Ricorso per conflitto di attribuzione della provincia autonoma di
Bolzano, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore, dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della giunta
provinciale n. 97 del 20 gennaio 1997 (all. 1), rappresentata e
difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in virtu' di procura
speciale 20 gennaio 1997, autenticata dall'avv. Adolf Auckenthaler,
ufficiale rogante dell'amministrazione provinciale (rep. n. 18244;
all 2), dagli avv.ti proff.ri Ronald Riz e Sergio Panunzio, presso il
qual'ultimo e' elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione 4 novembre 1996 (Gazzetta
Ufficiale 26 novembre 1996, n. 277) "Riparto ed erogazione dei
contributi di cui all'art. 1 del d.-l. 1 aprile 1995, n. 98,
convertito con modificazioni dalla legge 30 maggio 1995, n. 204,
recante interventi urgenti in materia di trasporti".
F a t t o
1. - In base allo statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige la provincia autonoma di Bolzano e' titolare delle competenze
legislativa ed amministrativa di tipo esclusivo in materia di
"comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la
regolamentazione tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia" (n.
18 dell'art. 8, d.P.R 31 agosto 1972, n. 670).
Il titolo VI dello stesso statuto d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
attribuisce alla provincia autonoma di Bolzano una particolare
autonomia finanziaria.
In forza di tali norme il bilancio della provincia e' alimentato,
oltre che dalle entrate finanziarie proprie, anche dalla finanza
derivata, consistente nei trasferimenti di risorse da parte dello
Stato, necessarie anch'esse per provvedere agli interventi - ordinari
e speciali - nelle materie di propria competenza.
Al riguardo, la legge rinforzata 30 novembre 1989, n. 386 (Norme
per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige
e delle province autonome di Trento e di Bolzano), in armonia con
quanto stabilito dagli artt. 104 e 79 dello statuto Trentino-Alto
Adige e dall'art. 119, terzo comma, della Costituzione, ha stabilito
alcuni principi che integrano la disciplina statutaria relativa alla
finanza provinciale. In particolare l'art. 5 di tale legge rinforzata
n. 386/1989, stabilisce che: "Le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti. I
finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge statale
in cui sia previsto il riparto e l'utilizzo a favore delle regioni,
sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al bilancio
delle stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti
consuntivi delle rispettive province. Per l'assegnazione e
l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da
qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto".
Giova aggiungere che la disciplina stabilita dall'anzidetto art. 5
e' stata richiamata e confermata anche dalle ultime norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (emanate
a conclusione della vertenza sulla attuazione del c.d. "pacchetto") e
precisamente dall'art. 12, comma 1, del d.lgs 16 marzo 1992, n. 268,
che recita testualmente: "Le disposizioni in ordine alle procedure e
alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, commi 2 e 3, della
legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento alle
leggi statali di intervento ivi previste anche se le stesse non sono
espressamente richiamate".
2. - ll d.-l. 1 aprile 1995, n. 98, convertito in legge con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, legge 30 maggio 1995, n. 204
(Gazzetta Ufficiale 27 giugno 1995, n. 148), ha disciplinato il
finanziamento del trasporto pubblico locale ed ha stanziato dei fondi
destinati alla copertura dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto pubbliche e private.
L'art. 1 di tale legge di conversione (in Gazzetta Ufficiale 27
giugno 1995, n. 148) stanzia un contributo decennale alle regioni a
statuto ordinario di lire 660 miliardi annui (comma 2) e per regioni
a statuto speciale "un contributo straordinario decennale complessivo
di lire 20 miliardi annue quale concorso dello Stato alla copertura
dei disavanzi di esercizio, riferiti al periodo dal 1 gennaio 1987 al
31 dicembre 1989, delle aziende di trasporto pubbliche e private che
esercitano il trasporto pubblico locale nei rispettivi territori. Il
contributo e' ripartito in proporzione alle aliquote di riparto del
Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle
aziende di trasporto pubbliche e private per il 1989. Ai fini
dell'attribuzione del contributo si applicano le disposizioni di cui
al comma 5" (art. 1, comma 15). L'anzidetto comma 5 prevede che: "Ai
soli fini dell'attribuzione del contributo di cui al comma 2, i
disavanzi di cui al comma 1, risultanti dai conti consuntivi dei
servizi pubblici debitamente approvati, ovvero dai bilanci delle
imprese private redatti ed approvati ai sensi del libro V, titolo V,
sezione IX, del codice civile, sono rideterminati in conformita' ai
criteri adottati per l'applicazione del d.-l. 9 dicembre 1986, n.
833, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1987, n.
18, con particolare riferimento a quelli concernenti gli
ammortamenti, gli accantonamenti per il trattamento di fine rapporto
e lo scorporo, per le aziende miste, dei dati gestionali afferenti a
servizi diversi da quelli del trasporto pubblico locale. Per le
aziende non dotate per legge di organo di controllo interno, uno o
piu soggetti in possesso dei requisiti per l'iscrizione al registro
di cui all'art. 1 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88,
nominati dalle regioni esprimono un giudizio professionale
sull'attendibilita' dei dati cosi' rideterminati".
Il comma 6 aggiunge che: "Ai fini della erogazione del contributo
di cui al comma 2, le regioni trasmettono al Ministero dei trasporti
e della navigazione apposita certificazione da cui risulti
l'ammontare dei disavanzi di cui al comma 1. Le modalita' per la
struttura, la redazione e la presentazione delle certificazioni sono
stabilite con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione,
di concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto. Le regioni trasmettono la certificazione entro tre
mesi dall'emanazione del suddetto decreto. Decorso il predetto
termine, il contributo viene ripartito tra le sole regioni
adempienti".
3. - In seguito e' stato emanato il decreto 19 giugno 1995 del
Ministro dei trasporti e della navigazione (Gazzetta Ufficiale 10
ottobre 1995, n. 237), recante le modalita' per la struttura, la
redazione e la presentazione delle certificazioni dei disavanzi di
esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private per il
periodo dal 1 gennaio 1987 al 31 dicembre 1993, che contiene le
modalita' per la struttura, la redazione e la presentazione delle
certificazioni.
4. - Successivamente il Ministro dei trasporti e della navigazione,
con decreto 4 novembre 1996 (Gazzetta Ufficiale 26 novembre 1996, n.
277), ha attuato il riparto e la erogazione dei contributi,
escludendo la provincia autonoma di Bolzano.
5. - Alla provincia autonoma di Bolzano spettava, pero', per
espresso disposto del comma 15 dell'art. 1 della legge 30 maggio
1995, n. 204, il diritto di concorrere all'erogazione. Del resto lo
stesso d.m. 4 novembre 1996, qui impugnato, cita nel comma 4 del
preambolo il diritto di tutte le regioni a statuto speciale di
concorrere al riparto, per dimenticarsi poi nella parte dispositiva,
della provincia autonoma di Bolzano.
Infatti, mentre nel comma 4 del preambolo si legge: "Visto il comma
15 del medesimo art. 1 nel quale e' stabilito un contributo
straordinario decennale complessivo di lire 20 miliardi annui per le
regioni a statuto speciale destinati alla copertura dei disavanzi,
riferiti al periodo dal 1 gennaio 1987 al 31 dicembre 1989, delle
aziende di trasporto pubbliche e private che esercitano il trasporto
pubblico locale nei rispettivi territori", nel seguente comma 21
(cioe' nell'ultimo comma del preambolo) si citano solo alcune delle
regioni a statuto speciale, dimenticandosi della provincia autonoma
di Bolzano: "Ritenuto pertanto di dover procedere per il corrente
anno alle erogazioni alle regioni a statuto ordinario delle
disponibilita' sul capitolo 1668 ed alle regioni a statuto speciale
Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia - che hanno presentato la
certificazione prescritta - delle disponibilita' sul capitolo 1670,
come evidenziato rispettivamente nelle citate tabelle B (col. 6-7 e
col. 12) e C (col. 10 e col. 11), tenuto altresi' conto delle
compensazioni di cui alla colonna 10 della tabella B ed alla colnna 9
della tabella C, che si sono dovute effettuate in ottemperanza alla
menzionata sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio
n. 1119/98".
