Ricorso della regione Lazio, in persona del presidente della Giunta
regionale, dott. Pietro Badaloni, elettivamente domiciliata in Roma,
viale Mazzini n. 25, presso lo studio del prof. avv. Luciano Ventura,
che la rappresenta e difende, anche disgiuntamente, con l'avv.
Giuseppe La Cute, in forza di mandato a margine del presente atto
sulla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 61,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale n. 233 del 28 dicembre 1996, in relazione agli art. l17 e
118 ed all'art. 77 della Costituzione (questione promossa ai sensi
dell'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, previa deliberazione
della Giunta regionale del Lazio n. 135 del 21 gennaio 1997).
Premessa
Per una piena comprensione dei motivi e dei limiti del presente
ricorso e' necessario premettere che con d.-l. 26 luglio 1994, n.
468 il Governo adotto', ai sensi dell'art. 77 della Costituzione,
"misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori
pubblici e dell'edilizia privata".
Detto decreto venne pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 175 del
28 luglio 1994 e perse efficacia sin dall'inizio, non essendo stato
convertito in legge dalle Camere nei sessanta giorni seguenti.
Successivamente il governo, ritenuta ancora "la straordinaria
necessita' ed urgenza", emano' il d.-l. 27 settembre 1994, n. 551,
recante lo stesso titolo.
In tale decreto erano contenute non soltanto norme che presentavano
lo stesso testo di quelle del decreto-legge n. 468 del 1994, ma anche
alcune disposizioni di diverso contenuto.
In particolare l'art. 5, recante "Norme in materia di
pianificazione urbanistica", comprendeva assieme ai commi 1, 2 e 4
(che integravano o modificavano l'art. 39 della legge 8 giugno 1990,
n. 142) il comma 3 che, nella parte che ci interessa, fissava in
materia di pianificazione urbanistica il principio espresso dal
seguente testo:
"3. L'approvazione degli strumenti urbanistici da parte della
regione e, ove prevista, della provincia o di altro ente locale,
avviene entro centottanta giorni dalla data di trasmissione, da parte
dell'ente che lo ha adottato, dello stesso strumento urbanistico
corredato della necessaria documentazione; decorso infruttuosamente
il termine, che puo' essere interrotto una sola volta per motivate
ragioni, i piani si intendono approvati".
Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 226 del 27 settembre 1994,
anche il decreto-legge n. 551 del 1994 perse efficacia sin
dall'inizio, non essendo stato convertito in legge dalle Camere entro
il 26 ottobre 1994.
Lo stesso testo del comma 3 dell'art. 5 del decreto-legge n. 551
del 1994 era pero' ricomparso come comma 3 dell'art. 4 di altro
decreto-legge approvato dal Governo, avente lo stesso oggetto, cioe'
del d.-l. 25 novembre 1994, n. 649.
Iniziava cosi' una sequenza che per due anni ha visto succedersi la
emanazione e la pubblicazione di un decreto-legge che aveva lo stesso
oggetto di altro precedente - al quale peraltro non si richiamava in
alcun modo - e la sua perdita di efficacia, sin dall'inizio, per la
mancata approvazione da parte delle Camere.
Tutti i tredici decreti che si sono succeduti ad iniziare dal
decreto-legge n. 551 del 1994 comprendevano una norma corrispondente
a quella che abbiamo trascritto sopra.
In particolare, elenchiamo qui di seguito gli estremi di ogni
decreto e della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale ed il
luogo dove e' collocata la disposizione che ci interessa:
d.-l. 27 settembre 1994, n. 551; Gazzetta Ufficiale 27 settembre
1994, n. 226; collocazione art. 5, comma 3;
d.-l. 25 novembre 1994, n. 649; Gazzetta Ufficiale 26 novembre
1994, n. 277; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24; Gazzetta Ufficiale 26 gennaio 1995,
n. 21; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 27 marzo 1995, n. 88; Gazzetta Ufficiale 28 marzo 1995, n.
73; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 26 maggio 1995, n. 193; Gazzetta Ufficiale 27 maggio 1995,
n. 122; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 26 luglio 1995, n. 310; Gazzetta Ufficiale 27 luglio 1995,
n. 174; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 20 settembre 1995, n. 400; Gazzetta Ufficiale 26 settembre
1995, n. 225; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 25 novembre 1995, n. 498; Gazzetta Ufficiale 25 novembre
1995, n. 276; collocazione art. 4, comma 3;
d.-l. 24 gennaio 1996, n. 30; Gazzetta Ufficiale 25 gennaio 1995,
n. 20; collocazione art. 5, comma 3;
d.-l. 25 marzo 1996, n. 154; Gazzetta Ufficiale 26 marzo 1996, n.
