Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtu' di deliberazione di g.r. del 17 gennaio 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 1996, n.
662, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 303, del 28 dicembre 1996 ("Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica");
quanto all'art. 2, comma 188, che, con effetto dal periodo
1995-96 di regolamentazione della produzione di latte dispone la
cessazione dell'applicazione della procedura di compensazione di cui
all'art. 5, commi 5-9, della legge 26 novembre 1992 n. 468 e
l'inefficacia degli adempimenti svolti ai sensi delle predette
disposizioni;
all'art. 2, comma 167, che dispone che i versamenti e le
restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a titolo di
prelievo supplementare siano effettuati a seguito di una procedura di
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, con addebito degli
interessi al tasso legale sulle somme residue spettanti ai
produttori;
all'art. 2, comma 168, che individua i criteri della
compensazione;
all'art. 2, comma 169, che stabilisce che gli acquirenti che
abbiano disposto la restituzione delle somme ai produttori procedano
a nuove trattenute di pari importo nei confronti dei produttori;
all'art. 2, comma 170, che impone il versamento del prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 entro il 31 gennaio 1997,
sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione
nazionale;
all'art. 2, comma 171, che dispone l'abrogazione, dal periodo
1995-1996, dell'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 1995, n. 46;
all'art. 2, comma 172, che fa salvi gli effetti prodotti ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 11 dei dd.-ll. 8 agosto
1996, n. 440 e 23 ottobre 1996, n. 542, e degli articoli 2 e 3 dei
dd.-ll. 6 settembre 1996, n. 463 e 23 ottobre 1996, n. 552;
all'art. 2, comma 173, che ha disposto la sostituzione dell'art.
10, comma 6, della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime
della vendita e dell'affitto delle quote latte;
all'art. 2, comma 174, che ha previsto che l'acquisto di una
quota latte da parte di un produttore non comporta la riduzione delle
quote gia' a lui spettanti.
Fatto
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, e' stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entita' della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2,
la redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poiche' peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantita' attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantita' di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operativita' dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonche' nelle
isole";
c) ha consentito (l'art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Piu' in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato
22/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalita'.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Veneto e rubricato con n. r.g. 23/1995, sotto il profilo
della incostituzionalita' dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo e' poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996 n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996 n. 260, impugnati dalla ricorrente con ricorsi n. r.g.
18 e 27/1996, pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi
con il d.-l. 8 luglio 1996 n. 353, del pari impugnato dalla regione
della Lombardia con ricorso n. r.g. 32/1996, e pure esso in attesa di
decisione, il d.-l. 8 agosto 1996 n. 440 e il d.-l. 6 settembre 1996
n. 463, e infine con i dd.-ll. 23 ottobre 1996, nn. 542 e 552.
Tali ultimi due decreti-legge, da ultimo, sono stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996 n. 642 e 23 dicembre
1996 n. 649, entrambe impugnate con ulteriori ricorsi notificati in
data 20 gennaio 1997.
I decreti legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe,
come si e' detto, impugnate con ricorsi notificati in data 20 gennaio
1997.
La prima catena e' relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonche' alle modalita' e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalita' della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorche' distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni gia' esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimita'
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
Ebbene, a distanza di pochisimi giorni dalla pubblicazione (nella
Gazzetta Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996)
delle leggi ora ricordate, il legislatore e' ora nuovamente
intervenuto nel settore della produzione lattiera con la legge qui
impugnata (che, addirittura, ancorche' pubblicata poco dopo, reca la
stessa data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticita'
e della farraginosita' del suo agire.
La legge dedica alla produzione lattiera i commi da 166 a 174
dell'art. 2, ove si prevede quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 169 ripetono testualmente quanto gia'
previsto dall'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto gia' previsto dall'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nella nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata gia' disposta dalla legge di conversione
n. 642 del 1996); si aggiunge (a mo' di contentino) la previsione
della trasmissione alle regioni e alle province autonome degli
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge nn. 542 e
552 del 1996, gia' convertiti da legge pubblicate appena pochi giorni
prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della
vendita e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le
regioni non hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di
comunicazioni da parte degli interessati, e di organi cui spetta il
compito meramente esecutivo della verifica che il cedente la quota
"non abbia gia' utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota gia' spettante all'acquirente.
