico.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura richiama in particolare i principi affermati nella
sentenza n. 360 del 1995, in cui questa Corte ha puntualizzato che la
detenzione, l'acquisto e l'importazione di sostanze stupefacenti per
uso personale si presentano come condotte in stretto collegamento,
immediato e diretto, con l'uso stesso; collegamento che,
naturalmente, si riferisce all'uso personale del medesimo soggetto
che detiene. Il che rende non irragionevole un atteggiamento meno
rigoroso del legislatore nei confronti di chi, ponendo in essere una
condotta direttamente antecedente al consumo, ha gia' operato una
scelta che l'ordinamento non intende piu' contrastare nella rigida
forma della sanzione penale. Invece - ritiene l'Avvocatura - puo'
dirsi che nella condotta di chi cede droghe leggere manca quel "nesso
di immediatezza" con l'uso personale richiesto nella citata pronuncia
di questa Corte, e cio' e' sufficiente a giustificare un possibile
atteggiamento di maggior rigore nella previsione della norma penale,
rientrando nella discrezionalita' del legislatore anche la scelta di
non agevolare comportamenti propedeutici all'approvvigionamento di
sostanze stupefacenti per uso personale.
Comunque la cessione di droghe leggere puo' ragionevolmente
ritenersi "pericolosa" in quanto, agevolando l'offerta delle sostanze
stupefacenti, aumenta di converso la domanda e quindi il consumo di
droga, con gravissimo danno della salute pubblica, della sicurezza e
dell'ordine pubblico; sicche' e' logico e razionale che a tali
condotte sia riservato un trattamento normativo piu' severo rispetto
alle condotte finalizzate all'uso personale.
L'Avvocatura ricorda infine che il disposto dell'art. 3, quarto
comma, lettera c) della convenzione di Vienna del 1988 preclude la
liberalizzazione del commercio delle droghe, anche leggere, in quanto
consente l'irrogazione di sanzioni di natura amministrativa soltanto
per le fattispecie di minore entita'.
3. - Si sono costituite le parti private concludendo, anche con due
successive memorie, per la fondatezza delle censure di
incostituzionalita' formulate dal giudice remittente.
Dopo la vicenda referendaria, che ha condotto alla depenalizzazione
della detenzione di sostanze stupefacenti per uso personale, l'art.
73 cit. - sostiene la difesa - ormai ingloba fattispecie
incriminatrici di contenuto non piu' compatibile con quelle relative
alla detenzione per uso personale. Infatti, oltre a prevedere una
serie di condotte latamente riconducibili all'acquisizione delle
sostanze per scopi di traffico commerciale, individua anche condotte
fra le quali e' da ricomprendere la cessione a titolo gratuito (per
evidente scopo dimostrativo) di piccoli quantitativi di droghe
leggere, condotta questa del tutto estranea alla finalita' di
spaccio. La scelta punitiva del legislatore conserva la necessaria
coerenza e razionalita' soltanto fino a che ricevono il medesimo
trattamento ipotesi (descritte dall'art. 73) affini allo spaccio al
fine di lucro; invece tale ragionevolezza viene meno quando nella
stessa disciplina si ricomprendono condotte le quali, pur comportando
una diffusione dell'uso degli stupefacenti, sono funzionalmente
collegate a quell'uso personale reso penalmente lecito dall'art. 75.
La difesa poi, con riferimento alla disciplina degli stupefacenti,
ritiene identificabili due tipi normativi: il consumatore (da curare)
e lo spacciatore (da punire). Pero' questa distinzione tra le due
tipologie di autore tenute presenti dal legislatore nel disegnare il
complessivo quadro normativo non e' coerente con la inclusione di
taluni comportamenti nella fattispecie incriminatrice di cui all'art.
73. Infatti il comma primo di tale disposizione, nel reprimere
svariati comportamenti con esclusione delle ipotesi di cui all'art.
