ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 4, comma 3,
limitatamente alle parole "impartisce direttive per l'esercizio delle
funzioni amministrative delegate alle Regioni, che sono tenute ad
osservarle, ed" del decreto del Presidente della Repubblica n. 616
del 24 luglio 1977 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della
legge 22 luglio 1975, n. 382), iscritto al n. 92 del registro
referendum;
Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Andrea Comba e Beniamino Caravita di Toritto per
i delegati dei Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte,
della Valle d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per
il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha
dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo
presentata dai Consigli regionali delle regioni Calabria, Piemonte,
Veneto, Valle d'Aosta, Lombardia e Puglia, sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogato l'art. 4, comma 3, limitatamente alle
parole "impartisce direttive per l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate alle regioni, che sono tenute ad osservarle,
ed" del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 24 luglio
1977 "Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382"?".
Al quesito e' stata attribuita dall'Ufficio centrale la
denominazione "Abolizione dei poteri di direttiva dello Stato sulle
funzioni amministrative statali delegate alle Regioni".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di
consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data
comunicazione ai delegati dei Consigli regionali presentatori della
richiesta e al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi
dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
3. - Si sono avvalsi della facolta' di depositare memorie, di cui
all'art. 33, terzo comma, della legge citata, i delegati dei Consigli
regionali presentatori della richiesta.
I presentatori premettono che la richiesta si basa "sulla
convinzione che le deleghe di funzioni amministrative hanno carattere
devolutivo o traslativo, con la conseguenza di comportare un
esercizio della funzione da parte del delegato in ampia autonomia,
rimanendo salva la possibilita' di revoca della delega e di esercizio
del potere sostitutivo"; l'abrogazione auspicata consentirebbe dunque
una forma di attuazione del principio di sussidiarieta'.
Dopo avere negato che la richiesta in esame rientri fra i casi di
esclusione del referendum previsti dall'art. 75 della Costituzione, e
avere affermato che sussisterebbe "il requisito della chiarezza,
univocita' ed omogeneita' del quesito", i presentatori osservano, in
ordine alla completezza del quesito, che il potere dello Stato di
emanare direttive in merito alle funzioni amministrative delegate e'
previsto, in via generale, solo nella disposizione di cui si chiede
l'abrogazione parziale, mentre l'art. 2, comma 3, lettera e), della
legge n. 400 del 1988, che riserva alla competenza del Consiglio dei
Ministri la deliberazione delle direttive in questione, sarebbe norma
solo riproduttiva di quella di cui si chiede l'abrogazione e, in ogni
caso, meramente procedimentale.
La difesa dei presentatori contesta poi che il referendum in esame
possa ritenersi relativo a disposizioni legislative ordinarie a
contenuto costituzionalmente vincolato; a sua volta l'esclusione di
referendum relativi a leggi costituzionalmente obbligatorie, ma a
contenuto non costituzionalmente vincolato, sarebbe stata limitata al
caso del tutto particolare e non generalizzabile delle leggi
elettorali.
Nella specie in esame, non si potrebbe parlare di norma a contenuto
costituzionalmente vincolato, in quanto l'emanazione delle direttive
previste dalla norma abroganda non sarebbe necessaria ne' per il
conferimento della delega ne' per l'esercizio delle funzioni
delegate.
In relazione all'art. 121, quarto comma, della Costituzione,
secondo cui il Presidente della regione "dirige le funzioni
amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle
istruzioni del Governo centrale", la difesa dei presentatori osserva
che il potere di emanare direttive di cui all'art. 4 del d.P.R. n.
616 del 1977 non coinciderebbe con il potere di emanare istruzioni di
cui alla citata norma costituzionale: le prime sono infatti rivolte
all'ente regione e lo vincolano nell'esercizio delle funzioni
delegate, mentre le seconde sarebbero dirette al Presidente della
regione, che deve seguirle nello svolgimento della sua attivita' di
direzione delle funzioni amministrative delegate. A conforto di cio'
si ricorda una decisione del Consiglio di Stato (sez. VI, 16 marzo
1995, n. 264), secondo cui la potesta' di direzione di cui e'
titolare il Presidente regionale non comporta anche la diretta
gestione amministrativa da parte dello stesso, ove cio' non sia
consentito da una specifica norma. A seguito dell'auspicata
abrogazione, il Governo potrebbe continuare a esercitare il proprio
potere di rivolgere istruzioni al Presidente della Giunta, il quale
dovrebbe conformarvisi nella sua attivita' di direzione delle
attivita' delegate.
Ma anche se si ritenesse che le istruzioni di cui all'art. 121
della Costituzione coincidano con le direttive di cui alla norma
inclusa nel quesito, ci si troverebbe di fronte ad una disposizione
legislativa che si limita a realizzare una fra le tante soluzioni
possibili per attuare la Costituzione, e anzi un'attuazione
addirittura anomala, come risulterebbe dalla disomogeneita' della
terminologia impiegata (istruzioni, direttive) e dei soggetti
destinatari (Presidente della Giunta, regione nel suo complesso).
Ne' si potrebbe applicare il criterio piu' rigido utilizzato nei
riguardi della ammissibilita' dei referendum su leggi elettorali,
poiche' nel caso in esame la normativa che risulterebbe
dall'abrogazione non realizzerebbe alcun vuoto legislativo, in quanto
le direttive sono solo eventuali e non necessarie per lo svolgimento
delle funzioni delegate.
Infine i presentatori sottolineano che le direttive non
costituiscono l'unico modo attraverso il quale il Governo, in
concreto, esercita il controllo sulle attivita' amministrative
delegate, poiche' resterebbero l'esercizio del potere sostitutivo e,
quale ultima ratio, la revoca della delega.