In questo modo, si e' determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la gia' esistente irragionevole disparita' di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
Motivi
1. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113, 117 e
118 della Costituzione.
Come esposto in narrativa, la legge qui impugnata provvede, fra
l'altro, a far salvi (all'art. 2, comma 172) gli effetti prodotti dai
decreti-legge nn. 542 e 552 del 1996 (oltre che da quelli,
precedenti, da essi reiterati). Orbene, come si e' gia' rilevato nei
ricorsi (notificati in data 20 gennaio 1997) avverso le leggi di
conversione dei predetti decreti (nn. 649 e 642 del 1996), la
conversione in legge di quei decreti era illegittima, atteso che -
per un verso - questi decreti risultavano carenti del presupposto
costituzionale dell'urgenza, e che - per l'altro - si era provveduto
a convertire un decreto reiterante altro decreto precedente, in
violazione del divieto di cui all'art. 77 della Costituzione. Oggi,
la legge qui impugnata provvede a far salvi gli effetti prodotti da
due decreti gia' convertiti.
E' difficile comprendere il senso della cosi' manifestata volonta'
legislativa. La conversione in legge, per vero, "stabilizza" ab
origine le norme di un decreto, determinando la novazione della loro
fonte e rendendo del tutto superflua qualunque successiva
"sanatoria". E' difficile dire, anche, se si tratti di una semplice
(e certo, non isolata) svista del legislatore in sede di adozione
della manovra finanziaria di fine d'anno. Quel che e' certo, infatti,
e' solo che:
a) la "sanatoria" non riguarda i decreti nella loro interezza,
bensi solo gli artt. 11 del decreto-legge n. 542 (e del decreto-legge
n. 440) del 1996, e gli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 552 (e del
decreto-legge n. 463) del 1996;
b) dopo l'entrata in vigore della legge impugnata, il legislatore
ha disposto che "Il comma 172 dell'art. 2 e' soppresso" (art. 10,
nono comma, del d.-l. 31 dicembre 1996 n. 669). Da un lato, la
"sanatoria" solo parziale farebbe pensare che il legislatore abbia
inteso, in qualche modo, smentire la precedente conversione, quasi a
volerne circoscrivere (alle sole norme "sanate") gli effetti prodotti
pro praeterito tempore. Dall'altro, pero', la singolare formula
utilizzata dal decreto-legge n. 669 del 1996 (che "sopprime" anziche'
"abrogare" l'art. 2, comma 172, della legge impugnata) farebbe
pensare che il legislatore abbia riconosciuto di aver commesso un
errore, ed abbia inteso rimediarvi al piu' presto.
Non e' il caso, qui, di evidenziare come, adottando la riferita
previsione del decreto-legge n. 669 del 1996, il Governo abbia finito
per intervenire, con un proprio decreto legge, sulla scelta
parlamentare (non conta, qui, dire quanto ragionevole) di salvare o
meno gli effetti di un diverso decreto-legge: si tratta infatti di
una previsione illegittima che, pero', la ricorrente non ha interesse
a censurare. Cio' che conta, invece, e' che, quale che sia
l'interpretazione della confusa volonta' legislativa, la ricorrente
ha interesse a censurare l'art. 2, comma 172, della legge n. 662 del
1996. Si deve infatti considerare che le disposizioni dei
decreti-legge nn. 542 e 552 del 1996 che sono state "sanate" da
questa disposizione sono pregiudizievoli per la ricorrente. La
salvaguardia degli effetti da esse prodotti conferma dunque tale
pregiudizio. Se, percio', la declaratoria di incostituzionalita'
delle leggi di conversione dei decreti-legge nn. 542 e 552 (auspicata
nei ricorsi dalla ricorrente notificati il 20 gennaio 1997) venisse
pronunciata, resterebbe pur sempre formalmente in piedi la
"sanatoria" disposta dall'art. 2, comma 172, della legge impugnata,
la cui illegittimita' deve, pertanto, lamentarsi per le ragioni che
verranno appresso indicate. L'interesse all'impugnazione non viene
meno per il fatto che, come riferito, il decreto-legge n. 669 del
1996 ha "soppresso" il comma in discussione. A parte il fatto che
tale "soppressione" e' stata disposta in un decreto-legge, e quindi
in una fonte dalle incerte sorti, che codesta ecc.ma Corte ha gia' da
tempo considerato inidonea a regolare i rapporti Stato/regioni su di
un piano di sufficiente stabilita', si deve considerare che la
"soppressione" altro non e' che una "abrogazione", in quanto tale
destinata ad operare solo de futuro, e quindi incapace di sostituirsi
all'auspicata declaratoria di incostituzionalita' da parte di codesta
ecc.ma Corte.
Nel merito, poiche' l'illegittimita' della disposta "sanatoria"
deriva dall'illegittimita' dei decreti "sanati", si deve ricordare
che i decreti-legge nn. 440, 463, 552 e 542 del 1996 sono illegittimi
per le ragioni gia' esposte nei ricorsi della regione Lombardia nei
confronti delle leggi nn. 642 e 649 del 1996, cui si rinvia per una
piu' ampia argomentazione. In sintesi, comunque, detta illegittimita'
derivava, oltre che dalla violazione dell'art. 77 della Costituzione
(per carenza dei presupposti di necessita' ed urgenza e inosservanza
del divieto di reiterazione dei decreti non convertiti), da:
a) violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
ordine al regime dei ricorsi avverso i bollettini emessi dall'AIMA,
in relazione al potere di governo del settore da parte delle regioni
(cio' per quanto concerne il decreto-legge n. 552 del 1996);
b) violazione degli artt. 5, 11, 117 e 118 della Costituzione, in
ordine al regime dei piani di sviluppo e miglioramento, in relazione
al potere di governo del settore da parte delle regioni (cio' per
quanto concerne il decreto-legge n. 552 del 1996);
c) violazione degli artt. 3 e 41 Cost., in riferimento agli artt.
5, 117 e 118 della Costituzione, in ordine alla penalizzazione dei
produttori della regione ricorrente, in relazione al potere di
governo del settore da parte delle regioni (cio' per quanto concerne
il d.-l. n. 552 del 1996);
d) violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche
con riferimento all'art. 2, comma 7, della legge n. 468 del 1992, e
violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni,
in ordine alla totale pretermissione di ogni partecipazione regionale
relativamente all'adozione dei bollettini dell'AIMA (cio' per quanto
concerne il d.-l. n. 552 del 1996);
e) violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione, in ordine alla disciplina della compensazione nazionale
e, di nuovo, dei bollettini, specie in riferimento alla
retroattivita' di tale disciplina (cio' per quanto concerne sia il
d.-l. n. 542 del 1996 che il d.-l. n. 552 del 1996). Si trattava
infatti di aggiustamenti (per giunta illegittimi) o di peggioramenti
delle previsioni dettate dalla legge 26 novembre 1992, n. 468 e dalla
legge 24 febbraio 1995 n. 46, dei quali non era dato rinvenire, in
alcun modo, l'urgenza. Urgenza che, del resto, era smentita gia' dal
solo fatto che le previsioni dettate dai decreti riguardavano una
campagna lattiera gia' conclusa.
2. - Violazione degli artt. 2, 3 e 72 comma primo, della
Costituzione.
L'art. 72, comma primo della Costituzione prevede che i disegni di
legge debbono essere approvati "articolo per articolo e con votazione
finale". Tale previsione costituzionale e' stata clamorosamente
violata dalla legge impugnata. La legge in questione, contenente le
fondamentali "misure di razionali zzazione della finanza pubblica"
collegate alla legge finanziaria per il 1997, si compone infatti di
soli tre articoli, ciascuno dei quali contiene - rispettivamente -
duecentosessantasette, duecentoventiquattro e duecentodiciassette
commi| Le ragioni che hanno portato a questo monstrum sono note, e
risalgono all'esigenza del Governo di assicurarsi in tempi brevi
l'approvazione parlamentare, attraverso l'apposizione, in Senato,
della questione di fiducia sul disegno di legge in discussione.
Questa esigenza politica non poteva, pero', giustificare un cosi'
clamoroso aggiramento dell'art. 72 Cost., aggiramento in virtu' del
quale il formale rispetto del dettato costituzionale e' stato
travolto dalla sua violazione sostanziale patentemente in fraude
Constitutioni.
Indubitabile e', infatti, che quella dell'approvazione articolo per
articolo e' un'esigenza non meramente formale, bensi' sostanziale,
che non puo' essere elusa. Invero:
a) in primo luogo, si deve notare come la redazione articolo per
articolo sia condizione di ammissibilita' dei progetti di legge di
iniziativa popolare, ai sensi dell'art. 71, secondo comma, Cost., e
dell'art. 49, comma primo (della legge 25 maggio 1970, n. 352. La
differenza fra redazione di un testo normativo senza o con
suddivisione in articoli, dunque, e' sostanziale (a diversamente
ritenere, la redazione in articoli, che e' stata concepita come
garanzia di serieta' e di meditazione dell'iniziativa popolare,
sarebbe vanificata). Se, pero', e' sostanziale (e non meramente
formale) la qualificazione di un progetto come "redatto in articoli",
non meno sostanziale deve essere la qualificazione di una votazione
come votazione "articolo per articolo". Si aggiunga, inoltre, che
l'esigenza della redazione in (e quindi della votazione per) articoli
e' generale e non limitata ai soli progetti di iniziativa popolare:
le deroghe alla redazione in articoli si hanno nel caso in cui il
progetto di legge esaminato dalla Camera si limiti a rinviare ad
altro testo legislativo per la determinazione dei contenuti normativi
approvati dalla Camera stessa. E' quanto avviene o puo' avvenire, in
particolare, per le leggi di conversione dei decreti legge o per le
leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dei trattati
internazionali. In questi casi, pero', l'esigenza della redazione in
articoli e' rispettata - quanto meno - dalla fonte rinviata;
b) i Costituenti erano perfettamente consapevoli dell'importanza
della manifestazione della volonta' delle Camere sui progetti di
legge sia in riferimento ai singoli articoli, sia in riferimento al
testo legislativo nel suo complesso. Come affermo' l'on. Perassi
nella seduta del 14 ottobre 1947, infatti, il primo comma dell'art.
72 (allora art. 69 del Progetto) ha lo scopo di disciplinare il
procedimento c.d. normale di approvazione delle leggi "stabilendo il
particolare principio che la Camera vota articolo per articolo e vota
poi complessivamente sul disegno di legge".
Principio "particolare", questo, proprio perche' - come fra poco
vedremo - il suo rispetto e' essenziale perche' l'esercizio della
funzione legislativa da parte del Parlamento abbia un senso. Per
conto suo, nella medesima seduta, Mortati preciso', in sede di
discussione su quello che sarebbe divenuto il secondo comma dell'art.
72, che la deliberazione di una procedura d'urgenza non avrebbe mai
potuto far "saltare qualcuna delle fasi necessarie al procedimento
normale", con il che si chiariva che l'approvazione articolo per
articolo e', appunto, una indefettibile fase del procedimento
legislativo. Tanto indefettibile, che se i Costituenti ebbero qualche
dubbio, fu solo sulla necessita' di una votazione finale dopo quella
articolo per articolo (non su quest'ultima|), e che fu grazie
all'impegno dell'on. Ruini che quella votazione finale fu
confermata. In una parola, i Costituenti sapevano, disponendo la
votazione articolo per articolo, di disciplinare il cuore stesso
dell'esercizio parlamentare della funzione legislativa, e non e'
credibile che intendessero fare, di quella disciplina, una lustra;
c) l'indefettibilita' sostanziale dell'approvazione articolo per
articolo e' confermata dai Regolamenti parlamentari, non tanto per il
fatto che (ovviamente) la prevedono, quanto perche' staccano
nettamente la fase dell'approvazione articolo per articolo da quella
dell'approvazione finale, imponendo che l'eventuale coordinamento
finale dei progetti di legge avvenga sempre prima della votazione
finale (artt. 90 RC e 103 RS);
d) l'osservanza sostanziale della regola della votazione articolo
per articolo e' indispensabile perche' siano rispettati i principi
fondamentali del parlamentarismo. I progetti di legge, infatti, sono
articolati perche' articolata deve essere la discussione
parlamentare, e questa deve essere tale da consentire, per un verso,
che (come si e' rilevato in dottrina) la volonta' parlamentare sia
"libera e consapevole", per l'altro che vi sia possibilita' di
formare maggioranze diverse sui singoli articoli. Tutto questo, qui,
e' stato impedito dalla sostanziale non-redazione in articoli, cui si
e' unita la "ghigliottina" dell'apposizione della questione di
fiducia, che ha ancor piu' troncato qualunque possibilita' di vera
discussione parlamentare. Queste considerazioni sono tanto vere, che
la specifica funzione della votazione finale e' proprio quella della
verifica del consenso della Camera sul testo complessivo del progetto
di legge per come risultante dalla votazione dei singoli articoli.