6. - Il decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione 4
novembre 1996 (Gazzetta Ufficiale 26 novembre 1996, n. 277), e'
pertanto lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma di
Bolzano, che lo impugna per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt.
8, n. 18; 16, 79, 104, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige
(decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670) e
dei principi relativi all'autonomia finanziaria provinciale di cui al
titolo VI (art. 69 ss.) dello statuto speciale stesso. Villazione
dell'art. 5 della legge rinforzata 30 novembre 1989, n. 386;
dell'art. 4, ultimo comma, del d.lgs 16 marzo 1992, n. 266,
dell'art. 12, comma 1, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 e dell'art. 1,
comma 15 del d.-l. 1 aprile 1995, n. 98 coordinato con la legge di
conversione 30 maggio 1995, n. 204 (Gazzetta Ufficiale 27 giugno
1995, n. 148).
1.1. - La lesione delle attribuzioni provinciali compiuta dal
decreto 4 novembre 1996 del Ministro dei trasporti e della
navigazione (Gazzetta Ufficiale 26 novembre l996, n. 277) che esclude
la provincia ricorrente dal riparto dei contributi per coprire il
disavanzo di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche, e'
palese.
1.2. - I contributi previsti espressamente dall'art. 1, comma 15
del d.-l. 1 aprile 1995, n. 98, riguardanti trasporti pubblici
locali, rientrano nella sfera di interessi e nella competenza della
provincia Autonoma di Bolzano (art. 8, n. 18 dello statuto
Trentino-Alto Adige).
La stessa legge statale che disciplina la distribuzione di tali
contributi (art. 1, comma 15, d.-l. 1 aprile 1995, n. 98) stabilisce
che essi vanno ripartiti anche fra le regioni a statuto speciale (e
quindi anche a favore delle due province autonome), senza esclusioni
di sorta.
1.3. - Nessun dubbio, inoltre, puo' esservi sul fatto che si tratti
di finanziamenti che rientrano fra quelli di cui all'art. 5 della
citata legge rinforzata n. 386/1989, cui codesta ecc.ma Corte ha piu'
volte riconosciuto il carattere di norma d'attuazione dello statuto
Trentino-Alto Adige, non modificabile ne' derogabile al di fuori del
meccanismo dell'accordo Stato-province autonome ex art. 104 dello
statuto (sentenze n. 293/1995, n. 166/1994, n. 366/1992, n.
123/1992). Tale applicabilita', del resto, risulta confermata anche
dall'art. 12 del decreto legislativo n. 268/1992, contenente le
ultime norme d'attuazione dello statuto in materia finanziaria.
1.4. - Codesta ecc.ma Corte ha piu' volte avuto l'occasione di
precisare (vedi da ultimo n. 293/1995) che decreti ministeriali del
genere non devono essere "lesivi dell'autonomia finanziaria sancita
dallo statuto speciale, nel suo rapporto funzionale con l'attivita'
di programmazione", aggiungendo che "il rapporto che lega
l'erogazione di fondi dell'attivita' di programmazione, ponendone in
evidenza il valore strumentale rispetto alla stessa autonomia,
considerato che la realizzazione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite impone, non soltanto la disponibilita'
effettiva delle risorse, ma anche la capacita' di manovra e i mezzi
finanziari da parte di soggetti che, come le regioni a statuto
speciale ed anche le ricorrenti province autonome, si pongono quali
punti di riferimento della programmazione locale (v. anche sentenze
nn. 343 e 98 del 1991 e n. 1111 del 1988".