4. - Ad integrazione del contraddittorio, sono stati uditi in
camera di consiglio gli avvocati dei presentatori, i quali hanno
insistito per la dichiarazione di ammissibilita' del quesito,
precisando in particolare che l'abrogazione richiesta, se approvata,
paralizzerebbe l'applicazione anche delle norme particolari che
prevedono l'esercizio da parte del Governo del potere di direttiva
nei riguardi delle funzioni amministrative delegate alle regioni.
Considerato in diritto
1. - La richiesta riguarda una parte del terzo comma dell'art. 4
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ove si dispone che il Governo
della Repubblica, tramite il commissario del Governo, "impartisce
direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle
regioni, che sono tenute ad osservarle": ed e' volta dunque alla
eliminazione del citato potere di direttiva del Governo centrale.
2. - La richiesta e' inammissibile, in quanto riguarda una norma a
contenuto costituzionalmente vincolato.
La norma che si chiede di sottoporre a deliberazione abrogativa si
limita, come si e' visto, a stabilire che il Governo centrale ha il
potere di impartire alle regioni direttive per l'esercizio delle
funzioni a queste delegate, e che le regioni sono tenute ad osservare
tali direttive.
Ora, che sussista, sul piano costituzionale, un potere di direttiva
vincolante nei confronti delle regioni in ordine all'esercizio delle
funzioni ad esse delegate ai sensi dell'art. 118, secondo comma,
della Costituzione potere insussistente invece, in linea di
principio, relativamente alle funzioni amministrative proprie della
regione, e che tale potere spetti al Governo centrale, e' stabilito
in modo esplicito dall'art. 121, quarto comma della Costituzione, la'
dove si prevede che il Presidente della Giunta regionale dirige le
funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione
"conformandosi alle istruzioni del Governo centrale".
Anche se non vi fosse tale esplicito disposto, non potrebbe
probabilmente non riconoscersi al Governo, sempre sul terreno
costituzionale, un potere di direttiva nei confronti delle regioni in
ordine all'esercizio delle funzioni delegate, essendo implicita nella
stessa figura della delega la possibilita' per il delegante di
indirizzare l'esercizio delle attivita' del delegato: cosi' che il
disposto dell'art. 121, quarto comma - non a caso ripreso, talvolta
con formule testualmente identiche, in tutti gli statuti speciali ove
si fa riferimento alla delega di funzioni amministrative dallo Stato
alla regione o all'esercizio da parte di questa di funzioni proprie
dello Stato (cfr. art. 20, primo comma, secondo periodo, statuto
Regione Siciliana; art. 47, primo comma, e art. 49, secondo periodo,
statuto Sardegna; art. 44, secondo comma, statuto Valle d'Aosta; art.
41 statuto Trentino-Alto Adige; art. 45, primo comma, statuto
Friuli-Venezia Giulia) - non fa che ribadire espressamente un
principio gia' implicito nel sistema costituzionale.
3. - In ogni caso, il contenuto della norma oggetto della domanda
referendaria coincide senza residui con quello della norma
costituzionale.
Non puo' ritenersi, infatti, che la norma oggetto del quesito
riguardi aspetti diversi da quelli regolati dalla norma
costituzionale, solo perche' quest'ultima parla di "istruzioni"
anziche' di "direttive", e perche' si riferisce al Presidente della
Giunta regionale anziche' alla regione.
Le "istruzioni" di cui e' parola nell'art. 121 della Costituzione
non sono qualcosa di diverso dalle "direttive" di cui alla
disposizione oggetto del quesito: semmai, il termine impiegato dalla
Costituzione evoca un potere ancor piu' puntuale e vincolante di
quello implicito nel termine utilizzato dalla legge ordinaria. Quanto
poi al riferimento al Presidente della Giunta, e' evidente che il
ricondurre a questa figura organica la competenza a dirigere
l'esercizio delle funzioni delegate non altera in alcun modo la
natura e il fondamento delle direttive, che il Governo centrale puo'
impartire alla regione in quanto tale, e che devono essere osservate
da tutti gli organi della regione, a partire dal Presidente cui
spetta dirigere l'esercizio delle funzioni medesime. L'obbligo di
quest'ultimo di "conformarsi" alle istruzioni del Governo non e'
altro che l'espressione del vincolo, gravante sulla regione, di
osservare le direttive statali.
Ne' infine puo' aver rilievo il fatto che l'emanazione di direttive
costituisca una semplice facolta', e non un obbligo per il Governo.
Infatti il quesito, volto ad abrogare la previsione delle direttive
medesime, e' chiaramente diretto come conferma anche l'intitolazione
ad esso attribuita ("Abolizione dei poteri di direttiva dello Stato
sulle funzioni amministrative statali delegate alle Regioni"), e come
affermano gli stessi presentatori a sopprimere il potere di direttiva
in se', affermando una sostanziale equiparazione delle funzioni
delegate a quelle proprie delle Regioni, salve solo la possibilita'
di esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 2 della legge n.
382 del 1975, e la retrattabilita' della delega con legge ordinaria.
La richiesta, dunque, ha per oggetto proprio il principio che, come
si e' detto, e' affermato nell'art. 121 della Costituzione, cosi' che
sottoporre alla deliberazione popolare abrogativa la disposizione
indicata equivarrebbe a sottoporre ad essa la stessa norma
costituzionale: il che e' precluso alla deliberazione referendaria
(cfr. sentenze n. 16 del 1978, n. 26 del 1981).