L'accorpamento di una congerie di commi in uno stesso articolo altera
dunque anche il significato stesso del voto finale;
e) come codesta ecc.ma Corte ha affermato nella capitale sentenza
n. 364 del 1988, l'esigenza di conoscibilita' delle leggi si collega
intimamente alla dignita' e alla liberta' della persona umana,
perche' solo leggi conoscibili possono essere osservate e rispettate.
In che modo, pero', e' conoscibile il contenuto di una legge come
quella qui impugnata, che, in un articolo (il 2) intitolato "Misure
in materia di servizi di pubblica utilita' e per il sostegno
dell'occupazione e dello sviluppo" affastella duecentoventiquattro
commi, nei quali si dettano disposizioni in materia di concessioni
edilizie, di canoni di locazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica, di dichiarazioni agli uffici delle imposte, e chi piu' ne
ha piu' ne metta? In che senso e' conoscibile una legge nella quale
il cittadino non puo' orientarsi neppure con il modesto ausilio
dell'intitolazione degli articoli, ed e' costretto a rintracciare le
previsioni normative che lo riguardano tentando l'improbabile (e
difficile anche per i professionisti del diritto) impresa di
compulsare l'intero testo normativo? In realta', la violazione delle
previsioni costituzionali di cui all'art. 72, primo comma, si traduce
nella violazione dei piu' elementari principi di ragionevolezza della
produzione normativa, e di tutela della dignita' e liberta' della
persona, giusta gli artt. 2 e 3 della Costituzione.
Non varrebbe replicare che la garanzia del rispetto di queste
esigenze e' assicurata dai controlli "interni" alle Camere. A parte
il fatto che, qui, esiste una specifica previsione costituzionale che
puo' e deve essere assunta a parametro dei giudizi di
costituzionalita', in tanto le procedure interne di controllo possono
bastare a garantire i valori costituzionali in quanto siano adeguate
e pronte (sent. n. 379 del 1996). Qui, pero', non lo sono state;
f) in definitiva, la votazione articolo per articolo non puo' mai
mancare (i casi di deroga al principio sono eccezionali, e si
giustificano per ragioni tanto ovvie che non e' nemmeno il caso di
esporle: cfr., comunque, artt. 70, secondo comma, 87, quinto comma,
99, terzo comma, RC; 104, 120, secondo comma, 123, secondo comma,
RS), e deve essere una votazione sostanzialmente e non solo
formalmente cosi' strutturata. Avere aggirato questa specifica
previsione costituzionale, connessa a principi fondamentali della
forma di governo parlamentare e degli Stati democratici di diritto,
vizia irrimediabilmente la legge impugnata nella sua interezza, e
comunque, in particolare, per quanto qui interessa, in riferimento
all'art. 2, commi da 166 a 174.
3. - Violazione degli artt. 3, 11, 41, 97, 117 e 118 della
Costituzione.
L'art. 2, commi 166, 167 e 169, della legge impugnata ripete
testualmente quanto gia' previsto dal decreto-legge n. 542 del 1996,
convertito (senza modificazioni per questo aspetto) dalla legge n.
649 del 1996. Si devono, di conseguenza, ripetere le censure gia'
prospettate nel ricorso avverso tale legge, notificato il 20 gennaio
1997. Si deve, in primo luogo, rilevare che i commi 166, 167 e 169
dell'art. 2 della legge impugnata utilizzano nuovamente, come gia'
accadde per altri precedenti interventi, la "tecnica" della
previsione di effetti retroattivi delle nuove disposizioni introdotte
nella materia della produzione lattiera. Tanto, infatti, e' gia'
avvenuto con i decreti-legge nn. 124, 260, 353, 440 e 542 del 1996
(quest'ultimo ora convertito in legge n. 649 del 1996), che hanno
completamente stravolto la disciplina dei bollettini cui i produttori
debbono fare riferimento per dimensionare la propria attivita',
incidendo su una campagna di produzione del latte gia' conclusa. Tali
illegittimi interventi retroattivi sono stati gia' censurati dalla
ricorrente innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale, che deve
tuttora pronunziarsi sui relativi ricorsi.
Con l'art. 2 commi 166, 167 e 169 della legge n. 662 del 1996 si e'
inciso, un'altra volta, su una campagna di produzione del latte gia'
conclusa. Oggi come allora, dunque, valgono i seguenti rilievi:
a) L'applicazione della procedura di compensazione prevista
dall'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 26 novembre 1992, n.
468 viene fatta cessare "con effetto dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera" (art. 2, comma 166, della
legge n. 662 del 1996).
Poiche' la campagna di produzione lattiera, pero', va dal 1 aprile
al 31 marzo, e' evidente che la nuova normativa e' non gia'
parzialmente, ma totalmente retroattiva.
b) In questo modo si determina una pluralita' di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle Regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 Cost., atteso che la ricordata scansione temporale delle
campagne di produzione del latte e' fissata dal Regolamento CEE n.
804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna da tempo conclusa,
le posizioni individuali dei singoli produttori significa violare la
lettera e lo spirito della normativa comunitaria. Questa, infatti,
prevedendo una data periodizzazione delle campagne di produzione del
latte, intende far si' che si realizzi una gestione corretta e
programmata della produzione lattiera medesima, che deve essere
calibrata proprio su detta periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina di settore come quello determinato dalle
disposizioni impugnate sono dunque radicalmente contrari alla
normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine costituzionale
dei rapporti fra Stato e regioni, che quella normativa contribuisce a
definire). E' proprio allo scopo di assicurare quella corretta e
programmata gestione, del resto, che la legge n. 468/1992 aveva
previsto in via generale un articolato sistema di compensazione, che
ora viene travolto e stravolto dalle disposizioni impugnate;
c) Si prevede addirittura che "non hanno effetto" gli
"adempimenti gia' svolti" ai sensi della legge n. 468 del 1992,
determinando cosi' il travolgimento di tutti gli atti volti a far
valere il regime ordinario della compensazione.
d) I versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare sono rinviati a dopo la
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, pretermettendosi cosi'
del tutto il livello regionale;
e) Si prevede, infine, che nel caso la restituzione delle somme
ai produttori sia gia' intervenuta, gli acquirenti debbano procedere
a nuove trattenute, anche qui arrecando illegittimo e retroattivo
pregiudizio alla coerenza del governo regionale del settore.
Sotto tutti i profili di cui sopra, violati, dunque, sono, in una
con l'art. 41, gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, perche' le
Regioni - cui pure, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
riconosciuto un ruolo preminente in questo settore, sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie, in seguito
all'applicazione radicalmente retroattiva della nuova disciplina. Si
badi: questa esigenza di non disporre, in materie come quella che ne
occupa, con effetto retroattivo e' gia' stata espressamente affermata
dalla Corte di giustizia delle Comunita' europee, la quale, in
riferimento alla disciplina (italiana) delle quote di produzione
dello zucchero, ha ricordato (sent. 11 agosto 1995, Causa C-1/1994,
Cavarzere produzioni industriali s.p.a.) che il principio della
certezza del diritto esige che agli operatori dei settori produttivi
sia dato un congruo termine per programmare la loro attivita'. Nella
fattispecie, poiche' la campagna di commercializzazione dello
zucchero inizia il 1 luglio di ciascun anno, la normativa comunitaria
prevede che i produttori debbano conoscere le proprie quote entro il
1 marzo. Di conseguenza l'esercizio di un "potere di manovra" sulle
quote da parte degli Stati non e' ammesso dopo tale data. Il
principio in questione, anzi, e' cosi' assorbente, che - addirittura
- qualora un regolamento comunitario di modifica della normativa di
settore sia stato adottato in data successiva al 1 marzo, gli Stati
non possono, sulla base di esso, esercitare alcun potere di manovra
sulle quote in riferimento alla campagna di commercializzazione
iniziante il 1 luglio, ma debbono attendere quella successiva.
Ben peggio e' successo nel caso che ne occupa, e ben piu' evidente
- di conseguenza - e' la violazione della normativa comunitaria e
dell'art. 11 Cost.