72; collocazione art. 5, comma 3;
d.-l. 25 maggio 1996, n. 285; Gazzetta Ufficiale 25 maggio 1996,
n. 121; collocazione art. 5, comma 3;
d.-l. 22 luglio 1996, n. 388; Gazzetta Ufficiale 24 luglio 1996,
n. 172; collocazione art. 5, comma 3;
d.-l. 24 settembre 1996, n. 495; Gazzetta Ufficiale 24 settembre
1996, n. 224; collocazione art. 5, comma 3.
Alla data del 23 novembre 1996 anche il d.-l. 24 settembre 1996, n.
495 ha perso efficacia sin dall'inizio, non essendo stato convertito
in legge dalle Camere.
Successivamente, su parte della materia che era stata oggetto dei
reiterati interventi legislativi d'urgenza dei quali si e' detto,
sono intervenute le disposizioni contenute nei commi da 37 a 60
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", ed in nessuno di tali
commi e' contenuta una norma che preveda che il silenzio-assenso
possa sostituire i provvedimenti formali che la regione ha il
potere-dovere di adottare, valutando i piani di urbanizzazione e le
relative varianti.
A chiusura della vicenda, le Camere hanno inoltre esercitato il
potere previsto dall'ultima parte del comma 3 dell'art. 77 della
Costituzione e con il comma 61 dello stesso art. 2 hanno disposto che
"Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti" sulla
base di 14 decreti-legge specificamente indicati, tra i quali i 13
piu' recenti contengono la norma relativa al silenzio-assenso della
quale abbiamo detto sinora.
In relazione appunto a tale norma, la Giunta regionale del Lazio ha
constatato che una applicazione massimizzante del comma 61
comporterebbe di fatto, anche se per un periodo circoscritto, una
improvvisa ed imprevedibile ablazione di poteri che gli art. 117 e
118 della Costituzione attribuiscono alle regioni e che nessun
intervento legislativo delle Camere ha messo in discussione.
Per questo la regione Lazio promuove la questione di legittimita'
costituzionale che costituisce l'oggetto del presente ricorso:
questione che risulta esattamente delimitata e che comunque appare
rilevante soltanto ove si ritenga che dal comma 61 dell'art. 2 della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 possano discendere effetti che ad
avviso dell'Amministrazione ricorrente dovrebbero essere esclusi da
una corretta applicazione dell'art. 77 della Costituzione.
Come gia' accennato, la questione di legittimita' costituzionale
sollevata con il presente ricorso sorge soltanto qualora si accerti
che la disposizione che si ritiene viziata spiega effetti che la
regione Lazio ritiene incompatibili sia con l'art. 77 che con gli
art. 117 e 118 della Costituzione.
Il problema si pone nei termini che seguono.
I decreti-legge ai quali fa riferimento l'art. 2, comma 61, della
legge n. 662 del 1996 contenevano tutti, tra le "Norme in materia di
pianificazione urbanistica", quella in base alla quale il silenzio
della regione protattosi per oltre centoottanta giorni, avrebbe
dovuto spiegare gli stessi effetti di un atto formale di approvazione
dello strumento urbanistico proposto.
Nessuno di questi decreti e' stato convertito in legge dalle
Camere, con la conseguenza che i centoottanta giorni necessari per la
formazione del silenzio-assenso non sono mai decorsi. Dopo appena
sessanta giorni dalla sua pubblicazione (cioe' dopo appena un terzo
del periodo previsto) il decreto che aveva esteso anche alla materia
urbanistica l'istituto del silenzio-assenso aveva infatti perso
efficacia, sin dall'inizio.
A questo punto acquista rilievo anche la circostanza che nel testo
dei decreti-legge successivi a quello n. 551 del 1994 non e'
contenuta alcuna disposizione che faccia riferimento - in qualsiasi
modo ed a qualsiasi effetto - alla sequenza di provedimenti recanti
lo stesso testo che si sono succeduti per quasi un biennio.
Periodi di centoottanta giorni vi sono quindi stati, ma essi sono
decorsi mentre restavano in vigore, sessanta giorni per sessanta
giorni, decreti-legge diversi, che le Camere non hanno convertito in
legge, con il crollo di qualsiasi situazione in itinere, verificatosi
puntualmente proprio ogni sessanta giorni.
E' questa la situazione nella quale occorre chiedersi se l'art. 2,
comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 spieghi effetti tali
da incidere sui poteri delle regioni, togliendo loro la possibilita'
di decidere sugli strumenti urbanistici adottati dagli enti
proponenti e se questo possa avvenire in tutti i casi in cui siano
trascorsi centottanta giorni tra il 27 settembre 1994 (data di
pubblicazione del decreto-legge n. 551 del 1994) ed il 23 novembre
1996 (data in cui ha perso efficacia il decreto-legge n. 495 del
1996).