75, rende manifesto l'intento del legislatore di sanzionare solo il
traffico illecito delle sostanze stupefacenti, eliminando nel
contempo la punibilita' del consumo e delle azioni ad esso
finalizzate. E invece la norma, nell'includere genericamente una
moltitudine di comportamenti, ha esteso eccessivamente il suo raggio
di applicazione, sconfinando in zone disciplinate dall'art. 75.
La difesa argomenta ancora che la normativa in tema di cessione di
sostanze stupefacenti del tipo cannabis e suoi derivati rivela,
d'altro canto, i caratteri della irrazionalita' e della arbitrarieta'
anche alla luce del principio di "offensivita' necessaria" della
norma penale. Infatti i derivati della cannabis indica posseggono
un'azione psicotropa pari a quella di altre sostanze, lecite e di
larghissimo uso quali psicofarmaci, caffeina, alcool, nicotina; ma, a
differenza di tali sostanze, non producono i danni alla salute che in
maniera inconfutabile sono determinati dall'uso di queste ultime.
Pertanto, la inclusione dell'hashish e marijuana tra le sostanze
illecite, avuto riguardo ai parametri di offensivita' desumibili
dalla affermata liceita' delle altre sostanze psicotrope, determina
la punibilita' di condotte prive di offensivita' e comporta
un'ingiustificata disparita' di trattamento.
4. - Nel corso del procedimento penale contro Buccolini Cesare ed
altri per il reato di cessione a terzi di sostanze stupefacenti di
cui alle tab. II e IV dell'art. 14 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309,
il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma
ha sollevato (con ordinanza del 10 gennaio 1996) questione
incidentale di legittimita' costituzionale degli artt. 73, commi 4 e
5, ultima parte, e 14, lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9
ottobre 1990, n.309 in termini identici a quelli della precedente
ordinanza sopra indicata.
5. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
riportandosi integralmente all'atto di intervento depositato nel
giudizio incidentale promosso con la precedente ordinanza di
rimessione del medesimo giudice.
Considerato in diritto
1. - In entrambi i giudizi e' stata sollevata questione
incidentale di legittimita' costituzionale - in riferimento agli
artt. 3, 13 e 25 della Costituzione - degli artt. 14, lett. b),
numeri 1 e 2, e 73, commi 4 e 5, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309
(Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti
e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), nella parte in cui prevedono come condotta
sanzionata penalmente anche la cessione gratuita di modesti
quantitativi di "droghe leggere" (quali i derivati della canapa
indiana) per uso personale del cessionario. Si sospetta da parte del
giudice remittente la violazione del principio di ragionevolezza e di
eguaglianza in quanto - una volta depenalizzate le condotte di
detenzione, acquisto, importazione di qualsiasi sostanza stupefacente
per uso personale - sarebbe illogico mantenere penalmente sanzionata
la suddetta condotta di cessione gratuita di droghe leggere che
costituisce un'attivita' "logicamente e necessariamente propedeutica
alla detenzione per uso personale". Parimenti il principio di
ragionevolezza e quello di eguaglianza sarebbero violati perche' non
e' prevista come reato la cessione di sostanze egualmente (o
addirittura piu') nocive, quali il tabacco, l'alcool e gli
psicofarmaci. Infine sarebbe violato il principio di offensivita'
perche' non e' posta in pericolo la salute degli assuntori di tali
sostanze stupefacenti (droghe leggere), ne' e' leso o posto in
pericolo l'ordine pubblico.
2. - I due giudizi vanno riuniti per identita' dell'oggetto.
3. - Le questioni non sono fondate.
Il citato art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309 (disposizione
censurata unitamente al precedente art. 14) contemplava, nella sua
formulazione originaria prima della parziale abrogazione
referendaria, un tipico reato a condotta plurima prevedendosi come
delitto il fatto di chi senza l'autorizzazione coltiva, produce,
fabbrica, estrae, raffina, vende, offre o mette in vendita, cede o
riceve, a qualsiasi titolo, distribuisce, commercia, acquista,
trasporta, esporta, importa, procura ad altri, invia, passa o
spedisce in transito, consegna per qualunque scopo o comunque
illecitamente detiene, fuori dalle ipotesi previste dagli articoli 75
e 76, sostanze stupefacenti o psicotrope. Al successivo quinto comma
era (ed e') poi delineata un'ipotesi attenuata, prevedendosi una pena
ridotta quando, per il mezzo, per le modalita' o le circostanze
dell'azione ovvero per la qualita' e quantita' delle sostanze, i
fatti sono di lieve entita'.
Dal novero delle condotte contemplate dall'art. 73, il successivo
art. 75 ne estrapola tre - l'importazione, l'acquisto e la detenzione
- per riferirle ad una finalita' specifica dell'agente, che e' quella
di farne uso personale; per queste condotte la disciplina precedente
alla abrogazione referendaria, ispirata ad un maggior rigore nel
contrastare la diffusione della tossicodipendenza e dell'assunzione
di sostanze stupefacenti, operava una distinzione, utilizzando un
criterio quantitativo (quello della dose media giornaliera) per
tracciare un confine tra l'illecito perseguito penalmente e quello
sanzionato solo in via amministrativa.
Per effetto dell'esito referendario e' caduta tale limitazione
quantitativa (il criterio della dose media giornaliera) e con essa la
distinzione suddetta, sicche' le tre condotte contemplate dall'art.
75, ove finalizzate all'uso personale, sono state interamente
attratte nell'area dell'illecito amministrativo divenendo estranee
all'area del penalmente rilevante; in tal modo e' risultata anche in
parte modificata la stessa strategia di (confermato) contrasto della
diffusione della droga nel senso che e' stata isolata la posizione
del tossicodipendente (e anche del tossicofilo) rendendo tale
soggetto destinatario soltanto di sanzioni amministrative -
significative peraltro del perdurante disvalore attribuito alla
attivita' di assunzione di sostanze stupefacenti - ma non anche di
sanzione penale. Cio' pero' non sulla base soggettiva dell'autore
della condotta, quasi si trattasse di una immunita' personale, bensi'
sulla base oggettiva della condotta stessa (quale specificata
nell'art. 75 nelle tre ipotesi suddette) e dell'elemento teleologico
(della destinazione della droga ad uso personale). In tal modo - come
questa Corte ha gia' puntualizzato (sentenza n.360 del 1995) - ne
risulta tracciata una "cintura protettiva" del consumo, volta ad
evitare il rischio che l'assunzione di sostanze stupefacenti possa
indirettamente risultare di fatto assoggettata a sanzione penale. In
quest'area di rispetto ricadono "comportamenti immediatamente
precedenti essendo di norma la detenzione (spesso l'acquisto,
talvolta l'importazione) l'antecedente ultimo dell'assunzione"; ed e'
l'elemento teleologico della destinazione della droga all'uso
personale ad assicurare (secondo l'id quod plerumque accidit) tale
nesso di immediatezza. Ove invece non ricorra l'elemento oggettivo
(di una delle tre condotte tipizzate nell'art. 75 cit.) o quello
teleologico (appena ricordato) si ricade nell'area dell'illecito
penale. Cio' anche nell'ipotesi di una condotta, quale quella della
coltivazione di piante da cui si possono estrarre i principi attivi
di sostanze stupefacenti al fine di fare uso personale delle stesse,
che si approssima notevolmente a tale "cintura protettiva", ma ne
rimane pur sempre all'esterno mancando la puntuale e rigorosa
identificazione di uno dei due requisiti prescritti: condotta questa
la cui perdurante rilevanza penale e' stata ritenuta proprio per tale
ragione non illegittima da questa Corte nella citata sentenza n.360
del 1995.
4. - Della incriminazione penale di un'altra condotta - anch'essa
esterna all'area di quelle depenalizzate - le ordinanze di rimessione
domandano ora il controllo di costituzionalita': esattamente la
condotta che i giudici remittenti individuano in quella della
cessione gratuita di modesti quantitativi di droghe leggere per uso
personale del cessionario. Precisazione questa, circa l'esatto
oggetto della questione proposta, che appare indispensabile perche'
la condotta di cui il giudice remittente invoca in sostanza la
depenalizzazione a mezzo di pronuncia di questa Corte e' affatto
distinta e diversa da altre fattispecie evocate dalla difesa, che,
proprio perche' del tutto peculiari, sono estranee a quella devoluta
allo scrutinio della Corte, nella quale non rilevano elementi
tipizzanti, oggettivi o soggettivi, ulteriori rispetto a quelli sopra
precisati.
5. - Cosi' definito il thema decidendum va innanzi tutto rilevata
la non fondatezza del profilo di censura, secondo cui non sarebbe
piu' giustificata la perdurante rilevanza penale della condotta come
sopra specificata (cessione gratuita di modesti quantitativi di
droghe leggere per uso personale del cessionario) una volta che e'
stata depenalizzata, a seguito del referendum, la detenzione per uso
personale, alla quale la cessione e' necessariamente propedeutica.
Infatti il trattamento differenziato tra cessione e detenzione (o
acquisto o importazione), anche quando qualificate l'una dalla
destinazione finale della sostanza stupefacente all'uso personale del
cessionario e l'altra a quello del detentore, non e' irragionevole
perche' - come gia' osservato evidenziandosi le ragioni che hanno
indotto a ritenere parimenti non irragionevole il trattamento
differenziato tra coltivazione e detenzione (o acquisto o
importazione) pur quando qualificate entrambe dalla destinazione
all'uso personale dell'agente (sentenza n. 360 del 1995) - non c'e'
immediatezza tra la condotta del cedente e la destinazione della
sostanza all'uso personale del cessionario, immediatezza che e'
invece sottesa alle ragioni della depenalizzazione, giacche' il
rapporto fra cessione ed uso personale e' mediato dalla condotta -
anzi, di piu': dalla mera intenzione - di un soggetto (il
cessionario) diverso dall'autore (il cedente) della condotta
penalmente sanzionata. Le ragioni della depenalizzazione referendaria
attengono integralmente alla persona dell'assuntore, e le condotte
prossime, con nesso di immediatezza, al consumo in tanto sono
attratte nell'area della depenalizzazione in quanto si e' voluto
evitare ogni rischio di indiretta criminalizzazione del consumo.
Queste ragioni vengono, invece, radicalmente meno quando dalla
persona dell'assuntore si passa a considerare altri soggetti diversi,
onde si giustifica l'atteggiamento di rigore, serbato dal legislatore
nell'esercizio della sua discrezionalita', diretto a reprimere
qualsiasi ipotesi di cessione, anche se gratuita e di modica
quantita' (v. altresi' infra), qualunque sia il fine perseguito dal
cedente. E come non e' dubbio che il contrasto della diffusione della
droga costituisca un legittimo obiettivo di politica criminale, cosi'
anche non e' incoerente, ed e' quindi parimenti legittimo, che il
legislatore intenda ostacolare in ogni caso la fase terminale
costituita dalla distribuzione al minuto, che e' quella connotata
appunto dalla finalizzazione della cessione all'uso personale del
cessionario. Anche e soprattutto perche', se non ci fosse cessione
al consumatore, il mercato della droga non avrebbe ragione, ne'
possibilita' di esistere.
Nessun elemento di irragionevolezza contiene quindi il perdurante
mantenimento della cessione in questione nell'area del penalmente
illecito.
6. - Anche, poi, quanto all'elemento della modestia dei
quantitativi ceduti ed alla gratuita' della cessione non emergono
elementi di per se' idonei a rendere irragionevole l'incriminazione.