L'illegittimita' delle previsioni retroattive di cui all'art. 2,
commi 166, 167 e 169, ora censurate, vizia anche il successivo comma
170, esso pure retroattivo. Con l'ulteriore aggravante che, qui, lo
spossessamento delle prerogative regionali e' addirittura dichiarato,
atteso che le Regioni sono mere destinatarie degli elenchi redatti
(senza alcuna partecipazione regionale e senza alcun rispetto delle
competenze regionali in materia di agricoltura, nonche' del principio
di leale collaborazione) dall'AIMA, a seguito della compensazione
nazionale che all'AIMA stessa e' riservata.
4. - Violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione.
I commi 167, 168 e 170 dell'art. 2 della legge impugnata fanno
riferimento alla "compensazione nazionale" da parte dell'AIMA, come
se la sua effettuazione fosse indefettibile. Si deve pero' ricordare
che l'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996, anche per come ora
convertito in legge n. 642/1996, contempla, al terzo comma,
limitatamente alla stagione 1995-1996 gia' conclusa, il versamento
del prelievo supplementare dovuto, sulla base di elenchi redatti
dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale. Parallelamente,
l'art. 3, comma 1, sostituendo l'art. 5, comma 12, della legge n.
468/1992, prevede che "qualora si determinino le condizioni per
l'applicazione della compensazione nazionale", essa e' disposta
dall'AIMA. Non e' dato comprendere cosa il caotico e
contraddittorio, piu' ancora che rapsodico, legislatore nazionale
abbia cosi' voluto significare. La lettera delle disposizioni del
decreto-legge n. 552 del 1996 sembrerebbe mostrare che egli abbia
inteso che, cosi' come era previsto dalla legge n. 468/1992, la
compensazione nazionale sia meramente eventuale: tale compensazione
e' infatti destinata a compiersi solo "qualora" se ne determinino le
"condizioni". Che si e' inteso dunque fare? Si e' voluto abrogare
cio' che si era con altra legge quasi contemporaneamente prevista? Ci
si e' ricreduti? Ci si e' semplicemente "dimenticati" di cio' che
contemporaneamente si stava facendo?
In realta', si e' creata una enorme confusione, in violazione dei
principi costituzionali di efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione, determinando l'impossibilita' per gli enti di
governo del settore - in primis per le Regioni - di agire sulla base
di un quadro normativo chiaro.
In ogni caso, se - come pare, si e' voluto riservare la
compensazione al solo livello nazionale, la soppressione del livello
provinciale di compensazione, non sostituito da alcuna istanza
regionale, non solo opera l'ennesimo by-pass del governo regionale,
ma reca ancor piu' grave pregiudizio agli interessi degli agricoltori
della Regione ricorrente - piu' si innalza infatti, il livello della
compensazione, meno e' probabile che le eccedenze locali possano
trovare aggiustamento e compensazione senza danno per la produzione
complessiva a livello provinciale e regionale - e, in modo non
indiretto ne' riflesso ma (come rilevo' gia' la sentenza n. 520 del
1995) immediato, all'interesse stesso della Regione ricorrente ad
esercitare le proprie potesta'
programmatorie del settore.
Si rifletta invece su come sarebbe piu' semplice e snello il
procedimento di compensazione se esso fosse affidato alle regioni,
come livello di programmazione e come Enti. Ciascuna opererebbe per
proprio conto e dovrebbe garantire risultati che in sede nazionale
avrebbero al massimo bisogno di essere coordinati, il che basterebbe
per rispettare le previsioni comunitarie. Si badi: imboccare tale
strada non sarebbe meramente opportuno o conveniente (cio' che puo'
non rilevare nel giudizio di costituzionalita'), ma e'
costituzionalmente necessario, per porre rimedio ad una situazione
ormai paradossale, che vede interventi normativi del Governo,
adottati a fini correttivi, determinare illegittimita' ed incoerenze
ancor piu' gravi e palesi di quelle pregresse, cui si sarebbe voluto,
nelle intenzioni, rimediare. Tornando all'alternativa prima
prospettata: se si fosse inteso, qui, tornare invece alla disciplina
previgente, confermando cioe' un doppio livello di compensazione, nel
quale a quello sulla base provinciale gestito dalle APL si affianca,
o piuttosto si sovrappone, quello nazionale, deve dirsi che i guasti
prodotti dalle quote e dai loro meccanismi attuativi, a seguito della
legge n. 46/1995, verrebbero aggravati. I produttori lombardi,
infatti, gia' penalizzati dal legislatore nazionale per le modalita'
di riparto dei tagli della produzione giudicate proceduralmente
scorrette da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 520/1995, si
ritroverebbero in una condizione di molto minore (se non inesistente)
probabilita', rispetto a quelli di altre Regioni avvantaggiate o meno
penalizzate, di operare una pur limitata compensazione relativa alla
quota B (ridotta a seguito della legge n. 46/1995), a vantaggio di
altre regioni in cui, pur avendo i relativi produttori superato,
spesso di gran lunga, la somma delle quote A e B senza subire
peraltro alcuna riduzione per effetto della legge n. 46/1995, i
margini di compensazione sono molto piu' elevati.
Col risultato che la irragionevole disparita' di trattamento tra
Regioni e tra singoli produttori si aggraverebbe: la casuale
appartenenza alla associazione di una zona produttiva ha effetti
sulla compensazione, a prescindere da ogni ragionevole correlazione
con l'effettiva differenza, su base individuale e/o regionale, tra
quota assegnata in base alle norme comunitarie e eccedenza prodotta.
Con il che, identici comportamenti produttivi degli operatori e
comportamenti amministrativi delle Regioni (all'atto della
approvazione di piani in aumento) sono trattati diversamente in modo
casuale o addirittura penalizzante.
Di qui, oltre che la violazione degli artt. 3 e 97, la lesione dei
principi del diritto comunitario e della sfera di competenze
legislative e amministrative regionali.
Si aggiunga che, anche sotto questo profilo, la retroattivita' di
una disciplina che interviene ad anno di riferimento concluso ha
effetti abnormi e aggrava la gia' latente irragionevolezza.
5. - Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione. Come gia'
rilevato nel ricorso avverso la legge n. 642 del 1996, l'eliminazione
dell'autocertificazione prevista dall'art. 2-bis del decreto-legge n.
727 del 1994, eliminazione che viene ora ribadita dall'art. 2, comma
171, della legge impugnata, ha prodotto gravi conseguenze sul piano
del regime processuale dei ricorsi avverso i bollettini dell'AIMA.
Infatti, l'eliminazione della autocertificazione prevista dall'art.
2-bis della legge n. 46/1995 (comma 171 dell'art. 2) esclude che la
proposizione del ricorso in opposizione possa consentire pur
provvisoriamente la percezione da parte dei produttori del compenso
corrisposto dagli acquirenti pur con riferimento - si badi - alla
campagna gia' conclusa, sicche' chi vanta crediti per consegne
operate legittimamente in tempi in cui la disciplina retroattiva
sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di riscuoterli,
nonostante la proposizione del rimedio amministrativo. Le gravi
disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte non potranno
non trasformarsi in elementi di ulteriore lesivita' per le Regioni;
queste ultime, gia' private ancora una volta di qualunque potere di
intervento, pur solo consultivo, sui tagli da operare, dovranno cosi'
subire anche l'onta della impossibilita' virtuale di governare sul
piano progammatorio un comparto della politica agraria che non potra'
non venire percorso da un contenzioso capillare, diffuso e
squassante.
6. - Violazione degli artt. 41, 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 2, comma 173, della legge impugnata detta nuove disposizioni
in materia di vendita e di affitto delle quote latte. In tali
previsioni le Regioni sono ridotte al ruolo di mere "passacarte",
atteso che tutto il procedimento relativo alle vendite e agli affitti
sfugge, completamente al loro controllo, fatta eccezione per il
semplice riscontro sull'intervenuta (o meno) utilizzazione (da parte
del cedente) della quota ceduta. In tal modo, pero', qualunque
capacita' di governo del settore, in armonia con i valori di cui
all'art. 41 Cost., viene totalmente cancellata, in violazione degli
indicati parametri costituzionali. Come ha affermato codesta ecc.ma
Corte, alla Regione non puo' riservar si, in materia di agricoltura,
"un'attivita' meramente notarile". Tanto, invece, e' quanto e'
avvenuto in questo caso. Per le stesse ragioni deve ritenersi
illegittimo il successivo comma 174 (ancorche', nel merito, possa
condividersene il contenuto), per la totale eliminazione di qualunque
discrezionalita' delle Regioni in ordine alla definizione delle
conseguenze degli acquisti di quote, non foss'altro all'interno della
Regione di produzione.