La regione Lazio ritiene che la risposta debba essere negativa. Il
silenzio sugli strumenti urbanistici, infatti, non puo' aver avuto
alcun effetto, non essendo decorso il termine di centoottanta giorni
che ciascuno dei decreti-legge ha previsto.
Daltronde, dal testo dell'art. 2, comma 61, non si deduce in alcun
modo che le Camere abbiano voluto fare salvi "effetti giuridici" che
non possono essersi prodotti, ove il sistema posto in essere
dall'art. 77 della Costituzione trovi puntuale applicazione.
Se tutto questo e' esatto, la questione di legittimita'
costituzionale promossa dalla regione Lazio risultera' inammissibile
per la carenza del presupposto in base al quale essa e' stata
sollevata, e la pronunzia interpretativa della Corte costituira' un
punto di riferimento ineludibile per le amministrazioni, i privati ed
i giudici.
Se invece la Corte riterra' che gli effetti della convalida, "in
blocco", di tutti i quattordici decreti-legge che hanno tenuto il
campo per oltre due anni siano del tutto diversi (e che quindi sia
ipotizzabile il perfezionamento del silenzio-assenso, ove nell'arco
di quei due anni siano comunque decorsi i centoottanta giorni
previsti dalla norma ripetutamente emanata in via di urgenza, anche
se contenuta in decreti-legge diversi) allora la regione Lazio chiede
che la eccezione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
61, della legge n. 662 del 1996 venga accolta per i seguenti
Motivi
1. - Contrasto con l'art. 77 della Costituzione.
Il secondo periodo del terzo comma dell'art. 77 della Costituzione
conferisce alle Camere il potere di regolare con legge i rapporti
giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.
Tale norma appare strettamente correlata alle disposizioni
contenute nei commi precedenti dello stesso articolo, che
sottolineano in vario modo la urgenza dell'intervento delle Camere e
lo strettissimo limite temporale (sessanta giorni) entro il quale i
decreti-legge possono spiegare i loro effetti senza essere
convertiti.
Una legge che non soltanto convalidasse "gli atti e i provvedimenti
adottati" (il cui perfezionamento e' istantaneo) sulla base di una
pluralita' di decreti-legge di identico contenuto, ma facesse anche
salvi "gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti" a
seguito della complessiva vigenza degli stessi decreti-legge,
considerati come un tutto unitario, per un periodo di tempo di gran
lunga superiore ai sessanta giorni, non sarebbe compatibile, a nostro
avviso, con il sistema posto in essere dall'art. 77 della
Costituzione.
E' questa la situazione che si determinerebbe se effetti di tale
ampiezza venissero riconosciuti alla norma che viene investita dalla
questione di legittimita' costituzionale promossa con il presente
ricorso.
In tal caso la regione Lazio chiede alla Corte di voler dichiarare
la illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 61 della legge 23
dicembre 1996, n. 662, per i motivi e nei limiti sopra specificati.
2. - Contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione -
Violazione del principio di leale cooperazione.
Qualora le tesi sinora esposte fossero respinte, verrebbe dato atto
che una norma come quella contenuta nelle disposizioni che abbiamo
minuziosamente elencato nella "premessa" e' stata fatta rivivee
dall'art. 2, comma 61, della legge n. 662 del 1996 e puo' spiegare,
retroattivamente, i suoi effetti per oltre un biennio.
Se cosi' fosse la regione Lazio chiede che tale comma venga
dichiarato incostituzionale per contrasto con gli artt. 115, 117 e
118 della Costituzione.
L'art. 117 prevede infatti l'urbanistica tra le materie per le
quali la regione ha potesta' legislativa ripartita, nel rispetto dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. L'art. 118
attribuisce alle regioni le funzioni amministrative per le materie
elencate nell'art. 117.
Una norma tassativa come quella contenuta nel terzo comma dell'art.
5 (o dell'art. 4) dei diversi decreti che si sono succeduti, incide
indebitamente sull'autonomo esercizio, in materia urbanistica, di
poteri garantiti da entrambe le norme costituzionali e dallo stesso
art. 115, della Costituzione.
In questo quadro, particolarmente grave appare la circostanza che
se uno dei decreti ai quali fa riferimento il comma 61 fosse stato
tempestivamente convertito dalle Camere, le regioni avrebbero avuto
almeno centoventi giorni di tempo (180 - 60) per assumere le loro
determinazioni tenendo conto del contenuto definitivo di una legge
dello Stato.
La convalida retroattiva, ed in blocco, del pregresso decorso del
tempo rende invece impossibile tutto questo, di modo che, ad avviso
della regione Lazio, anche il principio di "leale cooperazione", piu'
volte affermato dalla Corte, subisce una evidente lesione.