Come gia' rilevato, e' proprio e soltanto la cessione al consumatore
finale, qualunque sia l'entita' del quantitativo di volta in volta
ceduto, che alimenta e realizza la circolazione della droga ed il suo
mercato; quel mercato che il legislatore vuole combattere nel quadro
di una "efficace strategia di contrasto del narcotraffico", incidendo
proprio sull'"ultima fase di spaccio" (sentenza n. 333 del 1991).
Cio' che si vuole impedire e' che la droga giunga al consumatore,
sia perche' - si ripete - senza quest'ultima fase il narcotraffico
non avrebbe ragione di esistere, sia perche' comunque si vuole
contrastare ogni ulteriore incremento del consumo di tali sostanze.
Non senza considerare che la cessione gratuita della droga puo' non
implausibilmente essere valutata come particolarmente pericolosa (per
il piu' elevato rischio di iniziazione di soggetti che altrimenti non
verrebbero in contatto con il mercato clandestino della droga) ed
insidiosa (per il carattere piu' invitante ed accattivante di
un'offerta senza richiesta di controprestazione), sicche' non e'
irragionevole temere che dalla (invocata) depenalizzazione della
cessione gratuita in questione conseguirebbe in realta' una maggiore
diffusione della tossicodipendenza e della tossicofilia con indiretto
incremento ed incentivo del mercato clandestino, il quale di tale
depenalizzazione mirata finirebbe per giovarsi.
Quindi la modica quantita' ed il carattere oneroso o gratuito di
tale ultima cessione incidono soltanto sulla maggiore o minore
gravita' del reato.
D'altra parte, anche l'asserito fallimento della politica
proibizionistica, sul quale particolarmente insiste la difesa delle
parti private costituite, non puo' che formare oggetto della
valutazione discrezionale del legislatore, cui appartiene (nel
rispetto dei vincoli derivanti da accordi internazionali) la scelta
della piu' o meno rigida strategia di controllo della diffusione
della droga e del contenimento del fenomeno delle tossicodipendenze.
7. - Quanto infine alla assunta non offensivita' (della cessione)
delle droghe leggere, perche' non nocive o comunque meno nocive
dell'alcool, valgono le considerazioni gia' svolte da questa Corte da
ultimo nella sentenza n. 333 del 1991 per escludere che sia non
giustificata la repressione penale dello spaccio di entrambi i tipi
di sostanze psicotrope. Del resto e' risalente nel tempo
l'affermazione della Corte circa la discrezionalita' della
valutazione del legislatore in ordine alla nocivita' dei vari tipi di
droga (sentenza n.170 del 1982), come pure circa la corrispondenza ad
un preciso obbligo internazionale dell'inibizione e repressione della
diffusione anche delle droghe leggere (sentenza n. 170 del 1982
citata; ordinanza n. 386 del 1987). Obbligo che non puo' essere
ritenuto inoperante - come sembra sostenere la difesa delle parti
private costituite - rispetto alla ipotesi della cessione per uso
personale del cessionario sulla base dell'asserita equiparazione di
tale ipotesi con quella della detenzione per uso personale, dovendosi
una tale equiparazione escludere per le ragioni gia' indicate.
Come anche e' stato dalla Corte gia' ritenuto inconferente al tema
il richiamo alla nocivita' delle bevande alcooliche (sentenza n. 170
del 1982 citata), rispetto alle quali la Corte stessa ha avuto
occasione di sottolineare la risalente differenza di disciplina,
ispirata "ad una larga tolleranza" (sentenza n.104 del 1982).
Sotto questo profilo, dunque, non e' carente del connotato in
astratto dell'offensivita' - salvo apprezzamento da parte del giudice
ordinario dell'offensivita' in concreto (sentenze nn. 133 e 308 del
1992; n. 333 del 1991) - la condotta relativa alla fase terminale
del circuito del narcotraffico, consistente nella cessione al
consumatore; fase questa che normalmente si realizza proprio mediante
la cessione capillare di modesti quantitativi di sostanza
stupefacente.