1.5. - Il d.m. 4 novembre 1996, che e' oggetto del presente
conflitto di attribuzione, prevede nell'ultimo comma del preambolo:
"Ritenuto pertanto di dover procedere per il corrente anno alle
erogazioni alle regioni a statuto ordinario delle disponibilita' sul
capitolo 1668 ed alle regioni a statuto speciale Friuli-Venezia
Giulia, Sardegna e Sicilia - che hanno presentato la certificazione
prescritta - delle disponibilita' sul capitolo 1670, come evidenziato
rispettivamente nelle citate tabelle B (col. 6-7 e col. 12) e C,
(col. 10 e col.11), tenuto altresi' conto delle compensazioni di cui
alla colonna 10 della tabella B ed alla colonna 9 della tabella C,
che si sono dovute effettuare in ottemperanza alla menzionata
sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio n.
1119/1996".
In sostanza, quindi, sia il preambolo sia gli art. 5 e 6 del
decreto ministeriale impugnato, escludono la provincia autonoma di
Bolzano dal riparto del contributo.
1.6. - Si noti che la provincia autonoma di Bolzano aveva
regolarmente presentato la propria certificazione, indicando il
disavanzo dagli anni 1987 al 1989 (nota 4 gennaio 1996 - Prot. n.
5.3-14/BF).
1.7. - Giova aggiungere che le regioni a statuto speciale (e le
province di Trento e Bolzano) hanno diritto al riparto del contributo
solamente per gli anni dal 1987 al 1989, come disposto dall'art. 18
del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415, convertito con modifiche con
legge 28 febbraio 1990, n. 38, che prevede la "Riduzione di fondi per
le regioni a statuto speciale e per le province autonome. A decorrere
dall'anno 1990 cessa la corresponsione alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano dei
finanziamenti di cui all'art. 5 della legge 29 luglio 1975, n. 405
(a), all'art 10 della legge 23 dicembre 1975, n. 698 (b), all'art. 3
della legge 22 maggio 1978, n. 194 (c) ed all'art. 1 della legge 29
novembre 1977, n. 891(d). Le predette regioni sono altresi escluse
dal riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di
esercizio delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge 10
aprile 1981, n. 151 (e), e provvedono alla concessione dei contributi
alle aziende di trasporto con propri mezzi finanziari. Restano
comunque fermi per le medesime regioni i principi di cui alla legge
10 aprile 1981, n. 151 (e)".
1.8. - Del resto anche l'art. 1, comma 15 del decreto-legge n.
98/1995, convertito con legge n. 204/1995, recante interventi urgenti
in materia di trasporti (al quale l'impugnato decreto ministeriale 4
novembre 1996 avrebbe dovuto attenersi), prevede espressamente che
per le regioni a statuto speciale il contributo viene erogato
esclusivamente per il periodo che va al 1 gennaio 1987 al 31 dicembre
1989".
1.9. - Giustamente, quindi, la certificazione trasmessa dalla
provincia autonoma di Bolzano al Ministero dei trasporti e della
navigazione con lettera 4 gennaio 1996, prot. n. 5.3. - 14/BF,
regolarmente pervenuta al Ministero (cioe' entro il termine del 10
gennaio 1996, disposto dal decreto 19 giugno 1995), riguardava solo i
tre anni cui si aveva diritto, cioe' gli anni che vanno dal 1987 al
1989.
1.10. - In conclusione, in base ai principi costituzionali che
garantiscono l'autonomia finanziaria della provincia ricorrente, ed
alle specifiche norme statutarie e di attuazione citate e alla legge
n. 204/1995 (recante interventi urgenti in materia di trasporti), il
decreto ministeriale impugnato 4 novembre 1996 (Gazzetta Ufficiale 26
novembre 1996, n. 277) avrebbe dovuto trasferire anche alla provincia
autonoma di Bolzano (cosi' come era avvenuto in precedenza) la quota
spettante del contributo destinato al riassorbimento del disavanzo
del trasporto pubblico locale.
Il non averlo fatto ha determinato una violazione delle
attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano.